Internationales Drogenkontrollregime: Verträge & Organe

Mehrere Drogen unterliegen der internationalen Kontrolle. Bild von freestocks.

Das internationale Drogenkontrollregime ist die Reihe von Verträgen, Übereinkommen, Protokollen, Dokumenten und Organen, die sich mit der Produktion, dem Konsum, dem Handel und dem Besitz von Betäubungsmitteln auf globaler Ebene befassen. Seine Konzeption geht auf das frühe 20. Jahrhundert zurück, als bestimmte Länder einen grassierenden Opiumkonsum in China erlebten und sich verpflichteten, dieses Problem anzugehen. Innerhalb des Völkerbunds wurden weitere Abkommen über Drogen erzielt, und das Regime erlangte quasi-universelle Akzeptanz. Nach dem Zusammenbruch des Völkerbunds übernahm die Vereinten Nationen die Koordination der Regeln zur Drogenbekämpfung und trieben deren Vereinfachung und Ausweitung voran. Heutzutage ist das Regime hauptsächlich durch drei Übereinkommen — über Suchtstoffe (1961), psychotrope Stoffe (1971) und über den illegalen Handel mit diesen (1988) — und drei Organe gekennzeichnet: die Suchtstoffkommission (CND), das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Kriminalitätsbekämpfung (UNODC) und der Internationale Suchtstoffkontrollrat (INCB).

Die Internationale Opiumkommission von 1909

Im Jahr 1909 fand in Shanghai ein wichtiges Treffen statt, das einen frühen Versuch in der internationalen Drogenkontrolle darstellte. Dieses Treffen, offiziell bekannt als die „Internationale Opiumkommission“, konzentrierte sich auf die Bewältigung der Probleme im Zusammenhang mit Opium und Morphium. Die Bezeichnung als „Kommission“ statt als „Konferenz“ war eine bewusste Entscheidung. Letzteres hätte die Befugnis zur Schaffung verbindlicher Normen oder Vorschriften implizieren können, etwas, das diese Versammlung nicht beabsichtigte oder erreichte.

Stattdessen zielten die teilnehmenden Länder darauf ab, die dringende Notwendigkeit von Maßnahmen gegen das grassierende Opiumproblem hervorzuheben. Während dieser Zeit nahm die Opiumsucht zu, insbesondere in China, wo sie verheerende soziale und wirtschaftliche Auswirkungen hatte. Die Chinesen hatten zwei Kriege geführt, um die Opiumimporte zu stoppen, und nachdem sie diese verloren hatten, griffen sie auf die lokale Produktion zurück, um Kapital anzuhäufen und die Steuereinnahmen zu erhöhen.

Anfänglich wollte die Kommission von 1909 die Diskussionen auf die Situation in Asien beschränken. Jedoch entschieden die Staaten bald, dass sie das Problem des freien globalen Marktes für Opium angehen mussten. So stellte die Kommission Statistiken über diesen Markt zusammen und gab dann einige Empfehlungen für die Staaten heraus:

Es war unerwünscht, Opium in Länder zu importieren, in denen sein Gebrauch illegal war.
Die Staaten sollten Maßnahmen zur Kontrolle der Produktion und des Konsums von Opium ergreifen, auch in Gebieten Chinas, die ausländischer Besatzung unterlagen.
Die Staaten sollten auch Maßnahmen zur Kontrolle der Herstellung und Verteilung von Morphium ergreifen.

Das Haager Abkommen von 1912

Da das Treffen in Shanghai keine bindenden Normen hervorbrachte, ermutigte der Bischof der Philippinen, Charles Henry Brent, die Staaten, sich erneut zu treffen und die Diskussionen fortzusetzen. Zu dieser Zeit standen die Philippinen unter amerikanischer Kontrolle und er wurde dorthin als Missionar geschickt. Bald baute er Widerstand gegen den Opiumkonsum aus religiösen und moralischen Gründen auf und überzeugte die Staaten erfolgreich, ein Treffen in Den Haag, in den Niederlanden, einzuberufen. Nach intensiven Diskussionen schloss die Konferenz von 1912 den ersten weltweiten internationalen Vertrag zur Drogenkontrolle ab.

