Consejo de Seguridad de la ONU: veto, reforma y legitimidad

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el órgano de la ONU con responsabilidad primordial sobre la paz y la seguridad internacionales. El Consejo puede autorizar operaciones de paz e imponer sanciones. Además, puede crear órganos subsidiarios, remitir situaciones a mecanismos de justicia internacional y adoptar decisiones vinculantes en virtud de la Carta de la ONU. Su autoridad es inusualmente fuerte para una organización internacional. Su legitimidad, sin embargo, se discute de forma constante porque cinco miembros permanentes tienen poder de veto.

El diseño del Consejo refleja la política de 1945. El Consejo de Seguridad se creó tras el fracaso de la Sociedad de Naciones y después de una guerra mundial en la que las grandes potencias vencedoras no habrían aceptado una institución de seguridad capaz de actuar de forma habitual contra ellas. Como resultado, el Consejo combina un lenguaje jurídico universal con una estructura selectiva de poder. La institución afirma actuar en nombre de la comunidad internacional, pero sus miembros más poderosos pueden bloquear decisiones incluso cuando una amplia mayoría apoya la acción.

Resumen

• El Consejo de Seguridad tiene 15 miembros: cinco miembros permanentes y diez miembros no permanentes elegidos.
• Su mandato central es mantener la paz y la seguridad internacionales.
• En las votaciones de procedimiento, bastan nueve votos afirmativos.
• En las votaciones sustantivas, un proyecto suele necesitar nueve votos afirmativos y ningún veto de un miembro permanente.
• Un miembro permanente puede abstenerse sin bloquear una resolución.
• El veto protege el acuerdo entre grandes potencias que sostiene la ONU, al tiempo que genera acusaciones de selectividad e impunidad.
• Los debates sobre la reforma suelen centrarse en la composición, la representación, el veto, los métodos de trabajo y la relación entre el Consejo y la Asamblea General.
• La reforma es difícil porque toda enmienda de la Carta exige la ratificación de todos los miembros permanentes.

Qué hace el Consejo de Seguridad

El Consejo de Seguridad convierte el mandato de paz y seguridad de la ONU en un órgano más pequeño con autoridad vinculante. La Carta de la ONU le atribuye la «responsabilidad primordial» de mantener la paz y la seguridad internacionales. El mandato de la Carta abarca guerras, amenazas a la paz y grandes crisis. El mismo mandato da al Consejo un papel central en sanciones, mandatos de mantenimiento de la paz y controversias que puedan poner en peligro la estabilidad internacional.

En la práctica, el Consejo desempeña varios tipos de funciones. El Consejo debate crisis y solicita informes al secretario general. También renueva mandatos de misiones, impone sanciones y adopta resoluciones que pueden ser vinculantes para los Estados miembros de la ONU. El Consejo crea además comités y grupos de trabajo. Esos órganos subsidiarios supervisan sanciones, lucha contra el terrorismo, no proliferación, niños en conflictos armados y otros asuntos de la agenda.

La autoridad del Consejo es distinta de la autoridad de la Asamblea General. La Asamblea General es universal: todos los Estados miembros de la ONU tienen un voto. La Asamblea puede recomendar y debatir. También aprueba presupuestos, elige cargos y expresa posiciones políticas. La mayoría de las resoluciones de la Asamblea General siguen siendo recomendaciones, mientras que las decisiones del Consejo de Seguridad pueden obligar a los Estados miembros. El Consejo es más pequeño, menos representativo y más poderoso. La combinación entre composición concentrada y autoridad vinculante explica tanto su eficacia como su crisis política.

El Consejo trabaja de forma continua desde una base institucional permanente en Nueva York. Su presidencia rota mensualmente entre los miembros. Su programa de trabajo cambia con las crisis, las renovaciones de mandatos y las prioridades de sus integrantes. Debido a esa estructura permanente, los Estados suelen utilizarlo como escenario diplomático incluso cuando saben que un resultado vinculante es poco probable.

