Agence internationale de l’énergie atomique : Histoire, fonctions et inspections nucléaires

L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) est l’organisation internationale chargée de promouvoir les usages pacifiques de la technologie nucléaire et de vérifier que les matières nucléaires déclarées par les États restent en dehors des programmes d’armement. Créée en 1957 et ayant son siège à Vienne, elle occupe une position singulière dans le régime nucléaire. Cela tient au fait qu’elle agit à la fois comme agence technique, forum diplomatique et mécanisme de vérification.

Cette combinaison est nécessaire parce que la technologie nucléaire est à double usage. D’un côté, la science nucléaire peut servir à produire de l’électricité, des radio-isotopes médicaux, des techniques agricoles et des applications industrielles. De l’autre, elle peut aussi servir à produire de la matière fissile destinée à des explosifs nucléaires. C’est pourquoi l’AIEA ne traite pas seulement d’énergie. Elle contribue également à organiser la confiance internationale dans un domaine où technologie, souveraineté et sécurité convergent.

Dans ce contexte, le cœur politique de son travail réside dans les garanties nucléaires. Au moyen d’accords juridiques, de déclarations des États, d’un suivi technique et d’inspections, l’AIEA cherche à fournir des assurances crédibles selon lesquelles les matières et installations nucléaires n’ont pas été détournées à des fins militaires. Ainsi, le système n’élimine pas à lui seul le risque de prolifération. Il augmente néanmoins le coût politique et technique de la dissimulation, crée des signaux d’alerte internationaux et fournit des informations pour les décisions diplomatiques.

Origine et mandat

L’AIEA est née de la tentative de séparer, en termes institutionnels, les usages pacifiques de l’énergie nucléaire de la course aux armes nucléaires. En décembre 1953, le président des États-Unis, Dwight Eisenhower, a prononcé devant l’Assemblée générale des Nations unies le discours connu sous le nom d’« Atomes pour la paix ». La proposition consistait à créer une agence internationale capable de stimuler les applications civiles de l’énergie atomique. Dans le même temps, cette agence devait réduire le risque de diffusion de la technologie nucléaire à des fins militaires.

Le contexte était celui du début de la guerre froide. Les États-Unis avaient déjà utilisé des armes nucléaires en 1945. Ensuite, l’Union soviétique a testé sa première bombe en 1949. Après cela, d’autres pays ont commencé à rechercher des capacités propres. Dans cet environnement, la question centrale était de savoir comment permettre l’accès à la technologie nucléaire sans ouvrir la voie à de nouveaux arsenaux.

La solution retenue n’a toutefois pas été de créer une autorité supranationale exerçant un contrôle direct sur tous les programmes nucléaires nationaux. L’AIEA a plutôt été structurée comme une organisation fondée sur des accords, la coopération technique et la vérification. Ainsi, l’agence dépendrait de l’adhésion des États, mais elle créerait aussi des procédures communes pour inspecter les matières et installations soumises aux garanties.

Le Statut de l’AIEA a été approuvé en 1956 et est entré en vigueur en 1957. Son objectif formel est d’accélérer et d’accroître la contribution de l’énergie atomique à la paix, à la santé et à la prospérité. En outre, l’agence doit veiller, dans les limites de ses compétences, à ce que l’assistance qu’elle fournit ne soit pas utilisée à des fins militaires. Cette formulation indique déjà une tension permanente : l’AIEA facilite l’expansion des usages pacifiques du nucléaire, mais doit vérifier que ces usages restent pacifiques.

L’agence est indépendante, mais elle entretient une relation institutionnelle avec le système des Nations unies. Elle présente des rapports à l’Assemblée générale de l’ONU et, lorsque cela est nécessaire, peut porter devant le Conseil de sécurité des situations de non-respect des obligations de garanties. Elle peut également communiquer des questions liées à la paix et à la sécurité internationales. En ce sens, l’AIEA produit une information technique. Les conséquences politiques les plus dures dépendent toutefois des États et des organes politiques compétents.