Das Abkommen von 1912 befasste sich mit Opium, Morphium, Kokain und Heroin – das heißt, es fügte zwei weitere Drogen der internationalen Regulierung hinzu. Die Staaten waren verpflichtet, die Anzahl der Orte, die am Drogenhandel beteiligt sind, zu begrenzen, die Produktion bestimmter Versionen dieser Betäubungsmittel zu eliminieren und Gesetze zu erlassen, um den Drogenkonsum auf medizinische Zwecke zu beschränken. Außerdem hatte der Vertrag ein Kapitel, das sich ausschließlich auf China konzentrierte und vorschrieb, dass sowohl die chinesische Regierung als auch ausländische Regierungen alle Maßnahmen ergreifen müssen, um den Schmuggel von Betäubungsmitteln in chinesisches Hoheitsgebiet zu verhindern. Schließlich verpflichteten sich die Länder, den illegalen Besitz von Opium, Morphium und Kokain strafrechtlich zu verfolgen.

Dieses Abkommen war ein bedeutender Fortschritt in der Drogenkontrolle, aber seine Wirksamkeit wurde durch den Ersten Weltkrieg (1914-1918) untergraben, da der Drogenkonsum während des Konflikts stark anstieg. Sobald jedoch Frieden herrschte, erkannten die Länder, dass es am besten sei, dem Vertrag beizutreten und das Problem einer wachsenden Zahl von Süchtigen anzugehen. Darüber hinaus wurde durch Lobbyarbeit von Drogenbekämpfungsgruppen die Annahme des Abkommens von 1912 durch die Friedensverträge des Ersten Weltkriegs obligatorisch gemacht. Dies sicherte eine nahezu universelle Anwendung des internationalen Drogenkontrollregimes.

Das Regime innerhalb des Völkerbunds

Nach dem Krieg wurde der Völkerbund geschaffen, um Weltfrieden und Stabilität zu gewährleisten. Er übernahm bald die Verantwortung für das internationale Drogenkontrollregime, im Jahr 1920, durch die Schaffung des Beratungsausschusses für den Handel mit Opium und anderen gefährlichen Drogen (auch bekannt als Opium-Beratungsausschuss, OAC). Dieses Gremium hatte eine Sektion für Opium- und Soziale Fragen (auch bekannt als Opiumsektion), was den Wunsch nach einem umfassenden Rahmen gegen Drogenkonsum deutlich machte, anstatt einer einfachen Verschärfung der Repression gegen diese Aktivität. Ein wichtiger Akteur fehlte jedoch bei den Beratungen des Völkerbunds: die Vereinigten Staaten, deren republikanisch kontrollierter Senat die Organisation ablehnte. Von da an entwickelte sich das Vereinigte Königreich zum Führer des Drogenbekämpfungsregimes.

Der Völkerbund schuf erfolgreich mehrere weitere verbindliche Abkommen zur Regulierung der Produktion, des Konsums und des Handels von Betäubungsmitteln:

Abkommen betreffend die Herstellung, den inneren Handel mit und den Gebrauch von zubereitetem Opium (1925): Es schrieb vor, dass die Länder alle Aktivitäten im Zusammenhang mit zubereitetem Opium schrittweise unterdrücken müssen.
Neues Internationales Opiumabkommen (1925): Es detaillierte einige Aspekte des Abkommens von 1912 und fügte Cannabis zur Liste der kontrollierten Substanzen hinzu. Darüber hinaus wurde der Ständige Zentrale Opiumausschuss geschaffen, der mit der Überwachung des Drogenhandels weltweit beauftragt war. Obwohl der Ausschuss nicht die Befugnis hatte, selbst Straftaten zu verfolgen, trugen seine Maßnahmen zur Reduzierung des Handels bei.
Übereinkommen zur Begrenzung der Herstellung und zur Regulierung der Verteilung von Suchtstoffen (1931): Ziel dieses Vertrags war es, die Drogenproduktion auf das für medizinische und wissenschaftliche Aktivitäten unbedingt notwendige Minimum zu begrenzen. Es wurde ein Suchtstoff-Überwachungsorgan (DSB) geschaffen, das die Aufgabe übernehmen sollte, den weltweiten Drogenbedarf zu schätzen. Das Übereinkommen führte auch die Praxis der „Drogenklassifizierung“ ein: die Anwendung unterschiedlicher Kontrollmaßnahmen für jede Droge, basierend auf dem von ihr ausgehenden Grad der Gefahr und ihren medizinischen Anwendungen. Es ist bemerkenswert, dass die Vereinigten Staaten, obwohl sie außerhalb des Völkerbunds blieben, dieses Übereinkommen ratifizierten.
Übereinkommen zur Unterdrückung des illegalen Handels mit gefährlichen Drogen (1936): Es war das erste internationale Abkommen über den Drogenhandel und stellte diese Aktivität als internationales Verbrechen fest.