Composición y representación

Desde la entrada en vigor de la reforma de la Carta en 1965, el Consejo de Seguridad tiene 15 miembros: cinco permanentes y diez elegidos. China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos ocupan los cinco escaños permanentes. Los diez miembros no permanentes son elegidos por la Asamblea General para mandatos de dos años, con escaños distribuidos por grupos regionales.

La ONU informó en junio de 2025 de que Bahréin, Colombia, la República Democrática del Congo, Letonia y Liberia fueron elegidos para mandatos que comenzaron en enero de 2026. Sirven en 2026 junto con Dinamarca, Grecia, Pakistán, Panamá y Somalia:

• Bahréin
• Colombia
• República Democrática del Congo
• Dinamarca
• Grecia
• Letonia
• Liberia
• Pakistán
• Panamá
• Somalia

Los escaños permanentes proceden del arreglo de poder alcanzado al final de la Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos y la Unión Soviética fueron tratados como potencias esenciales para cualquier sistema de seguridad colectiva que aspirase a sobrevivir. Lo mismo ocurrió con el Reino Unido, China y Francia. Rusia continuó después el escaño soviético. Los miembros permanentes no fueron escogidos porque representaran a todas las regiones o grupos de población. El grupo tampoco representaba todas las tradiciones jurídicas ni distribuciones posteriores del poder económico. Los escaños fueron a esas potencias porque la ONU se diseñó alrededor del consentimiento de las grandes potencias de la guerra.

El arreglo de 1945 ayuda a explicar por qué la representación sigue siendo un tema recurrente en los debates de reforma. Ningún país de África, América Latina, Asia Meridional o el mundo árabe tiene escaño permanente. Japón y Alemania, convertidos en grandes potencias económicas después de 1945, siguen fuera de la composición permanente. Muchos Estados sostienen que un Consejo creado para el mundo de 1945 no puede reivindicar plena legitimidad en una ONU con 193 miembros y una distribución mucho más amplia de población, riqueza e influencia diplomática.

La participación de miembros no permanentes corrige en parte este desequilibrio. Los miembros elegidos pueden presidir comités e influir en negociaciones. Asimismo, pueden llamar la atención sobre preocupaciones regionales y construir coaliciones en torno a asuntos concretos. Sin embargo, solo ocupan el puesto durante dos años y no tienen poder de veto. Su influencia depende del momento y la pericia. Su margen de maniobra depende también de si los miembros permanentes están divididos o dispuestos a llegar a acuerdos.

Cómo funciona la votación

El artículo 27 de la Carta de la ONU establece la regla básica de votación: cada miembro del Consejo de Seguridad tiene un voto. Las decisiones de procedimiento requieren nueve votos afirmativos, mientras que las decisiones sustantivas requieren nueve votos afirmativos y ningún veto de un miembro permanente. Por eso, una resolución sustantiva puede fracasar por falta de mayoría o por veto.

La regla distingue oposición, abstención y bloqueo directo. El voto negativo de un miembro permanente en una cuestión sustantiva se trata como veto. En cambio, la abstención no bloquea la aprobación si el proyecto recibe nueve votos afirmativos. En la práctica, permite que el Consejo adopte una decisión cuando un miembro permanente tiene reservas pero no quiere bloquear el resultado.

La diferencia entre procedimiento y sustancia también importa porque las decisiones de procedimiento no pueden vetarse. Aun así, la frontera entre ambas categorías puede ser objeto de disputa política: por ejemplo, el control de la agenda, los formatos de reunión, las invitaciones y los arreglos de investigación influyen en el trabajo del Consejo.

Por qué existe el veto

El veto existe porque la Carta de la ONU fue un acuerdo entre grandes potencias. Los diseñadores de las Naciones Unidas querían una organización más fuerte que la Sociedad de Naciones, pero entendían además que un órgano de seguridad que actuara directamente contra las principales potencias militares podía colapsar o ser ignorado. El veto hizo aceptable la participación para los Estados cuya cooperación se consideraba esencial para la ejecución de las decisiones.

El acuerdo del veto tenía una lógica política dura. Si Estados Unidos, la Unión Soviética u otro miembro permanente hubieran creído que el Consejo podía autorizar medidas coercitivas contra ellos o contra sus aliados centrales por mayoría simple, quizá se habrían negado a entrar o habrían abandonado la institución cuando apareciera la primera crisis. Por esa razón, el veto ayudó a mantener a los Estados más fuertes dentro de la institución.