Structure institutionnelle

La structure de l’AIEA combine une participation large, une direction exécutive permanente et un Conseil des gouverneurs doté d’un poids décisionnel concentré. La Conférence générale réunit tous les États membres et fonctionne comme l’organe politique le plus large. Elle approuve le budget, élit des membres du Conseil des gouverneurs et discute des priorités générales. De plus, elle donne une visibilité diplomatique aux différends sur l’énergie nucléaire, la sécurité et la non-prolifération.

Le Conseil des gouverneurs réunit 35 membres. Il joue un rôle central parce qu’il approuve les accords de garanties, examine les rapports du Secrétariat et délibère sur les cas de non-respect. Lorsque cela est nécessaire, il transmet également certaines questions à l’ONU. Sa composition cherche à combiner des pays disposant d’une capacité nucléaire importante et une répartition géographique. Dans la pratique, pourtant, le Conseil reflète aussi les différends politiques entre puissances nucléaires, pays en développement, États alliés à de grandes puissances et pays faisant l’objet d’une enquête.

Le Secrétariat exécute le travail quotidien. Il est dirigé par le directeur général et rassemble des spécialistes des garanties, de la sûreté nucléaire, de l’énergie, de la science, de la coopération technique, du droit et de l’administration. Le directeur général joue un rôle politique important parce qu’il communique des conclusions techniques, négocie l’accès avec les gouvernements et présente des rapports au Conseil. Son autorité dépend toutefois des mandats approuvés par les États. Elle dépend aussi des accords juridiques qui autorisent les activités de vérification.

Cette architecture produit une combinaison difficile. En premier lieu, l’AIEA doit préserver sa crédibilité technique devant des États qui attendent des décisions fondées sur des éléments probants. En second lieu, elle opère dans un environnement diplomatique marqué par des allégations de prolifération, des sanctions et des rivalités régionales. Par conséquent, ses rapports peuvent être techniques dans leur forme, mais ils ont presque toujours des effets politiques.

Fonctions au-delà des inspections

L’AIEA n’est pas seulement une agence d’inspection : elle soutient aussi l’infrastructure internationale des usages pacifiques, de la sûreté nucléaire et de la sécurité nucléaire. Une partie importante de son travail concerne la coopération technique avec les pays qui utilisent la technologie nucléaire en médecine, en agriculture, dans la recherche, dans l’industrie, dans la gestion de l’eau, dans la lutte contre les ravageurs et dans la production d’électricité. Dans cette dimension, l’agence joue un rôle de diffusion des connaissances, des normes et des capacités.

Dans le domaine de l’énergie nucléaire, l’AIEA apporte un soutien aux pays qui exploitent ou envisagent d’exploiter des centrales. Ce soutien peut concerner la planification énergétique, la formation des autorités de régulation, l’évaluation des infrastructures, la gestion des déchets radioactifs et le renforcement des capacités nationales. Cependant, la décision de construire une centrale demeure nationale. C’est pourquoi l’agence ne choisit pas le bouquet énergétique des États.

La sûreté nucléaire concerne la prévention des accidents. Elle englobe l’exploitation sûre des réacteurs, des installations, des matières radioactives et des déchets. Dans ce domaine, l’AIEA élabore des normes, organise des missions d’examen par les pairs et favorise l’échange d’expériences après des accidents ou des incidents. La responsabilité première de la sûreté demeure toutefois celle de l’État et des exploitants des installations.

La sécurité nucléaire a un autre objet. Elle porte sur la prévention, la détection et la réponse face au vol, au sabotage, à l’accès non autorisé et aux actes malveillants impliquant des matières nucléaires ou radioactives. Dans ce domaine, l’AIEA aide à élaborer des orientations, des formations et des formes de coopération. Mais, comme dans le domaine de la sûreté, elle ne se substitue pas aux autorités nationales de sécurité.