Das Regime innerhalb der Vereinten Nationen

Da der Völkerbund den Zweiten Weltkrieg nicht verhindern konnte, wurde er nach Kriegsende durch die Vereinten Nationen ersetzt. Die UN übernahm die Pflichten ihres Vorgängers in verschiedenen Bereichen, einschließlich der Drogenkontrolle. Der Opium-Beratungsausschuss (OAC) wurde zur Suchtstoffkommission (CND), und die Opiumsektion wurde zur Abteilung für Suchtstoffe (DND). Doch die neue Organisation führte eine Neuerung ein, indem sie erstmals ein internationales Suchtstofflabor schuf. Dessen Zweck war es, die Herkunft von Opium durch chemische und physikalische Mittel zu bestimmen und nationale forensische Labore zu unterstützen, damit diese kontrollierte Drogen mühelos identifizieren können.

Unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen wurden mehrere Protokolle zur Drogenbekämpfung entworfen und verabschiedet:

Protokoll von 1946: Es übertrug offiziell alle Drogenbekämpfungsaktivitäten vom Völkerbund auf die Vereinten Nationen.
Protokoll von 1948: Es fügte synthetische Betäubungsmittel wie Methadon und Pethidin zur Liste der regulierten Substanzen hinzu. Diese Schmerzmittel waren während des Zweiten Weltkriegs zur Behandlung von Kriegsverletzten entwickelt worden, sind aber suchterzeugend.
Protokoll von 1953: Es verschärfte die Drogenbeschränkungen weltweit. Eine der Maßnahmen war die Festlegung, dass nur sieben Länder zum Export von Opium berechtigt wären – Bulgarien, Griechenland, Indien, Iran, Türkei, UdSSR und Jugoslawien. Eine weitere Maßnahme war die Erhöhung der Befugnisse des Suchtstoff-Überwachungsorgans (DSB), das in der Lage sein würde, Nachforschungen anzustellen, Inspektionen durchzuführen und Embargos gegen Länder zu verhängen, die gegen internationale Drogenvorschriften verstießen. Die Länder brauchten jedoch so lange, um das Protokoll von 1953 zu ratifizieren, dass es, als es schließlich die Mindestzahl an Ratifikationen für das Inkrafttreten erreichte, bald durch einen anderen Vertrag ersetzt wurde.

Im Jahr 1961 wurde das Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe konzipiert, um das internationale Drogenkontrollregime zu vereinfachen, indem alle seine Regeln an einem einzigen Ort verankert wurden. Dieses Dokument definiert die kontrollierten Substanzen, den Rahmen für die Arbeit der Drogenkontrollorgane, den Mechanismus zur Berichterstattung von Suchtstoffstatistiken und die Verpflichtungen der Staaten in Bezug auf die Drogenregulierung und Strafen für illegalen Handel. Alle Bestimmungen aus den vorherigen Verträgen wurden unverändert beibehalten, und neue Bestimmungen wurden eingeführt, wie z.B. die Forderung, dass Staaten Drogensüchtigen medizinische Hilfe leisten müssen. Darüber hinaus schufen die Vertragsparteien des Einheitsübereinkommens 1968 den Internationalen Suchtstoffkontrollrat (INCB) – ein unabhängiges Organ, das sowohl den Ständigen Zentralen Opiumausschuss als auch das Suchtstoff-Überwachungsorgan ersetzte. Hauptaufgabe des INCB war die Überwachung und Kontrolle der legalen Produktion, Herstellung, des Handels und des Konsums von Betäubungsmitteln durch Untersuchung von Verstößen und Abgabe von Empfehlungen. Sowohl das Übereinkommen als auch der Rat erlangten bald nahezu universelle Akzeptanz.

