Régime International de Contrôle des Drogues : Traités et Organes

Le régime international de contrôle des drogues est la série de traités, conventions, protocoles, documents et organes qui traitent de la production, de la consommation, du trafic et de la possession de narcotiques à l’échelle mondiale. Sa conception remonte au début du 20e siècle, lorsque certains pays ont constaté une consommation effrénée d’opium en Chine et se sont engagés à affronter cette question. Au sein de la Société des Nations, d’autres accords sur les drogues ont été atteints, et le régime a gagné une acceptation quasi universelle. Après l’effondrement de la Société, les Nations Unies ont pris sa place dans la coordination des règles antidrogues, et ont dirigé leur simplification et expansion. Aujourd’hui, le régime est principalement caractérisé par trois conventions — sur les stupéfiants (1961), les substances psychotropes (1971) et sur leur trafic (1988) — et trois organes — la Commission des stupéfiants, l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (UNODC), et l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS).

La Commission de l’opium de Shanghai de 1909

En 1909, une réunion importante a eu lieu à Shanghai, marquant un effort précoce dans le contrôle international des drogues. Cette réunion, officiellement connue sous le nom de « Commission International de l’Opium », était axée sur les problèmes entourant l’opium et la morphine. La désigner comme une « Commission » plutôt qu’une « Conférence » était une décision délibérée. Cette dernière expression aurait pu laisser entendre le pouvoir de cette assemblée créer des normes contraignantes, ce qu’elle n’avait pas l’intention de faire, ni a fait.

À la place, les pays participants visaient à mettre en lumière l’urgence d’agir contre le problème rampant de l’opium. À cette époque, la dépendance à l’opium était en hausse, en particulier en Chine, provoquant ainsi des impacts sociaux et économiques dévastateurs. Les Chinois avaient mené deux guerres pour arrêter l’importation d’opium et, après les avoir perdues, se sont tournés vers la production locale de cette drogue comme moyen d’accumuler capital et d’augmenter les recettes fiscales.

Initialement, la Commission de 1909 voulait limiter les discussions à la situation en Asie. Cependant, les États ont rapidement décidé qu’ils devaient s’attaquer au problème du libre marché mondial de l’opium. Ainsi, la Commission a compilé des statistiques sur ce marché, puis a émis quelques recommandations pour les États :

• Il était indésirable d’exporter de l’opium vers des pays où son utilisation était illégale.
• Les États devraient prendre des mesures pour contrôler la production et la consommation d’opium, y compris dans les territoires soumis à l’occupation étrangère en Chine.
• Les États devraient également prendre des mesures pour contrôler la fabrication et la distribution de la morphine.

La Convention de La Haye de 1912

Comme la réunion de Shanghai n’avait pas produit de normes contraignantes, l’évêque des Philippines, Charles Henry Brent, a encouragé les États à se réunir à nouveau et à poursuivre les discussions. À l’époque, les Philippines étaient sous contrôle américain et il y avait été envoyé en tant que missionnaire. Bientôt, il a monté une opposition à la consommation d’opium, pour des raisons religieuses et morales, et a réussi à convaincre les États de convoquer une réunion à La Haye, aux Pays-Bas. Après des discussions intensives, la conférence de 1912 a conclu le premier traité international de contrôle des drogues à échelle mondiale.

La Convention de 1912 traitait de l’opium, de la morphine, de la cocaïne et de l’héroïne — c’est-à-dire qu’elle ajoutait deux autres drogues à la régulation internationale. Les États étaient obligés de limiter le nombre de lieux impliqués dans le commerce des drogues, d’éliminer la production de certaines versions de ces narcotiques et de promulguer des lois pour restreindre la consommation de drogues à un usage médical. De plus, le traité comportait un chapitre axé uniquement sur la Chine, qui prescrivait que le gouvernement chinois et les gouvernements étrangers devaient prendre toutes les mesures pour empêcher le trafic de stupéfiants sur le territoire chinois. Finalement, les pays se sont engagés à faire de la possession illégale d’opium, de morphine et de cocaïne un délit pénal sous leurs juridictions.