Les garanties forment la dimension la plus directement liée à la non-prolifération. Elles ne vérifient pas si une centrale est efficace. Elles n’évaluent pas non plus, en tant que telles, si la politique énergétique d’un pays est adéquate. De plus, elles ne garantissent pas qu’une installation soit protégée contre tous les risques physiques. Leur objectif spécifique est de vérifier que les matières nucléaires soumises à des accords restent affectées à des usages pacifiques.

Garanties et relation avec le TNP

Les garanties sont le lien technique entre le droit des États à l’usage pacifique de l’énergie nucléaire et l’obligation de ne pas détourner de matières nucléaires vers des armes. Dans le régime de non-prolifération nucléaire contemporain, ce lien est surtout associé au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Le traité a été ouvert à la signature en 1968, est entré en vigueur en 1970 et a été prorogé pour une durée indéterminée en 1995.

Le TNP sépare les États en deux catégories juridiques. D’un côté se trouvent les cinq États reconnus par le traité comme possédant des armes nucléaires : la Chine, les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et la Russie. De l’autre se trouvent les États non dotés d’armes nucléaires, qui assument l’obligation de ne pas fabriquer ni acquérir d’armes nucléaires. En contrepartie, le traité reconnaît le droit à l’usage pacifique de l’énergie nucléaire. Il inclut également l’engagement d’avancer vers le désarmement.

L’AIEA n’est pas partie au TNP. Elle a néanmoins reçu un rôle essentiel dans la vérification des obligations des États non dotés d’armes nucléaires. Ces États doivent conclure avec l’agence des accords de garanties généralisées. Ainsi, toutes les matières nucléaires présentes sur leur territoire, sous leur juridiction ou sous leur contrôle sont soumises à la vérification. En pratique, l’AIEA est donc devenue le principal mécanisme international de contrôle technique du régime de non-prolifération.

Les accords de garanties varient selon la position juridique de l’État. Les principaux types sont les suivants :

• Les accords de garanties généralisées, appliqués aux États non dotés d’armes nucléaires qui sont parties au TNP ou à des zones exemptes d’armes nucléaires.
• Les accords d’offre volontaire, conclus avec les cinq États reconnus comme possédant des armes nucléaires par le TNP.
• Les accords de garanties spécifiques, appliqués à certaines matières, installations ou activités dans des États qui ne sont pas parties au TNP, comme l’Inde, le Pakistan et Israël.

Cette distinction est importante parce que l’AIEA ne fonctionne pas avec un modèle unique pour tous les pays. L’étendue de la vérification dépend de l’accord applicable, de la catégorie juridique de l’État et des obligations acceptées. C’est pourquoi une conclusion relative aux garanties doit toujours être lue dans le cadre du mandat juridique dont dispose l’agence.

Fonctionnement des inspections nucléaires

Une inspection de l’AIEA commence avant l’arrivée des inspecteurs, parce qu’elle dépend de déclarations, de l’analyse de l’information et d’une planification technique. Les États soumis aux garanties doivent déclarer les matières nucléaires, les installations pertinentes et les activités couvertes par l’accord. Ensuite, l’agence analyse ces déclarations et définit la manière de les vérifier.

La vérification implique la comptabilité des matières nucléaires, des inspections sur place, des mesures, des prélèvements, des scellés, des caméras, le confinement et la surveillance à distance. Elle implique aussi la comparaison entre les données déclarées et des éléments de preuve indépendants. L’objectif n’est toutefois pas de suivre chaque atome en temps réel. Il s’agit, plus précisément, de maintenir une chaîne d’information suffisamment solide pour détecter en temps utile des détournements significatifs.

Dans une installation nucléaire, les inspecteurs peuvent vérifier les inventaires, contrôler les registres et mesurer des quantités de matière. Ils peuvent aussi examiner des équipements et installer des dispositifs de surveillance. De plus, dans certaines circonstances, ils peuvent prélever des échantillons environnementaux. Ce type de prélèvement permet d’identifier des traces de matière nucléaire qui pourraient indiquer des activités non déclarées. Cela reste pertinent même lorsque des équipements ont été retirés ou que l’installation a été nettoyée.

