A história do regime de não proliferação nuclear

As armas nucleares moldam a segurança global desde os bombardeios atômicos de Hiroshima e Nagasaki em 1945. Elas podem destruir cidades, contaminar territórios e transformar até crises militares limitadas em disputas existenciais. O regime de não proliferação nuclear é o sistema jurídico e diplomático que tenta impedir novos arsenais nucleares, monitorar a tecnologia nuclear civil e pressionar estados com armas nucleares em direção ao desarmamento. Seu núcleo institucional começou com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) em 1957 e com o Tratado sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP) em 1968. O regime limitou o número de estados reconhecidos como detentores de armas nucleares, embora não tenha retirado a dissuasão nuclear da política internacional.

O início do regime

Após os bombardeios atômicos de Hiroshima e Nagasaki, o mundo rapidamente percebeu o potencial destrutivo das armas nucleares. Isso levou a um aumento nas chamadas por regulação e controle. Em 1953, o presidente dos EUA, Dwight D. Eisenhower propôs a criação de uma agência das Nações Unidas focada no controle da tecnologia nuclear enquanto promovia os benefícios de seus usos pacíficos. Seguindo sua proposta, a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) foi estabelecida em 1957, com sede em Viena. A AIEA foi projetada para promover a energia nuclear pacífica e garantir que a tecnologia nuclear não fosse desviada para a produção de armas nucleares. Desde então, tem desempenhado um papel crucial no monitoramento de programas nucleares e na facilitação da cooperação técnica entre países.

A jornada em direção a um tratado formal de não proliferação começou mais decisivamente em 1961, quando a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou Resolução 1665, proposta pela Irlanda. A resolução convocava todos os estados a negociar um tratado que impedisse os estados não armados nuclearmente de adquirir armas nucleares.

A urgência de controlar as armas nucleares foi ainda mais enfatizada pela Crise dos Mísseis de Cuba em 1962, que trouxe o mundo perigosamente perto de uma guerra nuclear. Cabeças de guerra soviéticas foram instaladas em solo cubano, e os Estados Unidos realizaram um bloqueio naval para ganhar tempo enquanto negociavam a remoção dos mísseis com a União Soviética. Felizmente, esses estados concluíram um acordo secreto, segundo o qual Cuba perderia as cabeças de guerra, mas os mísseis americanos na Turquia e na Itália também seriam removidos. Após essa crise, os Estados Unidos e a União Soviética começaram a se engajar mais seriamente em negociações para controlar armas nucleares, focando em dois tipos de não proliferação:

• A não proliferação horizontal busca impedir que outros países e atores não estatais adquiram armas nucleares.
• A não proliferação vertical busca limitar ou reduzir os arsenais dos países que já possuem armas nucleares.

Em 1963, os Estados Unidos, a União Soviética e o Reino Unido assinaram inicialmente o Tratado de Proibição Parcial de Testes Nucleares (PTBT, em inglês). Esse tratado proibiu testes nucleares na atmosfera, embaixo d’água e no espaço. Na prática, restringiu os testes a ambientes subterrâneos, na tentativa de limitar o desenvolvimento e o aprimoramento de armas nucleares. Todavia, o PTBT carecia de um mecanismo de monitoramento internacional, e essa lacuna limitou sua eficácia.

O Tratado de Não Proliferação

Finalmente, em 1968, o regime de não proliferação nuclear progrediu significativamente, devido à adoção do Tratado sobre a Não Proliferação de Armas Nucleares (TNP). Este tratado entrou em vigor em 1970 e tornou-se a pedra angular do regime. Ele foi baseado em três pilares:

1. Não proliferação (artigos I e II): Os estados com armas nucleares, definidos como aqueles que haviam testado armas nucleares antes de 1 de janeiro de 1967, concordaram em não transferir armas nucleares ou outros dispositivos explosivos, e os estados sem armas nucleares concordaram em não buscar desenvolver ou adquirir tais dispositivos. Em termos práticos, apenas os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas foram autorizados a possuir armas nucleares: os Estados Unidos, Reino Unido, França, Rússia e China.
2. O artigo VI transforma o desarmamento em obrigação convencional, não em promessa política voluntária. Os estados com armas nucleares comprometeram-se a prosseguir negociações de boa-fé para o desarmamento nuclear e, eventualmente, o desarmamento geral e completo.
3. Uso pacífico da tecnologia nuclear (artigo IV): Todos os estados têm o direito de participar da troca de informações científicas e tecnológicas para promover os usos pacíficos da energia nuclear.

