Consejo de Seguridad de la ONU: veto, reforma y legitimidad

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas es el órgano de la ONU con responsabilidad primordial sobre la paz y la seguridad internacionales. Puede autorizar operaciones de paz, imponer sanciones, crear órganos subsidiarios, remitir situaciones a mecanismos de justicia internacional y adoptar decisiones vinculantes en virtud de la Carta de la ONU. Su autoridad es inusualmente fuerte para una organización internacional, pero su legitimidad se discute de forma constante porque cinco miembros permanentes tienen poder de veto: China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos.

Este diseño refleja la política de 1945. El Consejo de Seguridad se creó tras el fracaso de la Sociedad de Naciones y después de una guerra mundial en la que las grandes potencias vencedoras no habrían aceptado una institución de seguridad capaz de actuar de forma habitual contra ellas. Como resultado, el Consejo combina un lenguaje jurídico universal con una estructura selectiva de poder. Afirma actuar en nombre de la comunidad internacional, pero sus miembros más poderosos pueden bloquear decisiones incluso cuando una amplia mayoría apoya la acción.

Resumen

• El Consejo de Seguridad tiene 15 miembros: cinco miembros permanentes y diez miembros no permanentes elegidos.
• Su mandato central es mantener la paz y la seguridad internacionales.
• En las votaciones de procedimiento, bastan nueve votos afirmativos.
• En las votaciones sustantivas, un proyecto suele necesitar nueve votos afirmativos y ningún veto de un miembro permanente.
• Un miembro permanente puede abstenerse sin bloquear una resolución.
• El veto protege el acuerdo entre grandes potencias que sostiene la ONU, pero también genera acusaciones de selectividad e impunidad.
• Los debates sobre la reforma suelen centrarse en la composición, la representación, el veto, los métodos de trabajo y la relación entre el Consejo y la Asamblea General.
• La reforma es difícil porque toda enmienda de la Carta exige la ratificación de todos los miembros permanentes.

Qué hace el Consejo de Seguridad

El Consejo de Seguridad es uno de los seis órganos principales de las Naciones Unidas. La Carta de la ONU le atribuye la «responsabilidad primordial» de mantener la paz y la seguridad internacionales. Ese mandato abarca guerras, amenazas a la paz, grandes crisis, cuestiones relativas a sanciones, mandatos de mantenimiento de la paz y controversias que puedan poner en peligro la estabilidad internacional.

En la práctica, el Consejo desempeña varios tipos de funciones. Debate crisis, solicita informes al secretario general, renueva mandatos de misiones, impone sanciones y adopta resoluciones que pueden ser vinculantes para los Estados miembros de la ONU. También crea comités y grupos de trabajo que supervisan sanciones, lucha contra el terrorismo, no proliferación, niños en conflictos armados y otros asuntos de la agenda.

La autoridad del Consejo es distinta de la autoridad de la Asamblea General. La Asamblea General es universal: todos los Estados miembros de la ONU tienen un voto. Puede recomendar, debatir, aprobar presupuestos, elegir cargos y expresar posiciones políticas. La mayoría de las resoluciones de la Asamblea General siguen siendo recomendaciones, mientras que las decisiones del Consejo de Seguridad pueden obligar a los Estados miembros. El Consejo es más pequeño, menos representativo y más poderoso. Esa combinación explica tanto su eficacia como su crisis política.

El Consejo también trabaja de forma continua desde una base institucional permanente en Nueva York. Su presidencia rota mensualmente entre los miembros. Su programa de trabajo cambia con las crisis, las renovaciones de mandatos y las prioridades de sus integrantes. Debido a esa estructura permanente, los Estados suelen utilizarlo como escenario diplomático incluso cuando saben que un resultado vinculante es poco probable.