L’AIEA organise ce travail selon un cycle annuel. D’abord, elle collecte et évalue des informations. Ensuite, elle élabore une approche de garanties pour chaque État et chaque installation pertinente. Puis, elle mène des activités de vérification sur le terrain et au siège. Enfin, elle évalue les résultats et publie des conclusions relatives aux garanties.

Ces conclusions ont des portées différentes. Lorsqu’un État dispose d’un accord de garanties généralisées et d’un Protocole additionnel en vigueur, l’AIEA possède une base plus large pour évaluer l’ensemble du programme nucléaire. Dans cette situation, elle peut conclure que toutes les matières nucléaires sont restées affectées à des activités pacifiques. Lorsque le mandat est plus restreint, la conclusion tend à couvrir seulement les matières nucléaires déclarées. Cette différence est décisive, car vérifier les matières déclarées ne revient pas, en soi, à confirmer l’absence de toute activité non déclarée.

L’échelle du système est large. En 2024, l’AIEA a appliqué les garanties dans 190 États ayant des accords en vigueur. La même année, elle a mené plus de 3 000 activités de vérification sur le terrain dans plus de 1 300 installations nucléaires et emplacements hors installation. Ces chiffres montrent que le régime fonctionne comme une infrastructure permanente de surveillance technique. Il ne s’agit donc pas seulement d’une réponse exceptionnelle aux crises nucléaires.

Le Protocole additionnel et sa non-universalité

Le Protocole additionnel a accru la capacité de l’AIEA à rechercher des indices de matières et d’activités nucléaires non déclarées, mais il n’est pas devenu une obligation universelle. L’expérience de l’Irak au début des années 1990 a révélé une faille importante. Les accords traditionnels de garanties étaient plus efficaces pour vérifier les matières déclarées que pour détecter des programmes clandestins. La crise liée à la Corée du Nord a renforcé la même préoccupation. Sans accès suffisant et sans coopération, l’agence aurait des difficultés à se former une vision complète du programme nucléaire d’un État.

La réponse institutionnelle a été le Modèle de protocole additionnel, approuvé en 1997. Le Protocole additionnel ne remplace pas l’accord de garanties. Il le complète. Son objectif est de donner à l’AIEA davantage d’informations, davantage de possibilités d’accès et davantage d’instruments de vérification. Pour cela, il couvre des données relatives à certaines parties du cycle du combustible nucléaire, aux activités de recherche-développement, à la fabrication d’équipements sensibles, aux mines, aux usines de concentration d’uranium, ainsi qu’aux exportations et importations pertinentes.

Avec le Protocole additionnel, l’AIEA peut aussi procéder à des accès complémentaires dans des lieux précis. Cette prérogative ne signifie pas une liberté illimitée d’entrer n’importe où, à n’importe quel moment et sans base juridique. Elle signifie, plus précisément, que l’État a accepté un ensemble supplémentaire d’obligations. En conséquence, l’agence est mieux placée pour lever des doutes et confirmer la cohérence des déclarations nationales.

L’adoption du Protocole additionnel n’est cependant pas universelle. Au 31 décembre 2025, il était en vigueur pour 144 États et Euratom. De nombreux pays voient cet instrument comme une étape normale du renforcement de la non-prolifération. D’autres le traitent toutefois comme une obligation supplémentaire et facultative. Cela tient au fait que le TNP exige des accords de garanties généralisées des États non dotés d’armes nucléaires, mais ne fait pas du Protocole additionnel une condition universelle de participation au traité.