Cette Convention a été un grand pas en avant dans le contrôle des drogues, mais son efficacité a été compromise par la Première Guerre mondiale (1914-1918), car l’usage des drogues a explosé pendant le conflit. Cependant, dès que la paix a prévalu, les pays se sont rendus compte de qu’il était préférable d’adhérer au traité et de faire face au problème d’un nombre croissant de toxicomanes. De plus, en raison des efforts de lobbying des groupes antidrogues, l’adoption de la Convention de 1912 a été rendue obligatoire par les traités de paix de la Première Guerre mondiale. Cela a assuré une application presque universelle du régime international de contrôle des drogues.

Le Régime au sein de la Société des Nations

Après la guerre, la Société des Nations a été créée pour assurer la paix et la stabilité mondiales. Elle a rapidement pris en charge la responsabilité du régime international de contrôle des drogues, en 1920, par la création du Comité consultatif sur le trafic de l’opium et autres drogues nuisibles (également connu sous le nom de Comité consultatif de l’opium, CCO). Cet organe avait une Section de l’opium et des questions sociales (également connue sous le nom de Section de l’opium), manifestant ainsi le désir d’un cadre complet contre l’usage des drogues, plutôt que de simplement renforcer la répression contre cette activité. Cependant, un acteur majeur était absent des délibérations de la Société des Nations : les États-Unis, dont le Sénat, contrôlé par les Républicains, avait rejeté l’organisation. Dès lors, le Royaume-Uni est apparu comme le leader du régime antidrogues.

La Société a réussi à créer plusieurs autres accords contraignants pour réguler la production, la consommation et le commerce des narcotiques :

• Accord concernant la fabrication, le commerce intérieur et l’usage de l’opium préparé (1925) : Il prescrivait que les pays devaient progressivement arrêter toutes les activités liées à l’opium préparé.
• Nouvelle convention internationale de l’opium (1925) : Elle détaillait certains aspects de la Convention de 1912, et ajoutait le cannabis à la liste des substances contrôlées. De plus, elle créait le Conseil central permanent de l’opium, chargé de surveiller le trafic de drogues dans le monde. Bien que le Conseil n’ait pas le pouvoir d’adresser directement les crimes, ses actions ont contribué à réduire les niveaux de trafic.
• Convention pour limiter la fabrication et réglementer la distribution des stupéfiants (1931) : Le but de ce traité était de limiter la production de drogues au strict minimum nécessaire pour approvisionner les activités médicales et scientifiques. Il a créé un Organe de contrôle des stupéfiants (OCS), qui serait chargé d’estimer les besoins mondiaux en drogues. En outre, la Convention introduisait la pratique d’inscrire les substances à un Tableau : appliquer différentes mesures de contrôle pour chaque drogue, basées sur le degré de danger qu’elle présente et sur les applications médicinales qu’elle possède. Il convient de noter que, bien que les États-Unis soient restés en dehors de la Société des Nations, ils ont ratifié cette Convention.
• Convention pour la répression du trafic illicite des drogues nuisibles (1936) : Ce fut le premier accord international sur le trafic de drogues, et il établissait que cette activité était un crime international.

Le Régime au sein des Nations Unies

Comme la Société des Nations n’a pas pu éviter la Seconde Guerre mondiale, elle a été remplacée par les Nations Unies à la fin du conflit. L’ONU a assumé les responsabilités de sa prédécesseure dans divers domaines, y compris le contrôle des drogues. Le Comité consultatif de l’opium (CCO) est devenu la Commission des stupéfiants des Nations Unies (CS), et la Section de l’opium est devenue la Division des stupéfiants (DS). Pourtant la nouvelle organisation a innové en créant, pour la première fois, un Laboratoire international des stupéfiants. Son but était de déterminer l’origine de l’opium par des moyens chimiques et physiques et de fournir une assistance aux laboratoires médico-légaux nationaux, afin qu’ils puissent identifier facilement les drogues contrôlées.