Composición y representación

En 2026, el Consejo de Seguridad tiene 15 miembros. Los cinco miembros permanentes son China, Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos. Los diez miembros no permanentes son elegidos por la Asamblea General para mandatos de dos años, con escaños distribuidos por grupos regionales. La página de miembros actuales de la ONU enumera como miembros elegidos para 2026 a Bahréin, Colombia, la República Democrática del Congo, Dinamarca, Grecia, Letonia, Liberia, Pakistán, Panamá y Somalia.

Los escaños permanentes proceden del arreglo de poder alcanzado al final de la Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, China y Francia fueron tratados como potencias esenciales para cualquier sistema de seguridad colectiva que aspirase a sobrevivir. Rusia continuó después el escaño soviético. Estos Estados no fueron escogidos porque representaran a todas las regiones, grupos de población, tradiciones jurídicas o distribuciones posteriores del poder económico. Fueron escogidos porque la ONU se diseñó alrededor del consentimiento de las grandes potencias de la guerra.

Ese origen explica por qué la representación es un problema de reforma tan persistente. África no tiene escaño permanente. América Latina no tiene escaño permanente. Asia Meridional no tiene escaño permanente. Japón y Alemania, convertidos en grandes potencias económicas después de 1945, siguen fuera de la composición permanente. El mundo árabe no tiene escaño permanente. Muchos Estados sostienen que un Consejo creado para el mundo de 1945 no puede reivindicar plena legitimidad en una ONU con 193 miembros y una distribución mucho más amplia de población, riqueza e influencia diplomática.

La participación de miembros no permanentes corrige en parte este desequilibrio. Los miembros elegidos pueden presidir comités, influir en negociaciones, llamar la atención sobre preocupaciones regionales y construir coaliciones en torno a asuntos concretos. Sin embargo, solo ocupan el puesto durante dos años y no tienen poder de veto. Su influencia depende del momento, la pericia, la habilidad diplomática y de si los miembros permanentes están divididos o dispuestos a llegar a acuerdos.

Cómo funciona la votación

El artículo 27 de la Carta de la ONU establece la regla básica de votación. Cada miembro del Consejo de Seguridad tiene un voto. Las decisiones de procedimiento requieren nueve votos afirmativos. Las decisiones sustantivas requieren nueve votos afirmativos y los votos concurrentes de los miembros permanentes. La propia explicación del sistema de votación del Consejo trata como veto el voto negativo de un miembro permanente en una cuestión sustantiva.

Esto crea tres categorías prácticas:

• Aprobación: al menos nueve miembros votan sí y ningún miembro permanente emite un veto.
• Fracaso sin veto: menos de nueve miembros votan sí.
• Veto: al menos un miembro permanente vota no a un proyecto sustantivo que, de otro modo, podría aprobarse.

La abstención es importante. Un miembro permanente puede abstenerse porque le desagrada un proyecto, quiere tomar distancia respecto de él o no puede respaldar su mensaje político. Si el proyecto recibe de todos modos nueve votos afirmativos, la abstención no bloquea la aprobación. Esta práctica ha permitido al Consejo actuar cuando un miembro permanente tenía reservas pero quería evitar el coste diplomático de un veto.

La distinción entre votos de procedimiento y votos sustantivos afecta a lo que los miembros permanentes pueden bloquear. Las decisiones de procedimiento no pueden vetarse. En teoría, esto impide que los miembros permanentes bloqueen cada paso del trabajo del Consejo. En la práctica, la línea entre procedimiento y sustancia ha sido controvertida, porque el control de la agenda, los formatos de reunión, las invitaciones y los arreglos de investigación pueden afectar a los resultados políticos.

Por qué existe el veto

El veto existe porque la Carta de la ONU fue un acuerdo entre grandes potencias. Los diseñadores de las Naciones Unidas querían una organización más fuerte que la Sociedad de Naciones, pero también entendían que un órgano de seguridad que actuara directamente contra las principales potencias militares podía colapsar o ser ignorado. El veto hizo aceptable la participación para los Estados cuya cooperación se consideraba esencial para la ejecución de las decisiones.

