Régimen Internacional de Control de Drogas: Tratados y Órganos

El régimen internacional de control de drogas es la serie de tratados, convenciones, protocolos, documentos y órganos que se ocupan de la producción, del consumo, del tráfico y de la posesión de narcóticos a escala global. Su concepción se remonta a principios del siglo XX, cuando ciertos países vieron el consumo rampante de opio en China y se comprometieron a abordar este problema. Dentro de la Liga de Naciones, se alcanzaron otros acuerdos sobre drogas, y el régimen ganó aceptación casi universal. Tras el colapso de la Liga, las Naciones Unidas tomaron su lugar en la coordinación de las normas antidrogas, liderando su simplificación y expansión. Actualmente, el régimen se caracteriza principalmente por tres convenciones — sobre Estupefacientes (1961), Sustancias Sicotrópicas (1971) y su tráfico (1988)— y tres órganos — la Comisión de Estupefacientes, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD), y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE).

La Comisión del Opio de Shanghái de 1909

En 1909, tuvo lugar una reunión importante en Shanghái, marcando un esfuerzo temprano en el control internacional de drogas. Esta reunión, formalmente conocida como la « Comisión Internacional del Opio », se centró en abordar los problemas relacionados con el opio y la morfina. Llamarla « Comisión » en lugar de « Conferencia » fue una decisión deliberada. Lo último podría dar a entender que dicha asamblea tenía el poder de crear normas vinculantes, algo que ella no pretendía hacer, ni hizo

En lugar de eso, los países asistentes tenían como objetivo sacar a la luz la urgente necesidad de acción contra el grave problema del opio. En ese momento, la adicción al opio estaba en aumento, especialmente en China, donde tenía impactos sociales y económicos devastadores. Los chinos habían luchado dos guerras para detener la importación de opio y, tras perderlas, recurrieron a la producción local de dicha droga como medio para acumular capital y aumentar los ingresos fiscales.

Inicialmente, la Comisión de 1909 quiso limitar las discusiones a la situación en Asia. Sin embargo, los estados pronto decidieron que tenían que abordar el problema del libre mercado global para el opio. Así, la Comisión recopiló estadísticas sobre ese mercado, y luego emitió algunas recomendaciones para los Estados:

• Era indeseable exportar opio a países donde su uso era ilegal.
• Los estados deberían tomar medidas para controlar la producción y el consumo de opio, incluyendo en territorios sujetos a ocupación extranjera en China.
• Los estados también deberían tomar medidas para controlar la fabricación y distribución de morfina.

La Convención de La Haya de 1912

Debido a que la reunión de Shanghái no produjo normas vinculantes, el obispo de Filipinas, Charles Henry Brent, animó a los Estados a reunirse nuevamente y continuar las discusiones. En ese momento, Filipinas estaba bajo control estadounidense y él fue enviado allí como misionero. Pronto montó una oposición al consumo de opio, por motivos religiosos y morales, y convenció con éxito a los Estados de convocar una reunión en La Haya, en los Países Bajos. Tras intensas discusiones, la conferencia de 1912 concluyó el primer tratado de control internacional de drogas de alcance mundial.

La Convención de 1912 se ocupó del opio, la morfina, la cocaína y la heroína —es decir, agregó dos drogas más a la regulación internacional. Los estados estaban obligados a limitar el número de lugares involucrados en el comercio de drogas, eliminar la producción de ciertas versiones de estos narcóticos y promulgar leyes para restringir el consumo de drogas al uso médico. Además, el tratado tenía un capítulo enfocado solo en China, que prescribía que tanto el gobierno chino como los gobiernos extranjeros debían tomar todas las medidas para prevenir el contrabando de narcóticos en territorio chino. Finalmente, los países se comprometieron a hacer que la posesión ilegal de opio, morfina y cocaína fuera un delito penal bajo sus jurisdicciones.

