Regime Internacional de Controle de Drogas: Tratados e Órgãos

O regime internacional de controle de drogas é a série de tratados, convenções, protocolos, documentos e órgãos que lidam com a produção, o consumo, o tráfico e a posse de narcóticos em escala global. Sua idealização remonta ao início do século XX, quando certos países observaram o consumo desenfreado de ópio na China e se comprometeram a enfrentar essa questão. Dentro da Liga das Nações, outros acordos sobre drogas foram alcançados, e o regime ganhou aceitação quase universal. Após o colapso da Liga, as Nações Unidas assumiram seu lugar na coordenação das regras antidrogas, e lideraram a simplificação e a expansão delas. Atualmente, o regime é caracterizado principalmente por três convenções — sobre Entorpecentes (1961), Substâncias Psicotrópicas (1971) e sobre o tráfico delas (1988) — e três órgãos — a Comissão sobre Drogas Narcóticas, o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime e a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE).

A Comissão Internacional do Ópio de 1909

Em 1909, uma reunião importante aconteceu em Xangai, marcando um esforço inicial no controle internacional de drogas. Esse encontro, formalmente conhecido como a “Comissão Internacional do Ópio”, focava-se em abordar as questões relacionadas ao ópio e à morfina. Chamá-la de “Comissão” em vez de “Conferência” foi uma decisão deliberada. A segunda opção poderia deixar subentendido o poder de essa assembleia criar normas vinculantes, algo que ela não pretendia fazer, nem fez.

Em vez disso, os países participantes visavam trazer à luz a necessidade urgente de uma ação contra o problema desenfreado do ópio. Naquela época, o vício em ópio estava em ascensão, especialmente na China, onde tinha impactos sociais e econômicos devastadores. Os chineses lutaram duas guerras para impedir a importação do ópio e, após perdê-las, recorreram à produção local dessa droga como meio de acumular capital e aumentar as receitas fiscais.

Originalmente, a Comissão de 1909 queria limitar as discussões à situação na Ásia. No entanto, os Estados logo decidiram que tinham que enfrentar a questão do livre mercado global para o ópio. Assim, a Comissão compilou estatísticas sobre este mercado e emitiu algumas recomendações para os Estados:

• Era indesejável exportar ópio para países onde seu uso era ilegal.
• Os Estados deveriam tomar medidas para controlar a produção e consumo de ópio, incluindo dentro de territórios sujeitos à ocupação estrangeira na China.
• Os Estados também deveriam tomar medidas para controlar a fabricação e distribuição de morfina.

A Convenção da Haia de 1912

Como a reunião de Xangai não produziu normas vinculantes, o bispo das Filipinas, Charles Henry Brent, incentivou os Estados a se reunirem novamente e continuar as discussões. Na época, as Filipinas estavam sob controle estadunidense e ele foi enviado para lá como missionário. Ele logo se opôs ao consumo de ópio, por razões religiosas e morais, e conseguiu convencer os Estados a convocar uma reunião em Haia, nos Países Baixos. Após intensas discussões, a conferência de 1912 concluiu o primeiro tratado internacional de controle de drogas de abrangência global.

A Convenção de 1912 lidava com ópio, morfina, cocaína e heroína — ou seja, adicionou mais duas drogas à regulação internacional. Os Estados eram obrigados a limitar o número de locais envolvidos no comércio de drogas, eliminar a produção de certas versões desses narcóticos e promulgar leis para restringir o consumo de drogas ao uso médico. Além disso, o tratado tinha um capítulo focado apenas na China, que previa que tanto o governo chinês quanto os governos estrangeiros tinham que tomar todas as medidas para impedir o contrabando de narcóticos em território chinês. Por fim, os países se comprometeram a tornar a posse ilegal de ópio, morfina e cocaína uma infração penal sob suas jurisdições.