El coste es la selectividad. Cuando los miembros permanentes están de acuerdo, el Consejo puede actuar con una autoridad inusual. Cuando discrepan, el Consejo puede quedar bloqueado incluso durante grandes guerras, desastres humanitarios o violaciones flagrantes del derecho internacional. Durante la Guerra Fría, la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética limitó repetidamente la seguridad colectiva. Después de la Guerra Fría, la cooperación aumentó en algunos momentos. Divisiones posteriores sobre Irak, Siria, Ucrania y Gaza mostraron que la rivalidad entre miembros permanentes sigue limitando la seguridad colectiva.

El veto es, por tanto, a la vez un estabilizador y una fuente de parálisis. El veto estabiliza la ONU al impedir que la institución se convierta en un instrumento rutinario contra las grandes potencias. El veto paraliza la ONU cuando esas mismas potencias lo usan para protegerse a sí mismas o a sus aliados. Ese mismo privilegio puede blindar además a Estados clientes y posiciones estratégicas frente a la acción colectiva.

Legitimidad y selectividad

La legitimidad del Consejo de Seguridad tiene varias capas. La legitimidad jurídica procede de la Carta de la ONU: los Estados miembros aceptaron un tratado que otorga al Consejo una responsabilidad y unos poderes especiales. La legitimidad procedimental depende de si el Consejo sigue sus propias reglas y escucha a los Estados afectados. También depende de si el Consejo explica sus decisiones y aplica criterios de forma coherente. La legitimidad política depende de si los Estados y las opiniones públicas creen que la composición y los resultados del Consejo reflejan el mundo que pretende gobernar.

El veto tensiona las tres capas. Jurídicamente, forma parte de la Carta. Políticamente, parece desigual porque cinco Estados poseen un privilegio negado a todos los demás. Procedimentalmente, puede hacer que crisis similares produzcan resultados distintos. Un conflicto puede recibir sanciones, un mandato de mantenimiento de la paz o una remisión a mecanismos de rendición de cuentas. En cambio, otro puede recibir solo debate porque un miembro permanente bloquea la acción.

La selectividad del Consejo no lo vuelve inútil. Incluso cuando el Consejo no puede resolver una crisis, puede crear registros y forzar posiciones públicas. Cuando existe acuerdo, puede autorizar mecanismos humanitarios, renovar mandatos técnicos, apoyar operaciones de paz y coordinar sanciones. En ese sentido, el Consejo ofrece igualmente a los miembros no permanentes y a los Estados afectados un espacio diplomático en el que exponer contradicciones.

Reuniones, resoluciones y sanciones no resuelven por sí solas el problema de la legitimidad. Un Consejo que actúa en algunas crisis y permanece bloqueado en otras puede parecer un órgano que hace valer el poder antes que el derecho. Esa percepción es especialmente clara cuando los vetos protegen la conducta de un miembro permanente o la de un aliado cercano. Para muchos Estados, el problema central es el papel de filtro que cumple el veto, ya que un pequeño grupo decide cuándo la paz y la seguridad internacionales serán tratadas como un problema colectivo.

Propuestas de reforma

Reformar el Consejo significa decidir quién entra en la sala, quién puede bloquear decisiones y cuánto poder tendrá el conjunto de miembros de la ONU sobre el órgano. Durante el 80.º periodo de sesiones de la Asamblea General, la vía oficial de reforma mantuvo negociaciones intergubernamentales sobre representación equitativa y ampliación de la composición. El debate también incluye el veto, los métodos de trabajo y formas de hacer que el Consejo rinda más cuentas ante los demás Estados miembros, mientras que un arreglo integral sigue fuera de alcance.