Esa Convención fue un gran paso adelante en el control de drogas, pero su efectividad se vio socavada por la Primera Guerra Mundial (1914-1918), ya que el consumo de drogas se disparó durante el conflicto. Sin embargo, tan pronto como prevaleció la paz, los países se dieron cuenta de que era mejor adherirse al tratado y enfrentar el problema de un número creciente de adictos. Además, debido a los esfuerzos de cabildeo de grupos antidrogas, la adopción de la Convención de 1912 se hizo obligatoria por los tratados de paz de la Primera Guerra Mundial. Esto aseguró la aplicación casi universal del régimen internacional de control de drogas.

El Régimen en la Liga de Naciones

Después de la guerra, se creó la Liga de Naciones para garantizar la paz y la estabilidad mundial. Pronto asumió la responsabilidad sobre el régimen internacional de control de drogas, en 1920, a través de la creación del Comité Consultivo sobre el Tráfico del Opio y otras Drogas Nocivas (también conocido como Comité Consultivo sobre el Opio, CCO). Este órgano tenía una Sección sobre el Opio y Cuestiones Sociales (también conocida como Sección sobre el Opio), dejando claro el deseo de un marco integral contra el consumo de drogas, en lugar de simplemente aumentar la represión contra dicha actividad. Sin embargo, un actor importante estuvo ausente de las deliberaciones de la Liga de Naciones: Estados Unidos, cuyo Senado controlado por los republicanos rechazó la organización. Desde entonces, el Reino Unido emergió como el líder del régimen antidrogas.

La Liga logró crear varios otros acuerdos vinculantes para regular la producción, el consumo y el comercio de narcóticos:

• Acuerdo concerniente a la fabricación, el comercio interior y el uso de opio preparado (1925): Prescribía que los países debían detener gradualmente todas las actividades relacionadas con el opio preparado.
• Nueva Convención Internacional del Opio (1925): Detallaba algunos aspectos de la Convención de 1912 y añadía el cannabis a la lista de sustancias controladas. Además, creaba el Comité Central Permanente del Opio, encargado de supervisar el tráfico de drogas en todo el mundo. Aunque el Comité no tenía poder para enfrentar los delitos por sí mismo, sus acciones contribuyeron a reducir los niveles de tráfico.
• Convención para limitar la fabricación y reglamentar la distribución de estupefacientes (1931): El objetivo de este tratado era limitar la producción de drogas al mínimo necesario para abastecer las actividades médicas y científicas. Él creó el Órgano de Fiscalización de Estupefacientes (OFE), que asumiría el deber de estimar las necesidades globales de drogas. Además, la Convención introdujo la práctica de incluir drogas en listas: aplicar diferentes medidas de control para cada droga, basadas en el grado de peligro que representa y en las aplicaciones medicinales que tiene. Cabe destacar que, aunque Estados Unidos permaneció fuera de la Liga de Naciones, ratificó esta Convención.
• Convención para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas (1936): Fue el primer acuerdo internacional sobre tráfico de drogas y estableció que esa actividad era un delito internacional.

El Régimen en las Naciones Unidas

Debido a que la Liga de Naciones no pudo evitar la Segunda Guerra Mundial, ella fue reemplazada por las Naciones Unidas al finalizar el conflicto. La ONU asumió las funciones de su predecesora en varias áreas, incluido el control de drogas. El Comité Consultivo sobre el Opio (CCO) se convirtió en la Comisión de Estupefacientes (CE) y la Sección sobre el Opio se transformó en la División de Estupefacientes (DE). Sin embargo, la nueva organización innovó al crear, por primera vez, un laboratorio internacional de narcóticos. Su propósito era determinar el origen del opio por medios químicos y físicos y proporcionar asistencia a los laboratorios forenses nacionales, para que pudieran identificar fácilmente cualquier droga controlada.