De acordo com o Artigo III do TNP, os estados não armados nuclearmente são obrigados a assinar acordos de salvaguardas com a AIEA para garantir o cumprimento de seus compromissos de não proliferação. A AIEA inspeciona a circulação e o uso de materiais nucleares. Essas salvaguardas ajudam a impedir que programas nucleares civis se transformem em programas de armas nucleares.

Apesar da ampla adoção do TNP (com exceções notáveis como Índia, Paquistão, Israel e Sudão do Sul), desafios permanecem. A Coreia do Norte, por exemplo, retirou-se do tratado em 2003. Desde então, tem desafiado o regime de não proliferação ao realizar sucessivos testes nucleares.

O regime no auge da Guerra Fria

Durante a década de 1970, emergiu um período de détente na Guerra Fria, em que a redução das tensões levou a tratados significativos entre os Estados Unidos e a União Soviética destinados a limitar arsenais nucleares e sistemas de lançamento. O controle de armas da Guerra Fria criou regras em torno dos vetores que tornavam a dissuasão mais instável. Entre esses acordos estava o Tratado de Mísseis Antibalísticos de 1972, que restringiu o uso de sistemas de defesa capazes de interceptar mísseis balísticos. Naquele mesmo ano, as Conversações sobre Limitação de Armas Estratégicas (SALT I, em inglês) resultaram em acordos adicionais para limitar tanto mísseis balísticos intercontinentais quanto mísseis lançados por submarinos. Esta fase de negociação continuou com o Tratado de Proibição de Testes Nucleares Limite (TTBT, em inglês) em 1974, que limitou testes nucleares a menos de 150 quilotons para conter o desenvolvimento de armas nucleares mais sofisticadas.

A década de 1980, porém, testemunhou um ressurgimento das tensões da Guerra Fria, interrompendo brevemente o progresso no controle de armas. Isso mudou em 1987 com o Tratado de Forças Nucleares de Alcance Intermediário (INF, em inglês), que eliminou todos os mísseis balísticos e de cruzeiro terrestres com alcances de 500 a 5500 quilômetros. Esse tratado alterou significativamente o cenário de segurança da Europa, pois o continente deixaria de ficar exposto a mísseis nucleares soviéticos de alcance intermediário. No mesmo ano, os países do G7 iniciaram o Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR, em inglês). O MTCR é uma parceria informal e voluntária voltada para prevenir a proliferação de mísseis capazes de carregar cargas significativas, incluindo armas de destruição em massa. Inicialmente, concentrava-se em mísseis capazes de transportar armas nucleares. Depois, expandiu-se para incluir veículos aéreos não tripulados e outros sistemas de lançamento, envolvendo agora mais de 30 países.

O regime na virada do século

A década de 1990 abriu novas oportunidades para a não proliferação nuclear no ambiente pós-Guerra Fria. O acordo político do pós-Guerra Fria dependia de manter a não proliferação e o desarmamento conectados. A Conferência de Revisão do TNP de 1995 não apenas prorrogou indefinidamente o Tratado de Não Proliferação Nuclear, mas também propôs a criação de uma zona livre de armas nucleares no Oriente Médio. Embora esses esforços tenham enfrentado contratempos, particularmente após o assassinato do primeiro-ministro israelense Yitzhak Rabin, eles marcaram uma tentativa significativa de desarmamento regional. Outro desenvolvimento crítico foi o Tratado de Proibição Completa de Testes Nucleares em 1996, que buscava banir todas as explosões nucleares. Contudo, esse tratado ainda não entrou em vigor devido à falta de ratificação por estados-chave. A revelação de atividades nucleares clandestinas na Coreia do Norte e no Iraque levou à aprovação de um protocolo adicional ao Acordo de Salvaguardas da AIEA em 1997, aumentando a capacidade da agência de inspecionar e verificar programas nucleares.

Desafios legais e consultivos também surgiram, mais notavelmente através de uma opinião consultiva de 1996 pela Corte Internacional de Justiça (CIJ). Segundo a Corte, a legalidade do uso de armas nucleares não poderia ser descartada e precisaria ser analisada caso a caso. Ainda assim, os juízes foram categóricos ao afirmar que o direito internacional humanitário deveria ser respeitado em qualquer circunstância, desde que a sobrevivência de um estado não estivesse ameaçada.