Essa Convenção foi um grande avanço no controle de drogas, mas sua eficácia foi minada pela Primeira Guerra Mundial (1914-1918), porque o uso de drogas disparou durante o conflito. No entanto, assim que a paz prevaleceu, os países perceberam que era melhor aderir ao tratado e enfrentar o problema do crescente número de viciados. Além disso, devido aos esforços de lobby de grupos antidrogas, a adoção da Convenção de 1912 foi tornada obrigatória pelos tratados de paz da Primeira Guerra Mundial. Isso garantiu a aplicação quase universal do regime internacional de controle de drogas.

O Regime na Liga das Nações

Após a guerra, a Liga das Nações foi criada para garantir a paz e estabilidade mundial. Logo assumiu a responsabilidade sobre o regime internacional de controle de drogas, em 1920, por meio da criação do Comitê Consultivo sobre o Tráfico de Ópio e de Outras Drogas Perigosas (também conhecido como Comitê Consultivo sobre o Ópio, CCO). Esse órgão tinha uma Seção sobre Questões Sociais e do Ópio (também conhecida como Seção do Ópio), deixando claro o desejo por uma estrutura abrangente contra o uso de drogas, em vez de simplesmente aumentar a repressão contra essa atividade. No entanto, um grande ator estava ausente das deliberações da Liga das Nações: os Estados Unidos, cujo Senado, controlado pelos Republicanos, rejeitou a organização. A partir de então, o Reino Unido emergiu como o líder do regime antidrogas.

A Liga conseguiu criar vários outros acordos vinculantes para regular a produção, consumo e comércio de narcóticos:

• Acordo sobre a Produção, Comercialização Doméstica e Uso do Ópio Preparado (1925): Previa que os países tinham que interromper gradualmente todas as atividades relacionadas ao ópio preparado.
• Nova Convenção Internacional do Ópio (1925): Detalhava alguns aspectos da Convenção de 1912 e adicionava a maconha (cannabis) à lista de substâncias controladas. Além disso, criou o Comitê Central Permanente do Ópio, encarregado de monitorar o tráfico de drogas ao redor do mundo. Embora o Comitê não tivesse poder para enfrentar os crimes diretamente, suas ações contribuíram para a redução dos níveis de tráfico.
• Convenção para Limitar a Produção e Regular a Distribuição de Drogas Narcóticas (1931): O objetivo deste tratado era limitar a produção de drogas ao mínimo necessário para suprir atividades médicas e científicas. Ele criou o Órgão de Fiscalização de Entorpecentes (OFE), que assumiria o dever de estimar as necessidades globais de drogas. Além disso, a Convenção introduziu a prática de incluir drogas em listas de proibição: aplicar diferentes medidas de controle para cada droga, baseadas no grau de perigo que ela apresenta e nas aplicações medicinais que possui. Vale ressaltar que, embora os Estados Unidos permanecessem fora da Liga das Nações, eles ratificaram essa Convenção.
• Convenção para a Supressão do Tráfico Ilegal de Drogas Perigosas (1936): Foi o primeiro acordo internacional sobre tráfico de drogas e estabeleceu que essa atividade era um crime internacional.

O Regime nas Nações Unidas

Como a Liga das Nações foi incapaz de evitar a Segunda Guerra Mundial, ela foi substituída pelas Nações Unidas quando o conflito terminou. A ONU assumiu os deveres de sua antecessora em várias áreas, incluindo o controle de drogas. O Comitê Consultivo sobre o Ópio (CCO) tornou-se a Comissão sobre Drogas Narcóticas (CDN), e a Seção do Ópio tornou-se a Divisão sobre Drogas Narcóticas (DDN). No entanto, a nova organização inovou ao criar, pela primeira vez, um Laboratório Internacional de Narcóticos. Seu propósito era determinar a origem do ópio por meios químicos e físicos, bem como fornecer assistência aos laboratórios forenses nacionais, para que pudessem identificar facilmente qualquer droga controlada.