Bajo los auspicios de las Naciones Unidas, se redactaron y adoptaron varios protocolos antidrogas:

• Protocolo de 1946: Transfirió oficialmente todas las actividades antidrogas de la Liga de Naciones a las Naciones Unidas.
• Protocolo de 1948: Agregó narcóticos sintéticos como la metadona y la petidina a la lista de sustancias reguladas. Estos analgésicos se habían creado durante la Segunda Guerra Mundial para tratar a los heridos en el campo de batalla, pero son adictivos.
• Protocolo de 1953: Endureció las restricciones sobre drogas a nivel mundial. Una de las medidas fue determinar que solo siete países estarían autorizados a exportar opio —Bulgaria, Grecia, India, Irán, Turquía, la URSS y Yugoslavia. Otra medida fue aumentar el poder del Órgano de Fiscalización de Estupefacientes (OFE), que podría realizar consultas, inspecciones e imponer embargos respecto a países que infringieran las regulaciones globales sobre drogas. Sin embargo, los países tardaron tanto en ratificar el Protocolo de 1953 que, cuando finalmente alcanzó el número mínimo de ratificaciones para entrar en vigor, pronto fue reemplazado por otro tratado.

En 1961, se concibió la Convención Única sobre Estupefacientes con el objetivo de simplificar el régimen internacional de control de drogas, al consagrar todas sus normas en un solo lugar. Ese documento define las sustancias controladas, el marco para la operación de los órganos de control de drogas, el mecanismo para reportar estadísticas de narcóticos y las obligaciones de los Estados en términos de regulación de drogas y castigos por tráfico ilícito. Todas las disposiciones de los tratados anteriores se retuvieron sin cambios y se introdujeron nuevas disposiciones, como exigir que los Estados proporcionen asistencia médica a los adictos a las drogas. Además, en 1968, las partes de la Convención Única crearon la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) — un órgano independiente que reemplazó tanto al Comité Central Permanente del Opio como al Órgano de Fiscalización de Estupefacientes. La principal tarea de la JIFE era monitorear y controlar la producción, fabricación, comercio y consumo lícitos de narcóticos, investigando violaciones y haciendo sugerencias. Tanto la Convención como la Junta pronto ganaron aceptación casi universal.

Durante la década de 1960, el consumo de drogas aumentó debido al uso de heroína en la Guerra de Vietnam y al consumo de marihuana por los hippies antiguerra en Estados Unidos. Para enfrentar este problema, prosperaron algunas iniciativas:

• Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas (1971): Aumentó el número de drogas bajo control internacional.
• Protocolo de 1972 que enmendaba la Convención Única: Añadió restricciones adicionales relacionadas con todas las drogas contempladas por la Convención de 1961.
• Fondo de las Naciones Unidas para el Control del Abuso de Drogas (UNFDAC): Se creó con el fin de recaudar fondos especialmente para los países en desarrollo, para que sus agricultores pudieran ser persuadidos de buscar « medios de vida alternativos » a cambio de dinero, en lugar de cultivar drogas ilegales.

En 1981, la Comisión de Estupefacientes (CE) presentó una « Estrategia Internacional de Control del Abuso de Drogas » y un Plan de Acción sobre este tema. El Plan fomentaba medidas para preservar el consumo lícito de drogas, combatir el tráfico y ofrecer tratamiento adecuado a los adictos a las drogas. Desde 1982 hasta 1986, estas iniciativas fueron supervisadas por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC).

En 1984, la Asamblea General de la ONU adoptó la « Declaración sobre la lucha contra el narcotráfico y el uso indebido de drogas ». Declaraba que el mercado ilegal de drogas era un obstáculo para el desarrollo social y económico de la humanidad, y por lo tanto debía ser combatido por todos los medios, en todas las esferas del gobierno.

En 1987, una conferencia internacional convocada por el secretario general de la ONU adoptó el « Plan Amplio y Multidisciplinario de actividades futuras en materia de fiscalización del uso indebido de drogas  », también conocido como PAM. Contenía solo recomendaciones relacionadas con el manejo de las drogas ilícitas, pero su importancia no puede ser subestimada. El PAM introdujo un enfoque equilibrado para la crisis de los narcóticos, afirmando que la demanda y la oferta de los mismos debían ser enfrentadas al mismo tiempo, mediante acciones igualmente enérgicas.