Este diseño tenía una lógica política dura. Si Estados Unidos, la Unión Soviética u otro miembro permanente hubieran creído que el Consejo podía autorizar medidas coercitivas contra ellos o contra sus aliados centrales por mayoría simple, quizá se habrían negado a entrar o habrían abandonado la institución cuando apareciera la primera crisis. El veto ayudó así a mantener a los Estados más fuertes dentro de la institución.

El coste es la selectividad. Cuando los miembros permanentes están de acuerdo, el Consejo puede actuar con una autoridad inusual. Cuando discrepan, el Consejo puede quedar bloqueado incluso durante grandes guerras, desastres humanitarios o violaciones flagrantes del derecho internacional. Durante la Guerra Fría, la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética limitó repetidamente la seguridad colectiva. Después de la Guerra Fría, la cooperación aumentó en algunos momentos. Las divisiones sobre Irak, Siria, Ucrania, Gaza y otras crisis mostraron que la rivalidad entre miembros permanentes sigue limitando la seguridad colectiva.

El veto es, por tanto, a la vez un estabilizador y una fuente de parálisis. Estabiliza la ONU al impedir que la institución se convierta en un instrumento rutinario contra las grandes potencias. Paraliza la ONU cuando esas mismas potencias usan el veto para protegerse a sí mismas, a sus aliados, a sus clientes o a sus posiciones estratégicas.

Legitimidad y selectividad

La legitimidad del Consejo de Seguridad tiene varias capas. La legitimidad jurídica procede de la Carta de la ONU: los Estados miembros aceptaron un tratado que otorga al Consejo una responsabilidad y unos poderes especiales. La legitimidad procedimental depende de si el Consejo sigue sus propias reglas, escucha a los Estados afectados, explica sus decisiones y aplica criterios de forma coherente. La legitimidad política depende de si los Estados y las opiniones públicas creen que la composición y los resultados del Consejo reflejan el mundo que pretende gobernar.

El veto tensiona las tres capas. Jurídicamente, forma parte de la Carta. Políticamente, parece desigual porque cinco Estados poseen un privilegio negado a todos los demás. Procedimentalmente, puede hacer que crisis similares produzcan resultados distintos. Un conflicto puede recibir sanciones, un mandato de mantenimiento de la paz o una remisión a mecanismos de rendición de cuentas. Otro puede recibir solo debate porque un miembro permanente bloquea la acción.

Esta selectividad no significa que el Consejo sea inútil. Incluso cuando no puede resolver una crisis, puede crear registros, forzar posiciones públicas, autorizar mecanismos humanitarios, renovar mandatos técnicos, apoyar operaciones de paz y coordinar sanciones allí donde existe acuerdo. También ofrece a los miembros no permanentes y a los Estados afectados un espacio diplomático en el que exponer contradicciones.

Aun así, la legitimidad depende de algo más que de la actividad. Un Consejo que actúa en algunas crisis y permanece bloqueado en otras puede parecer un órgano que hace valer el poder antes que el derecho. Esa percepción es especialmente fuerte cuando los vetos protegen la conducta de un miembro permanente o la de un aliado cercano. Para muchos Estados, el problema central es el papel de filtro que cumple el veto: un pequeño grupo decide cuándo la paz y la seguridad internacionales serán tratadas como un problema colectivo.

Propuestas de reforma

La reforma del Consejo de Seguridad se debate desde hace décadas. El proceso de reforma de la Asamblea General se centra en la representación equitativa, el aumento del número de miembros, el veto, los métodos de trabajo y la relación entre el Consejo y el conjunto de Estados miembros de la ONU. Las negociaciones intergubernamentales recientes han mantenido la reforma en la agenda, mientras que un arreglo integral sigue fuera de alcance.