Sob os auspícios das Nações Unidas, vários protocolos antidrogas foram elaborados e adotados:

• Protocolo de 1946: Transferiu oficialmente todas as atividades antidrogas da Liga das Nações para as Nações Unidas.
• Protocolo de 1948: Adicionou narcóticos sintéticos como a metadona e a petidina à lista de substâncias reguladas. Esses analgésicos haviam sido criados durante a Segunda Guerra Mundial para tratar vítimas de campo de batalha, mas são viciantes.
• Protocolo de 1953: Endureceu as restrições às drogas em todo o mundo. Uma das medidas foi determinar que apenas sete países seriam autorizados a exportar ópio — Bulgária, Grécia, Índia, Irã, Turquia, URSS e Iugoslávia. Outra medida foi aumentar o poder do Órgão de Fiscalização de Entorpecentes (OFE), que poderia fazer consultas, realizar inspeções e impor embargos a países que violassem as regulamentações globais de drogas. No entanto, os países demoraram tanto para ratificar o Protocolo de 1953 que, quando ele finalmente atingiu o número mínimo de ratificações para entrar em vigor, foi logo substituído por outro tratado.

Em 1961, a Convenção Única sobre Entorpecentes foi concebida com o objetivo de simplificar o regime internacional de controle de drogas, reunindo todas as suas regras em um único local. Esse documento define as substâncias controladas, a estrutura para o funcionamento dos órgãos de controle de drogas, o mecanismo para relatar estatísticas de narcóticos e as obrigações dos Estados em termos de regulamentação de drogas e punições para o tráfico ilícito. Todas as disposições dos tratados anteriores foram mantidas sem alterações, e novas disposições foram introduzidas, como exigir que os Estados forneçam assistência médica a viciados em drogas. Além disso, em 1968, as partes da Convenção Única criaram a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE) — um órgão independente que substituiu tanto o Comitê Central Permanente do Ópio quanto o Órgão de Fiscalização de Entorpecentes. A principal tarefa da JIFE era monitorar e controlar a produção, fabricação, comércio e consumo lícitos de narcóticos, investigando violações e fazendo sugestões. Tanto a Convenção quanto a Junta logo ganharam aceitação quase universal.

Durante os anos 1960, o consumo de drogas aumentou devido ao uso de heroína na Guerra do Vietnã e ao uso de maconha por hippies antiguerra nos Estados Unidos. Para enfrentar esse problema, algumas iniciativas prosperaram:

• Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas (1971): Aumentou o número de drogas sob controle internacional.
• Protocolo de 1972 emendando a Convenção Única: Adicionou restrições adicionais relacionadas a todas as drogas abrangidas pela Convenção de 1961.
• Fundo das Nações Unidas para o Controle do Abuso de Drogas (UNFDAC): Foi criado para arrecadar fundos especialmente para países em desenvolvimento, para que seus agricultores pudessem ser persuadidos a buscar “meios de vida alternativos” em troca de dinheiro, em vez de cultivar drogas ilegais.

Em 1981, a Comissão sobre Drogas Narcóticas (CDN) apresentou uma “Estratégia Internacional de Controle do Abuso de Drogas” e um Plano de Ação sobre essa questão. O Plano incentivava medidas para preservar o consumo lícito de drogas, combater o tráfico e oferecer tratamento adequado aos viciados em drogas. De 1982 a 1986, essas iniciativas foram monitoradas pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC).

Em 1984, a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a “Declaração sobre o Controle do Tráfico de Drogas e sobre o Abuso de Drogas”. Ela declarava que o mercado ilegal de drogas era um obstáculo para o desenvolvimento social e econômico da humanidade e, portanto, tinha que ser combatido por todos os meios, em todas as esferas do governo.

Em 1987, uma conferência internacional convocada pelo Secretário-Geral da ONU adotou o “Plano Amplo e Multidisciplinar de Atividades Futuras em Matéria de Fiscalização do Abuso de Drogas”, também conhecido como PAM. Ele continha apenas recomendações relacionadas ao tratamento de drogas ilícitas, mas sua importância não pode ser subestimada. O PAM introduziu uma abordagem equilibrada para a crise de narcóticos, alegando que a demanda por eles e a oferta deles tinham que ser enfrentadas ao mesmo tempo, por meio de ações igualmente vigorosas.