Sous l’égide des Nations Unies, plusieurs protocoles antidrogues ont été élaborés et adoptés :

• Protocole de 1946 : Il a officiellement transféré toutes les activités antidrogues de la Société des Nations aux Nations Unies.
• Protocole de 1948 : Il a ajouté des narcotiques synthétiques tels que la méthadone et la péthidine à la liste des substances réglementées. Ces analgésiques avaient été créés pendant la Seconde Guerre mondiale pour traiter les victimes sur les champs de bataille, mais ils sont addictifs.
• Protocole de 1953 : Il a renforcé les restrictions sur les drogues dans le monde entier. L’une des mesures consistait à déterminer que seuls sept pays seraient autorisés à exporter de l’opium — la Bulgarie, la Grèce, l’Inde, l’Iran, la Turquie, l’URSS et la Yougoslavie. Une autre mesure consistait à augmenter le pouvoir de l’Organe de contrôle des stupéfiants (OCS), qui serait en mesure de faire des enquêtes, de mener des inspections et d’imposer des embargos vis-à-vis des pays qui enfreignaient les réglementations mondiales sur les drogues. Cependant, les pays ont mis tellement de temps à ratifier le Protocole de 1953 que, lorsqu’il a finalement atteint le nombre minimum de ratifications pour entrer en vigueur, il a été rapidement remplacé par un autre traité.

En 1961, la Convention unique sur les stupéfiants a été conçue afin de simplifier le régime international de contrôle des drogues, en regroupant toutes ses règles en un seul endroit. Ce document définit les substances contrôlées, le cadre de fonctionnement des organes de contrôle des drogues, le mécanisme de rapport des statistiques sur les narcotiques, et les obligations des États en termes de régulation des drogues et de sanctions pour le trafic illicite. Toutes les dispositions des traités précédents ont été conservées sans changement, et de nouvelles dispositions ont été introduites, telles que l’exigence que les États fournissent une assistance médicale aux toxicomanes. De plus, en 1968, les parties à la Convention unique ont créé l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) — un organe indépendant qui a remplacé à la fois le Conseil central permanent de l’opium et l’Organe de contrôle des stupéfiants. La principale tâche de l’OICS était de surveiller et de contrôler la production, la fabrication, le commerce et la consommation licites de narcotiques, en enquêtant sur les violations et en faisant des suggestions. Tant la Convention que le Conseil ont rapidement gagné une acceptation presque universelle.

À cause de l’augmentation de la consommation de drogues dans les années 1960, due à l’usage d’héroïne pendant la guerre du Vietnam et à la consommation de marijuana par les hippies anti-guerre aux États-Unis, des initiatives ont prospéré :

• Convention sur les substances psychotropes (1971) : Elle a augmenté le nombre de drogues sous contrôle international.
• Protocole de 1972 modifiant la Convention unique : Il a ajouté des restrictions supplémentaires liées à toutes les drogues couvertes par la Convention de 1961.
• Fonds des Nations Unies pour le contrôle de l’abus des drogues (UNFDAC) : Il a été créé pour lever des fonds, en particulier pour les pays en développement, afin que leurs agriculteurs puissent être persuadés de poursuivre des « moyens de subsistance alternatifs » en échange d’argent, au lieu de cultiver des drogues illégales.

En 1981, la Commission des stupéfiants des Nations Unies (CS) a présenté une « Stratégie internationale contre l’abus des drogues » et un Plan d’action sur cette question. Le Plan encourageait des mesures pour préserver la consommation licite de drogues, combattre le trafic et offrir un traitement adéquat aux toxicomanes. De 1982 à 1986, ces initiatives ont été surveillées par le Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC).

En 1984, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la « Déclaration sur le contrôle de l’abus et du trafic de drogues ». Elle déclarait que le marché illégal des drogues constituait un obstacle au développement social et économique de l’humanité, et devait donc être combattu par tous les moyens, dans tous les domaines du gouvernement.

En 1987, une conférence internationale convoquée par le Secrétaire général de l’ONU a adopté le « Schéma multidisciplinaire complet pour les activités futures de lutte contre l’abus des drogues », également connu sous le nom de PAM. Il ne contenait que des recommandations liées à la lutte contre les drogues illicites, mais son importance ne peut être sous-estimée. Le PAM a introduit une approche équilibrée de la crise des narcotiques, affirmant que la demande pour des drogues et leur offre devaient être confrontées simultanément, par des actions également vigoureuses.