La résistance au Protocole additionnel s’explique par plusieurs raisons politiques. En premier lieu, certains gouvernements affirment que des inspections plus intrusives peuvent exposer des secrets industriels, scientifiques ou stratégiques. Cette préoccupation apparaît surtout lorsque le pays maîtrise des parties sensibles du cycle du combustible nucléaire. En second lieu, certains États participent déjà à des mécanismes régionaux ou bilatéraux de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires. Ils font donc valoir que leur transparence ne dépend pas seulement du Protocole additionnel. En troisième lieu, les pays non dotés d’armes nucléaires associent souvent ce thème à la lenteur du désarmement nucléaire des puissances reconnues par le TNP.

Le débat brésilien illustre cette logique sans modifier la règle générale du système. Le Brésil soutient que le caractère pacifique de son programme nucléaire est protégé par des normes constitutionnelles, par le TNP, par le Traité de Tlatelolco et par l’Accord quadripartite conclu entre le Brésil, l’Argentine, l’ABACC et l’AIEA. De plus, la diplomatie brésilienne traite habituellement le Protocole additionnel comme une obligation facultative, et non comme une exigence automatique de bonne foi en matière nucléaire. Selon cette lecture, exiger des engagements supplémentaires de pays non dotés d’armes nucléaires, sans avancée proportionnelle du désarmement des pays dotés d’armes nucléaires, renforcerait une asymétrie déjà présente dans le régime.

La non-universalité du Protocole additionnel ne découle donc pas seulement de soupçons sur des programmes clandestins. Elle exprime aussi un différend sur l’équilibre des obligations, la protection technologique et la distribution des coûts dans le régime de non-prolifération. Pour autant, du point de vue technique de l’AIEA, l’absence du Protocole additionnel limite la capacité d’offrir des assurances plus larges sur l’absence de matières et d’activités nucléaires non déclarées.

Crises qui ont mis à l’épreuve la vérification nucléaire

Les cas les plus sensibles montrent que l’AIEA produit une information technique, mais ne contrôle pas seule le comportement stratégique des États. L’expérience irakienne après la guerre du Golfe a exposé la difficulté de détecter un programme nucléaire clandestin seulement avec des instruments centrés sur les matières déclarées. En conséquence, cet épisode est devenu l’une des raisons centrales du renforcement du système au moyen du Protocole additionnel.

La Corée du Nord illustre une limite plus sévère. Lorsqu’un État restreint ou met fin à la coopération, l’AIEA perd l’accès direct aux installations et aux matières. L’agence peut continuer à surveiller des signaux extérieurs, à évaluer les informations disponibles et à produire des rapports. Sa capacité de vérification sur le terrain dépend toutefois d’une présence physique, d’instruments installés, de registres et d’une coopération minimale. Sans ces éléments, le contrôle devient incomplet.

L’Iran montre un autre type de tension. Dans ce cas, l’AIEA demeure au centre d’un différend qui combine vérification technique, sanctions, négociations diplomatiques et rivalité régionale. L’agence peut mesurer des stocks, vérifier des niveaux d’enrichissement, signaler un manque d’accès et relever des incohérences. Cependant, la décision sur les sanctions, les accords politiques ou les réponses coercitives appartient aux États et, dans certaines circonstances, au Conseil de sécurité de l’ONU.

L’Ukraine a ajouté une dimension distincte au débat nucléaire récent. La présence d’un conflit armé autour d’installations nucléaires, comme la centrale de Zaporijjia, a soulevé des préoccupations de sûreté et de sécurité. Dans ce cas, le problème central n’est pas seulement la prolifération. Au contraire, la crise montre que l’AIEA est également appelée à agir lorsque la guerre menace l’exploitation sûre d’installations civiles. Pour autant, la solution du conflit demeure en dehors de ses compétences.

Ces exemples délimitent la portée de l’agence. L’AIEA peut détecter, documenter, vérifier, avertir et informer. Elle ne dispose pas d’une force propre pour imposer l’accès, démanteler des programmes ou appliquer des sanctions. Par conséquent, son pouvoir politique naît de la crédibilité de ses conclusions. Il dépend aussi de la disposition des États à transformer ces conclusions en pression diplomatique.