Em 2000, a Sexta Conferência de Revisão do TNP marcou um avanço significativo nos esforços de desarmamento nuclear. Durante esta conferência, foi adotado um documento intitulado “13 Passos Práticos sobre Não Proliferação e Desarmamento”. Este documento estabeleceu diretrizes específicas destinadas a implementar o Artigo VI do TNP, focado no desarmamento dos estados armados nuclearmente. A aprovação desses passos foi em grande parte impulsionada pela pressão exercida pela Coalizão da Nova Agenda (NAC, em inglês), um grupo de países de poder médio não nucleares. Estes países argumentaram contra a extensão indefinida do TNP com base em que os estados armados nuclearmente não estavam cumprindo suas obrigações de desarmamento conforme delineado no Artigo VI. A Coalizão defendeu a eliminação total dos arsenais nucleares e a garantia de que tais armas nunca mais seriam produzidas.

No entanto, a partir de 2000, houve falhas notáveis nas Conferências de Revisão do TNP subsequentes. Só em 2017 ocorreu outro avanço significativo devido a negociações sob os auspícios das Nações Unidas.

O TPAN e os desenvolvimentos recentes

Em 2017, concluíram-se as negociações para o Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares (TPAN). Este tratado surgiu de discussões iniciadas pela Iniciativa Humanitária, um grupo de estados que realizou conferências sobre armas nucleares em 2013 e 2014. Este grupo destacou as consequências humanitárias, ambientais e econômicas catastróficas de detonações nucleares acidentais ou intencionais e se comprometeu a “preencher a lacuna legal para a proibição e eliminação de armas nucleares”. O TPAN mudou o vocabulário jurídico da abolição enquanto os estados com armas nucleares permaneceram fora de seu modelo de proibição.

Outra força importante por trás do TPAN foi a Campanha Internacional para a Abolição de Armas Nucleares (ICAN, em inglês), uma coalizão de organizações da sociedade civil que desempenhou um papel crucial na conferência internacional que negociou o tratado. Em reconhecimento aos seus esforços, a ICAN foi agraciada com o Prêmio Nobel da Paz em 2017.

Todavia, nenhuma das grandes potências nucleares ou membros da OTAN aderiu ao TPAN. Por exemplo, a Holanda foi o único país da OTAN que participou das negociações do TPAN, mas votou contra o tratado. Outros países nem votaram, abstendo-se mesmo das discussões preliminares nas Nações Unidas. Esses atores argumentam que uma proibição gradual das armas nucleares é preferível, pois uma proibição imediata poderia comprometer suas políticas de dissuasão nuclear.

Apesar disso, o TPAN entrou em vigor em 2021 após ser ratificado por 50 estados. Sua eficácia é limitada pela ausência dos cinco estados com armas nucleares reconhecidos pelo TNP e dos estados armados nuclearmente que estão fora do TNP. Em 3 de janeiro de 2022, os cinco estados nucleares do TNP emitiram uma declaração conjunta sobre a prevenção da guerra nuclear e a evitação de corridas armamentistas, afirmando que uma guerra nuclear não pode ser vencida e nunca deve ser travada. A declaração reafirmou a redução de riscos e as obrigações existentes do TNP, deixando o modelo de proibição do TPAN fora de suas políticas.

Essa distância voltou a aparecer na Conferência de Revisão do TNP de 2026. Segundo as Nações Unidas, a conferência terminou em 22 de maio de 2026 sem consenso sobre uma declaração final, o terceiro resultado fracassado consecutivo em um ciclo de revisão. As estimativas atuais da Federation of American Scientists para o início de 2026 atribuem cerca de 5420 ogivas totais à Rússia e cerca de 5042 aos Estados Unidos, contra cerca de 620 à China. Índia, Paquistão, Israel e Coreia do Norte têm arsenais menores, mas vários desses estoques são avaliados como crescentes. Assim, o regime ainda limita o status nuclear formal com mais eficácia do que força os estados já armados nuclearmente a reduzir seus arsenais.

Conclusão

O regime de não proliferação nuclear limita o acesso às armas nucleares por meio de obrigações convencionais, salvaguardas da AIEA, controles de exportação, conferências de revisão e pressão política. Também protege a cooperação nuclear civil ao oferecer aos estados um canal monitorado para os usos pacíficos da tecnologia nuclear. Sua principal fraqueza é o acordo não resolvido no centro do TNP: estados sem armas nucleares aceitam restrições permanentes, enquanto estados com armas nucleares enfrentam uma obrigação de desarmamento que depende de diplomacia, verificação e vontade política. À medida que os arsenais são modernizados e as conferências de revisão fracassam em produzir consenso, o regime continua indispensável, mas incompleto.