En 1988, à Vienne, plusieurs États ont conclu la Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes — un accord avec plusieurs innovations. Elle obligeait les États à pénaliser la culture, la possession, le trafic et l’achat de drogues même à des fins personnelles. Elle contenait également des règles pour lutter contre le blanchiment d’argent lié au trafic de drogues, telles que la possibilité de saisir les profits criminels. De plus, elle autorisait le transport de drogues illicites dans le cadre d’opérations sous couverture contre les réseaux de trafic. Finalement, elle contenait des dispositions sur la création par les États d’équipes d’enquête conjointes bilatérales et multilatérales axées sur la lutte contre les crimes liés à la drogue. Comme les autres conventions du régime mondial de contrôle des drogues, la Convention de 1988 a bénéficié d’un soutien quasi unanime.

En 1991, a été créé le Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID), qui incluait l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) et la Division des stupéfiants (DS). En 1997, le PNUCID a été renommé Bureau du contrôle des drogues et de la prévention du crime (BCDPC). Finalement, en 2002, l’BCDPC a été renommé Office des Nations unies contre la drogue et le crime (UNODC, en anglais), et ce nom reste le même aujourd’hui.

En 2009, au sein de l’UNODC, plusieurs pays ont approuvé la « Déclaration politique et Plan d’action sur la coopération internationale en vue d’une stratégie intégrée et équilibrée de lutte contre le problème mondial de la drogue ». Pour assurer la mise en œuvre des idées de ce document, les États ont été invités à présenter des rapports biennaux détaillant leurs efforts en matière de contrôle des drogues.

En 2016, il y a eu une Session extraordinaire de l’Assemblée générale de l’ONU sur le problème mondial de la drogue. Cela a marqué un changement dans la politique internationale sur les drogues, car les discussions ont dépassé la simple tentative de réduire l’offre et la demande de drogues, ou d’augmenter la coopération internationale sur cette question. En effet, les pays ont commencé à discuter d’autres approches de l’abus de narcotiques, notamment celles mettant l’accent sur les droits de l’homme et le développement durable. Lors de la réunion, le Brésil a proposé l’abolition mondiale de la peine de mort pour les crimes liés à la drogue, mais cette idée a finalement été rejetée par la majorité des États.

État actuel du Régime

Actuellement, tous les principaux traités liés au système mondial de contrôle des drogues sont des produits des délibérations au sein de l’ONU :

• Convention unique sur les stupéfiants (1961).
• Convention sur les substances psychotropes (1971).
• Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes (1988).

Actuellement, tous les principaux organes et agences liés au système de contrôle des drogues sont également organisés sous l’égide des Nations Unies :

• Commission des stupéfiants des Nations Unies (CS) (depuis 1946) : Un organe associé à l’ECOSOC de l’ONU. Elle compte 53 membres, choisis selon une répartition géographique équilibrée. Elle traite des questions socioéconomiques liées aux narcotiques.
• Office des Nations unies contre la drogue et le crime (UNODC, en anglais) (depuis 2002) : Un organe associé au Secrétariat de l’ONU. Il s’occupe de la suppression du trafic mondial de narcotiques et compile chaque année le Rapport mondial sur les drogues, contenant des statistiques sur le marché de la drogue et prévoyant ses tendances.
• Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) (depuis 1968) : Un organe indépendant qui supervise la mise en œuvre des traités de 1961, 1971 et 1988. Il coopère avec la CS et l’UNODC.

Conclusion

Depuis le début du 20e siècle, l’accès illimité aux drogues a été reconnu comme un problème international. Ce qui a commencé avec la prolifération de la consommation d’opium en Chine est rapidement devenu un problème majeur affectant d’autres régions, telles que l’Amérique du Nord, l’Amérique latine et l’Europe. À Shanghai et à La Haye, les États ont commencé à placer certaines drogues sous contrôle international. Après la création de la Société des Nations, ces efforts ont remporté une large acceptation — à tel point que d’autres conventions et protocoles ont été conçus. À partir de 1946, les Nations Unies ont pris la responsabilité du régime international de contrôle des drogues, et ses organes et agences ont dirigé une expansion considérable de ce système. Aujourd’hui, les principaux traités et organes liés aux narcotiques sont étroitement liés à l’ONU, et les institutions de l’ONU continuent de façonner le débat sur la politique internationale en matière de drogue.