Las propuestas suelen seguir cinco vías principales:

• Ampliación de los escaños permanentes: añadir como miembros permanentes a Estados como Brasil, Alemania, India, Japón o representantes africanos.
• Ampliación de los escaños elegidos: aumentar el número de miembros no permanentes mientras se preserva la categoría permanente existente.
• Escaños elegidos de mayor duración: crear una nueva categoría de miembros elegidos para mandatos más largos o renovables.
• Restricción del veto: limitar el uso del veto en casos que impliquen atrocidades masivas, genocidio o la propia conducta de un miembro permanente.
• Reforma de los métodos de trabajo: aumentar la transparencia, las consultas con los Estados afectados, la diversidad entre los redactores principales y la rendición de cuentas ante la Asamblea General.

Cada modelo resuelve un problema y crea otro. Añadir escaños permanentes puede mejorar la representación, pero puede hacer que el Consejo sea más grande y más difícil de coordinar. Añadir escaños elegidos mejora la participación, pero deja intacto el veto. Restringir el veto podría reducir la parálisis en crisis graves, pero los miembros permanentes tienen pocos incentivos para debilitar su propio privilegio. Las reformas de los métodos de trabajo son más fáciles de adoptar. Las reformas procedimentales mejoran la práctica del Consejo sin cambiar la distribución básica del poder.

Por qué la reforma es difícil

El principal obstáculo para una reforma formal del Consejo es la regla de enmienda de la Carta. Reformar la composición del Consejo o el veto exigiría un amplio apoyo en la ONU y la ratificación de los cinco miembros permanentes. Por consiguiente, el veto protege el sistema que creó el veto.

Los Estados discrepan entre sí. Algunos apoyan nuevos escaños permanentes para grandes potencias regionales. Otros temen que añadir miembros permanentes cree nuevas desigualdades dentro de sus propias regiones. Los Estados africanos han exigido una representación más fuerte, pero la asignación exacta de escaños y derechos de veto sigue siendo políticamente difícil. Los Estados pequeños y medianos suelen preferir escaños elegidos o de mayor duración porque esos modelos evitan crear otro club cerrado.

Entre los miembros de la ONU, también hay desacuerdo sobre qué haría legítimo al Consejo. Para algunos Estados, la legitimidad exige que el órgano tenga equilibrio regional y demográfico. Para otros, exige que el Consejo conserve una capacidad efectiva de decisión. Un tercer grupo prioriza limitar el veto, hacer que las sanciones sean más responsables o asegurar que el Consejo escuche a los Estados afectados por sus decisiones. Estos objetivos de reforma pueden entrar en conflicto. Un Consejo más grande puede ser más representativo pero más lento. Un Consejo más pequeño puede actuar más rápido pero parecer menos legítimo.

Por esta razón, la reforma avanza más a menudo a través de los métodos de trabajo que mediante cambios en la Carta. El Consejo puede celebrar más debates abiertos e implicar a la sociedad civil. También puede mejorar los procedimientos de sanciones, invitar a ponentes, publicar más información y compartir la función de redacción principal. Los cambios en los métodos de trabajo mejoran la transparencia sin responder a la cuestión política central: quién tiene derecho a bloquear la acción colectiva.

Conclusión

El poder del Consejo de Seguridad de la ONU procede de la conexión entre derecho internacional, autoridad diplomática y consentimiento de las grandes potencias. Sus resoluciones pueden obligar a los Estados. Las decisiones del Consejo pueden moldear además la gestión de la guerra, las sanciones, el mantenimiento de la paz y las crisis de seguridad internacional. Al mismo tiempo, su estructura preserva la jerarquía de 1945. Cinco miembros permanentes tienen un veto que puede impedir la acción incluso cuando la mayoría del Consejo y buena parte del conjunto de miembros de la ONU la favorecen.

El veto mantiene a las grandes potencias dentro del sistema de la ONU, al tiempo que les permite volver selectiva la acción colectiva. La reforma podría hacer que el Consejo fuera más representativo, más transparente o más limitado en el uso del poder, pero las reformas más profundas requieren el consentimiento de los Estados que más se benefician de las reglas actuales. El Consejo de Seguridad sigue siendo relevante porque ningún otro órgano de la ONU posee la misma autoridad. Sin embargo, sigue siendo objeto de disputa porque esa autoridad se ejerce de manera desigual a partir de lógicas de poder entre grandes potencias.