En 1988, en Viena, varios estados concluyeron la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas — un acuerdo con varias innovaciones. Ella obligaba a los Estados a penalizar el cultivo, la posesión, el tráfico y la compra de drogas incluso para fines personales. Además, contenía reglas para luchar contra el lavado de dinero relacionado con el tráfico de drogas, como permitir la incautación de ganancias criminales. También permitía el transporte de drogas ilícitas en el contexto de operaciones encubiertas contra redes de tráfico. Finalmente, contenía disposiciones sobre la creación de equipos de investigación conjuntos bilaterales y multilaterales enfocados en combatir delitos relacionados con las drogas. Al igual que las otras convenciones en el régimen global de control de drogas, la Convención de 1988 contó con un apoyo casi unánime.

En 1991, se estableció el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID), que incluía a la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) y la División de Estupefacientes (DE). En 1997, el PNUFID fue renombrado como Oficina de Fiscalización de Drogas y Prevención del Delito (OFDPD). Finalmente, en 2002, la OFDPD fue renombrada como Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDC, en inglés), y este nombre se mantiene hasta actualmente.

En 2009, dentro de la ONUDC, varios países respaldaron la « Declaración Política y Plan de Acción sobre cooperación internacional en favor de una estrategia integral y equilibrada para contrarrestar el problema mundial de las drogas ». Para garantizar la implementación de las ideas en este documento, se instó a los Estados a presentar informes bienales detallando sus esfuerzos en el control de drogas.

En 2016, se realizó una Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU sobre el problema mundial de las drogas. Ella marcó un cambio en la política internacional de drogas, porque las discusiones superaron el mero intento de reducir la oferta y la demanda de drogas, así como aumentar la cooperación internacional en este tema. De hecho, los países comenzaron a discutir otros enfoques para el abuso de narcóticos, con énfasis en los derechos humanos y el desarrollo sostenible. Durante la reunión, Brasil propuso la abolición mundial de la pena de muerte por delitos relacionados con las drogas, pero esta idea fue rechazada por la mayoría de los Estados.

Estado Actual del Régimen

Actualmente, todos los principales tratados relacionados con el sistema global de control de drogas son productos de las deliberaciones dentro de la ONU:

• Convención Única sobre Estupefacientes (1961).
• Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas (1971).
• Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (1988).

Actualmente, todos los principales cuerpos y agencias relacionados con el sistema de control de drogas también están organizados en el ámbito de las Naciones Unidas:

• Comisión de Estupefacientes (CE) (desde 1946): Un órgano asociado con ECOSOC de la ONU. Ella tiene 53 miembros, elegidos de una distribución geográfica equilibrada. Se ocupa de cuestiones socioeconómicas relacionadas con los narcóticos.
• Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) (desde 2002): Un órgano asociado con la Secretaría de la ONU. Se encarga de suprimir el tráfico mundial de narcóticos y compila el Informe Mundial sobre las Drogas cada año, conteniendo estadísticas sobre el mercado de drogas y pronosticando sus tendencias.
• Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) (desde 1968): Un órgano independiente que supervisa la implementación de los tratados de 1961, 1971 y 1988. Ella coopera tanto con la CE como con la UNODC.

Conclusión

Desde principios del siglo XX, el acceso ilimitado a las drogas ha sido reconocido como un problema internacional. Lo que salió a la luz tras la proliferación del consumo de opio en China pronto se convirtió en un problema mayor que afectó a otras regiones, como América del Norte, América Latina y Europa. En Shanghái y en La Haya, los estados comenzaron a poner ciertas drogas bajo control internacional. Tras la creación de la Liga de Naciones, estos esfuerzos ganaron una aceptación generalizada, tanto que se concibieron otras convenciones y protocolos. A partir de 1946, las Naciones Unidas asumieron el control del régimen internacional de control de drogas, y sus órganos y agencias lideraron una considerable expansión de este sistema. Hoy en día, los principales tratados y órganos relacionados con los narcóticos están estrechamente vinculados con la ONU, y las instituciones de la ONU continúan dando forma al debate sobre la política internacional de drogas.