¿Qué es el G20? Orígenes, Miembros y Cumbres

El Grupo de los 20 (G20) es un foro internacional para la cooperación económica entre 19 países, más la Unión Europea y la Unión Africana. Reúne a representantes de alto nivel de todos sus miembros, que colaboran entre sí para abordar cuestiones económicas globales. Surgió en 1999 y, desde 2008, reúne a los representantes más importantes de sus miembros en cumbres anuales. Esas reuniones ayudan a los países a coordinar sus políticas económicas y a hacer el sistema financiero internacional más estable.

Resumen

• El G20 reúne a 19 países, la Unión Europea y la Unión Africana en un foro de cooperación económica.
• Surgió en 1999 como una reunión de ministros de Finanzas y gobernadores de bancos centrales, y se convirtió en una cumbre de líderes después de la crisis financiera de 2008.
• El grupo no tiene secretariado permanente, y su agenda depende de presidencias rotatorias y negociaciones preparatorias.
• Sus miembros representan la mayor parte de la producción, el comercio y la población mundiales, pero la legitimidad y la efectividad del foro siguen siendo discutidas.
• Sus cumbres son eventos diplomáticos importantes porque combinan gestión de crisis, coordinación económica y negociaciones visibles entre grandes potencias.

Orígenes del G20

Durante los años 90, hubo sucesivas crisis financieras con repercusiones globales. Afectaron a Brasil, México, Rusia y algunos países asiáticos. El colapso de esas economías dejó claro que la economía mundial estaba tan profundamente entrelazada que necesitaba más regulación. En ese momento, el Grupo de los 7 (G7) abogaba por crear un foro ampliado con países adicionales, para discutir esos temas.

El Grupo de los 20 comenzó a existir oficialmente en 1999, pero mantuvo una estructura algo informal. La mayoría de las organizaciones internacionales tienen secretariado permanente y personal propio; el G20 nació como un foro rotatorio sin esa estructura institucional. En cambio, una rotación de miembros debía ocupar la presidencia. Cada presidencia debe cooperar con la anterior y con la siguiente, como medio para asegurar la continuidad en la operación del grupo. Ese arreglo se llama la «troika» (un grupo de tres) y persiste hasta hoy. Ese diseño hace que el G20 sea más flexible que una institución basada en tratados. También significa que el grupo depende mucho de la voluntad política y de la continuidad entre presidencias, además de la disposición de los miembros para convertir el lenguaje de las cumbres en acciones nacionales o internacionales.

El diseño informal produce consecuencias concretas. Como el G20 no legisla ni impone decisiones, su influencia depende de la coordinación, la señalización política y el seguimiento por parte de los gobiernos miembros. Esto vuelve importante al foro durante las crisis, pero también hace que sus compromisos sean desiguales.

Desde 1999 hasta 2008, el G20 se caracterizó principalmente por las reuniones de los ministros de finanzas y gobernadores de bancos centrales de sus miembros. Discutían y coordinaban políticas económicas, y recibían poca atención mediática.

La crisis financiera de 2008 (también llamada Gran Recesión) proporcionó el impulso para elevar las reuniones ministeriales a un nivel superior. A partir de ese año, los jefes de estado y de gobierno de los países del G20 se reunirían anualmente. Los representantes de más alto rango de la Unión Europea harían lo mismo. Ese cambio modificó el significado público del foro: lo que había sido un espacio técnico para funcionarios económicos pasó a ser un escenario diplomático regular para líderes que debían explicar respuestas colectivas a las crisis.

A partir de 2008, hubo una serie de reuniones que reúnen a funcionarios gubernamentales de menor nivel para discutir temas más específicos o técnicos. Estas reuniones preparatorias incluyen Grupos de Trabajo y Reuniones de Sherpas. En esos entornos, especialistas en asuntos del G20 tratan cuestiones técnicas antes de los encuentros de líderes. Gran parte de los acuerdos del G20 se originan en esos entornos, en lugar de por el trabajo de representantes de alto nivel como los ministros de Relaciones Exteriores. Ese proceso de fondo importa porque las declaraciones de las cumbres suelen comprimir meses de negociación en documentos públicos breves. La reunión anual se vuelve visible, mientras gran parte del trabajo de coordinación queda fuera de la vista pública.

Miembros del G20

Esta es la lista de los 19 países en el grupo, más organizaciones internacionales:

• Los miembros entre las naciones desarrolladas son Australia, Canadá, Francia, Alemania, Italia, Corea del Sur, Japón, Rusia, el Reino Unido y los Estados Unidos.
• Los miembros entre las naciones en desarrollo son Argentina, Brasil, China, India, Indonesia, México, Arabia Saudita, Sudáfrica, Turquía.
• Las organizaciones internacionales participantes son Unión Europea y Unión Africana.

Estados y otras entidades que no son miembros oficiales pueden participar en los eventos del grupo por invitación. Algunos han sido invitados tan frecuentemente que pueden considerarse invitados permanentes. Tal es el caso de España, un país que todavía quiere convertirse en un miembro de pleno derecho.