Während der 1960er Jahre stieg der Drogenkonsum aufgrund des Heroingebrauchs im Vietnamkrieg und des Marihuanagebrauchs durch Antikriegs-Hippies in den Vereinigten Staaten. Um diesem Problem zu begegnen, gediehen einige Initiativen:

Übereinkommen über psychotrope Stoffe (1971): Es erhöhte die Anzahl der unter internationaler Kontrolle stehenden Drogen.
Protokoll von 1972 zur Änderung des Einheitsübereinkommens: Es fügte weitere Beschränkungen in Bezug auf alle vom Übereinkommen von 1961 erfassten Drogen hinzu.
Fonds der Vereinten Nationen zur Bekämpfung des Drogenmissbrauchs (UNFDAC): Er wurde geschaffen, um Gelder insbesondere für Entwicklungsländer zu sammeln, damit deren Landwirte gegen Geld zu „alternativen Lebensgrundlagen“ überredet werden könnten, anstatt illegale Drogenpflanzen anzubauen.

1981 legte die Suchtstoffkommission (CND) eine „Internationale Strategie zur Drogenmissbrauchsbekämpfung“ und einen Aktionsplan dazu vor. Der Plan ermutigte zu Maßnahmen zur Erhaltung des legalen Drogenkonsums, zur Bekämpfung des Handels und zur angemessenen Behandlung von Drogensüchtigen. Von 1982 bis 1986 wurden diese Initiativen vom Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen (ECOSOC) überwacht.

1984 verabschiedete die UN-Generalversammlung die „Erklärung über die Bekämpfung des illegalen Drogenhandels und Drogenmissbrauchs“. Sie erklärte, dass der illegale Drogenmarkt ein Hindernis für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung der Menschheit sei und daher mit allen Mitteln in allen Bereichen der Regierung bekämpft werden müsse.

1987 verabschiedete eine vom Generalsekretär der UN einberufene internationale Konferenz die „Umfassende multidisziplinäre Übersicht über künftige Maßnahmen zur Drogenmissbrauchsbekämpfung“, auch bekannt als CMO. Sie enthielt nur Empfehlungen zum Umgang mit illegalen Drogen, aber ihre Bedeutung kann nicht unterschätzt werden. Die CMO führte einen ausgewogenen Ansatz zur Suchtkrise ein, indem sie behauptete, dass die Nachfrage und das Angebot gleichermaßen energisch angegangen werden müssten.

1988 schlossen in Wien mehrere Staaten das Übereinkommen gegen den illegalen Handel mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen ab – ein Abkommen mit mehreren Neuerungen. Es verpflichtete die Staaten, den Anbau, den Besitz, den Handel und den Erwerb von Drogen auch für persönliche Zwecke unter Strafe zu stellen. Es enthielt auch Regeln zur Bekämpfung der Geldwäsche im Zusammenhang mit dem Drogenhandel, wie z.B. die Zulassung der Beschlagnahme von kriminellen Erlösen. Außerdem erlaubte es den Transport illegaler Drogen im Rahmen von verdeckten Operationen gegen Handelsnetzwerke. Schließlich enthielt es Bestimmungen zur Bildung bilateraler und multilateraler gemeinsamer Ermittlungsteams zur Bekämpfung von Drogenkriminalität. Wie die anderen Übereinkommen im globalen Drogenkontrollregime fand das Übereinkommen von 1988 nahezu einhellige Unterstützung.

1991 erfolgte die Gründung des Drogenkontrollprogramms der Vereinten Nationen (UNDCP), das den Internationalen Suchtstoffkontrollrat (INCB) und die Abteilung für Suchtstoffe (DND) umfasste. 1997 wurde das UNDCP in Büro für Drogenkontrolle und Kriminalitätsprävention (ODCCP) umbenannt. Schließlich wurde das ODCCP im Jahr 2002 in Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Kriminalitätsbekämpfung (UNODC) umbenannt, und dieser Name ist bis heute erhalten geblieben.