La mayoría de las propuestas de reforma se agrupan en varias familias:

• Ampliación de los escaños permanentes: añadir como miembros permanentes a Estados como Brasil, Alemania, India, Japón o representantes africanos.
• Ampliación de los escaños elegidos: aumentar el número de miembros no permanentes mientras se preserva la categoría permanente existente.
• Escaños elegidos de mayor duración: crear una nueva categoría de miembros elegidos para mandatos más largos o renovables.
• Restricción del veto: limitar el uso del veto en casos que impliquen atrocidades masivas, genocidio o la propia conducta de un miembro permanente.
• Reforma de los métodos de trabajo: aumentar la transparencia, las consultas con los Estados afectados, la diversidad entre los redactores principales y la rendición de cuentas ante la Asamblea General.

Cada modelo resuelve un problema y crea otro. Añadir escaños permanentes puede mejorar la representación, pero también puede hacer que el Consejo sea más grande y más difícil de coordinar. Añadir escaños elegidos mejora la participación, pero deja intacto el veto. Restringir el veto podría reducir la parálisis en crisis graves, pero los miembros permanentes tienen pocos incentivos para debilitar su propio privilegio. Las reformas de los métodos de trabajo son más fáciles de adoptar. Mejoran el procedimiento sin cambiar la distribución básica del poder.

Por qué la reforma es difícil

El principal obstáculo es la regla de enmienda de la Carta. Reformar la composición del Consejo o el veto exigiría un amplio apoyo en la ONU y la ratificación de los cinco miembros permanentes. En la práctica, el veto protege el sistema que creó el veto.

Los Estados también discrepan entre sí. Algunos apoyan nuevos escaños permanentes para grandes potencias regionales. Otros temen que añadir miembros permanentes cree nuevas desigualdades dentro de sus propias regiones. Los Estados africanos han exigido una representación más fuerte, pero la asignación exacta de escaños y derechos de veto sigue siendo políticamente difícil. Los Estados pequeños y medianos suelen preferir escaños elegidos o de mayor duración porque esos modelos evitan crear otro club cerrado.

También hay desacuerdo sobre lo que significa legitimidad. Para algunos Estados, la legitimidad significa representación regional y equidad demográfica. Para otros, significa una toma de decisiones eficaz. Para otros, significa limitar el veto, hacer que las sanciones sean más responsables o asegurar que el Consejo escuche a los Estados afectados por sus decisiones. Estos objetivos pueden entrar en conflicto. Un Consejo más grande puede ser más representativo pero más lento. Un Consejo más pequeño puede actuar más rápido pero parecer menos legítimo.

Por esta razón, la reforma avanza más a menudo a través de los métodos de trabajo que mediante cambios en la Carta. El Consejo puede celebrar más debates abiertos, implicar a la sociedad civil, mejorar los procedimientos de sanciones, invitar a ponentes, publicar más información y compartir la función de redacción principal. Estos cambios procedimentales mejoran la transparencia sin responder a la cuestión política central: quién tiene derecho a bloquear la acción colectiva.

Conclusión

El Consejo de Seguridad de la ONU es poderoso porque vincula derecho internacional, autoridad diplomática y consentimiento de las grandes potencias. Sus resoluciones pueden obligar a los Estados y moldear la gestión de la guerra, las sanciones, el mantenimiento de la paz y las crisis de seguridad internacional. Al mismo tiempo, su estructura preserva la jerarquía de 1945. Cinco miembros permanentes tienen un veto que puede impedir la acción incluso cuando la mayoría del Consejo y buena parte del conjunto de miembros de la ONU la favorecen.

Los debates sobre el Consejo no pueden reducirse a una elección entre utilidad y fracaso. El veto ayuda a mantener a las grandes potencias dentro del sistema de la ONU, al tiempo que hace selectivo ese sistema. La reforma podría hacer que el Consejo fuera más representativo, más transparente o más limitado en el uso del poder, pero las reformas más profundas requieren el consentimiento de los Estados que más se benefician de las reglas actuales. El Consejo de Seguridad sigue siendo central porque ningún otro órgano de la ONU posee la misma autoridad jurídica. Sigue siendo objeto de disputa porque esa autoridad está filtrada por un poder desigual.