Em 1988, em Viena, vários Estados concluíram a Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas — um acordo com várias inovações. Ele obrigava os Estados a criminalizar o cultivo, a posse, o tráfico e a compra de drogas mesmo para fins pessoais. Além disso, continha regras para combater a lavagem de dinheiro relacionada ao tráfico de drogas, como permitir a apreensão de lucros criminosos. Além disso, permitia o transporte de drogas ilícitas no contexto de operações secretas contra redes de tráfico. Por fim, continha disposições sobre os Estados criarem equipes investigativas conjuntas bilaterais e multilaterais focadas no combate a crimes relacionados a drogas. Assim como as outras convenções no regime global de controle de drogas, a Convenção de 1988 teve apoio quase unânime.

Em 1991, houve a criação do Programa Internacional de Controle de Drogas das Nações Unidas (PICDNU), que incluía a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE) e a Divisão sobre Drogas Narcóticas (DDN). Em 1997, o PICDNU foi renomeado para Escritório para o Controle de Drogas e para a Prevenção de Crimes (ECDPC). Finalmente, em 2002, o ODCCP foi renomeado para Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC, na sigla em inglês), e esse nome permanece o mesmo atualmente.

Em 2009, dentro do UNODC, vários países endossaram a “Declaração Política e Plano de Ação sobre a Cooperação Internacional para uma Estratégia Integrada e Equilibrada para enfrentar o Problema Mundial das Drogas”. Para garantir a implementação das ideias desse documento, os Estados foram incentivados a apresentar relatórios bienais detalhando seus esforços no controle de drogas.

Em 2016, ocorreu uma Seção Especial da Assembleia Geral da ONU relativa ao Problema Mundial das Drogas. Ela marcou uma mudança na política internacional de drogas, porque as discussões ultrapassaram a mera tentativa de reduzir a oferta de drogas e a demanda por elas, ou de aumentar a cooperação internacional sobre esta questão. De fato, os países começaram a discutir outras abordagens para o abuso de narcóticos, nomeadamente aquelas com ênfase em direitos humanos e desenvolvimento sustentável. Durante a reunião, o Brasil propôs a abolição mundial da pena de morte para crimes relacionados a drogas, mas essa ideia acabou sendo rejeitada pela maioria dos Estados.

Status Atual do Regime

Atualmente, todos os principais tratados relacionados ao sistema global de controle de drogas são produtos das deliberações dentro da ONU:

• Convenção Única sobre Entorpecentes (1961).
• Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas (1971).
• Convenção contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas (1988).

Atualmente, todos os principais órgãos e agências relacionados ao sistema de controle de drogas também estão organizados sob o escopo das Nações Unidas:

• Comissão sobre Drogas Narcóticas (CDN) (desde 1946): Um órgão associado ao ECOSOC da ONU. Ela tem 53 membros, escolhidos a partir de uma distribuição geográfica equilibrada. Ela lida com questões socioeconômicas relacionadas a narcóticos.
• Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC, em inglês) (desde 2002): Um órgão associado ao Secretariado da ONU. Ele lida com a repressão ao tráfico global de narcóticos e compila o Relatório Mundial sobre Drogas todos os anos, contendo estatísticas sobre o mercado de drogas e prevendo suas tendências.
• Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE) (desde 1968): Um órgão independente que supervisiona a implementação dos tratados de 1961, 1971 e 1988. Ela coopera tanto com a CDN quanto com o UNODC.

Conclusão

Desde o início do século XX, o acesso irrestrito a drogas tem sido reconhecido como um problema internacional. O que veio à tona após a proliferação do consumo de ópio na China logo se tornou uma questão importante afetando outras regiões, como a América do Norte, a América Latina e a Europa. Em Xangai e em Haia, os Estados começaram a colocar certas drogas sob controle internacional. Após a criação da Liga das Nações, esses esforços ganharam ampla aceitação — tanto que outros tratados e protocolos foram concebidos. A partir de 1946, as Nações Unidas assumiram a responsabilidade pelo regime internacional de controle de drogas, e seus órgãos e agências lideraram uma expansão considerável desse sistema. Atualmente, os principais tratados e órgãos relacionados a narcóticos estão intimamente ligados à ONU, e as instituições da ONU continuam a moldar o debate sobre a política internacional de drogas.