2009 befürworteten im Rahmen des UNODC mehrere Länder die „Politische Erklärung und den Aktionsplan zur internationalen Zusammenarbeit für eine integrierte und ausgewogene Strategie zur Bekämpfung des globalen Drogenproblems“. Um die Umsetzung der in diesem Dokument enthaltenen Ideen sicherzustellen, wurden die Staaten aufgefordert, zweijährliche Berichte über ihre Bemühungen zur Drogenkontrolle vorzulegen.

2016 fand eine Sondersitzung der UN-Generalversammlung (UNGASS) zum globalen Drogenproblem statt. Sie markierte eine Verschiebung in der internationalen Drogenpolitik, da die Diskussionen über den bloßen Versuch hinausgingen, Drogenangebot und -nachfrage zu reduzieren oder die internationale Zusammenarbeit in dieser Angelegenheit zu verstärken. Tatsächlich begannen die Länder, andere Ansätze zum Drogenmissbrauch zu diskutieren, insbesondere solche, die den Schwerpunkt auf Menschenrechte und nachhaltige Entwicklung legten. Während des Treffens schlug Brasilien die weltweite Abschaffung der Todesstrafe für Drogenverbrechen vor, doch diese Idee wurde schließlich von der Mehrheit der Staaten abgelehnt.

Aktueller Status des Regimes

Derzeit sind alle wichtigen Verträge im Zusammenhang mit dem globalen Drogenkontrollsystem Produkte der Beratungen innerhalb der Vereinten Nationen:

Einheitsübereinkommen über Suchtstoffe (1961).
Übereinkommen über psychotrope Stoffe (1971).
Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen den illegalen Handel mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen (1988).

Derzeit sind alle wichtigen Gremien und Agenturen im Zusammenhang mit dem Drogenkontrollsystem ebenfalls im Rahmen der Vereinten Nationen organisiert:

Suchtstoffkommission (CND) (seit 1946): Ein Gremium, das dem UN-ECOSOC zugeordnet ist. Es hat 53 Mitglieder, die nach einer ausgewogenen geografischen Verteilung ausgewählt werden. Es befasst sich mit sozioökonomischen Fragen im Zusammenhang mit Betäubungsmitteln.
Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Kriminalitätsbekämpfung (UNODC) (seit 2002): Ein Gremium, das dem UN-Sekretariat zugeordnet ist. Es befasst sich mit der Unterdrückung des globalen Suchtstoffhandels und erstellt jedes Jahr den Welt-Drogenbericht, der Statistiken über den Drogenmarkt enthält und dessen Tendenzen prognostiziert.
Internationaler Suchtstoffkontrollrat (INCB) (seit 1968): Ein unabhängiges Gremium, das die Umsetzung der Übereinkommen von 1961, 1971 und 1988 überwacht. Es arbeitet sowohl mit der CND als auch mit dem UNODC zusammen.

Fazit

Seit dem frühen 20. Jahrhundert wird der ungehinderte Zugang zu Drogen als internationales Problem anerkannt. Was nach der Verbreitung des Opiumkonsums in China ans Licht kam, entwickelte sich bald zu einem großen Problem, das andere Regionen wie Nordamerika, Lateinamerika und Europa betraf. In Shanghai und Den Haag begannen die Staaten, bestimmte Drogen unter internationale Kontrolle zu stellen. Nach der Gründung des Völkerbunds erlangten diese Bemühungen breite Akzeptanz – so sehr, dass weitere Übereinkommen und Protokolle konzipiert wurden. Ab 1946 übernahmen die Vereinten Nationen die Verantwortung für das internationale Drogenkontrollregime, und ihre Organe und Agenturen trieben eine beträchtliche Ausweitung dieses Systems voran. Heutzutage sind die wichtigsten Verträge und Organe im Zusammenhang mit Betäubungsmitteln eng mit der UN verbunden, und UN-Institutionen gestalten weiterhin die Debatte über die internationale Drogenpolitik.