Limites politiques et institutionnelles

La principale limite de l’AIEA est que la vérification technique dépend d’une autorité juridique, d’un accès physique et d’une coopération politique. L’agence ne peut appliquer les garanties que conformément aux accords acceptés par les États. Si l’accord est limité, la vérification sera limitée. Si l’État n’accepte pas le Protocole additionnel, l’agence aura moins d’instruments pour enquêter sur des activités non déclarées. Si l’État bloque l’accès ou cesse de coopérer, l’agence peut constater la difficulté. Elle ne peut toutefois pas résoudre seule l’impasse.

Une autre limite concerne la mise en œuvre des conséquences. L’AIEA peut signaler des manquements à son Conseil des gouverneurs. Dans les cas pertinents pour la paix et la sécurité, elle peut également porter des questions devant le Conseil de sécurité de l’ONU. Cependant, les sanctions, les pressions diplomatiques et les réponses coercitives dépendent de décisions politiques. C’est pourquoi deux cas techniquement semblables peuvent recevoir des traitements politiques différents. La différence peut découler d’alliances, de rivalités régionales et des intérêts des grandes puissances.

Il existe aussi une limite conceptuelle. Les garanties ne sont pas le désarmement. Elles cherchent à empêcher ou à détecter des détournements de matières nucléaires vers des armes, surtout dans les États qui ont assumé des obligations de non-prolifération. Elles n’éliminent toutefois pas les arsenaux existants des États qui possèdent déjà des armes nucléaires. Elles ne résolvent pas non plus la critique selon laquelle le TNP a consolidé une hiérarchie entre les pays dotés d’armes nucléaires et les pays auxquels il est interdit d’en acquérir.

En outre, la technologie nucléaire conserve des zones d’ambiguïté. L’enrichissement de l’uranium peut avoir une finalité civile, mais il peut aussi réduire le temps nécessaire à une éventuelle option militaire. Il en va de même pour le retraitement du combustible irradié et pour certaines formes de recherche avancée. Pour cette raison, l’AIEA travaille dans un espace où la même activité peut être à la fois légale, sensible et politiquement suspecte.

Cette ambiguïté explique pourquoi l’agence subit fréquemment des pressions opposées. Certains États veulent des inspections plus intrusives et des conclusions plus dures. D’autres accusent l’AIEA de dépasser des mandats techniques ou de refléter les priorités de pays plus puissants. La crédibilité de l’agence dépend donc de sa capacité à résister à ces pressions. Elle dépend aussi de sa capacité à ne pas ignorer les éléments techniques ni minimiser les risques réels.

Conclusion

L’AIEA est un élément central de la gouvernance nucléaire parce qu’elle relie trois dimensions difficiles à séparer : le développement technologique, la sécurité internationale et la confiance diplomatique. Sa fonction n’est pas d’empêcher tout usage nucléaire sensible. Elle n’est pas non plus de remplacer les décisions nationales. Sa fonction est de créer un système de vérification qui rende plus difficile la transformation de programmes civils en programmes militaires sans détection.

L’agence fonctionne mieux lorsqu’il existe des accords larges, une coopération des États, un accès technique et une volonté politique de prendre ses conclusions au sérieux. En contrepartie, elle fonctionne moins bien lorsque des États restreignent l’accès, lorsque le mandat juridique est limité ou lorsque les différends géopolitiques transforment les éléments techniques en objet de blocage diplomatique. Ainsi, l’AIEA ne résout pas seule le problème nucléaire. Elle organise néanmoins une partie essentielle de la réponse internationale à ce problème.

Son rôle demeure pertinent parce que la technologie nucléaire reste nécessaire à plusieurs politiques publiques. Dans le même temps, cette technologie reste sensible pour la sécurité internationale. Tant que cette dualité existera, les garanties, les inspections et la vérification indépendante resteront des instruments centraux pour distinguer la coopération nucléaire légitime du risque de prolifération.