Los miembros del G20 representan más del 85% del PIB mundial, más del 75% del comercio mundial y aproximadamente dos tercios de la población mundial.

Esta concentración explica por qué el foro recibe tanta atención diplomática. Al mismo tiempo, el G20 es un foro selectivo y no una organización universal, lo que significa que muchos países afectados quedan fuera de la sala cuando se negocian prioridades.

Cumbres del G20

Después de la elevación institucional de 2008, las Cumbres del G20 empezaron a reunir a líderes mundiales y a atraer mayor escrutinio mediático. Las cumbres ofrecen oportunidades para negociaciones cara a cara entre líderes nacionales y altos funcionarios. En esas reuniones, las autoridades discuten temas urgentes. También firman declaraciones y acuerdos previamente preparados por funcionarios y diplomáticos de menor nivel.

Aquí hay un resumen de todas las cumbres pasadas y sus principales resultados:

Cronología de las cumbres

La secuencia siguiente muestra cómo el foro pasó de la gestión de crisis a una gobernanza económica más amplia y a la negociación geopolítica. En ese sentido, la lista de cumbres debe leerse como una cronología de prioridades que cambiaron de una reunión a otra.

• 1ª, 2ª y 3ª Cumbres (Washington, Londres, Pittsburgh) (2008-2009): Tras la Gran Recesión, los miembros acordaron una reforma integral del sistema financiero internacional. Ellos comenzaron a combatir la evasión fiscal y los mercados financieros no regulados. Ellos decidieron reforzar el papel del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de los bancos multilaterales de desarrollo. Ellos decidieron que el G20 es «un órgano de toma de decisiones importante en asuntos relacionados con la economía mundial».
• 4ª, 5ª y 6ª Cumbres (Toronto, Seúl, Cannes) (2010-2011): Los miembros acordaron limitar sus deudas públicas y adoptaron una regulación más estricta para los bancos. Introdujeron el tema de la política de desarrollo, llamado el Consenso de Seúl, en sus debates.
• 7ª, 8ª y 9ª Cumbres (Los Cabos, San Petersburgo, Brisbane) (2012-2014): Los miembros acordaron mejorar el intercambio de información fiscal, en un intento de controlar a las empresas multinacionales que abusan de los paraísos fiscales. Además, ellos destacaron cuestiones sociales como el desempleo y la desigualdad.
• 10ª y 11ª Cumbres (Antalya y Hangzhou) (2015-2016): Tras la crisis migratoria de 2015 en Europa, los miembros discutieron por primera vez el movimiento de migración y refugiados. Otras discusiones involucraron el contraterrorismo, el cambio climático, el bienestar social y otro lote de reformas financieras. Por ejemplo, los miembros adoptaron el Plan de Acción del G20 sobre la Agenda 2030 como referencia en términos de desarrollo sostenible.
• 12ª Cumbre (Hamburgo) (2017): Los miembros hicieron hincapié en la lucha contra el terrorismo y en la «irreversibilidad» del Acuerdo de París. También reforzaron su compromiso con la Agenda 2030.
• 13ª Cumbre (Buenos Aires) (2018): Los miembros discutieron una amplia variedad de temas contemporáneos, desde la seguridad alimentaria hasta la Cuarta Revolución Industrial. Sin embargo, esta reunión no produjo ningún resultado tangible.
• 14ª Cumbre (Osaka) (2019): Los miembros, una vez más, discutieron muchos temas. No obstante, esta vez lograron publicar una declaración importante sobre la prevención del uso de Internet con fines terroristas.
• 15ª Cumbre (Riad) (2020): Debido a la pandemia de Covid-19, esta reunión fue virtual. Los miembros decidieron «forjar una respuesta global coordinada» a esta emergencia sanitaria. También se comprometieron a inyectar 5 billones de dólares en la economía mundial y suspendieron las deudas de varios países en desarrollo. Ambas iniciativas buscaron impulsar la recuperación económica y han tenido un éxito significativo.
• 16ª Cumbre (Roma) (2021): El G20 continuó discutiendo varios temas, pero su enfoque seguía siendo la recuperación de la pandemia. Otro tema fue la situación en Afganistán tras la toma del poder por los talibanes.
• 17ª Cumbre (Nusa Dua) (2022): Los miembros continuaron reflexionando sobre el impacto de la pandemia de Covid-19 en la economía mundial. Sin embargo, no se firmaron documentos importantes en esta reunión.
• 18.ª Cumbre (Nueva Delhi) (2023): Los miembros discutieron cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible, la recuperación económica y las transformaciones tecnológicas. Destacaron el «sufrimiento humano y los impactos negativos añadidos de la guerra en Ucrania». Invitaron a la Unión Africana a unirse al G20, una invitación que fue aceptada. Asimismo, como es habitual, hubo algunos desacuerdos dentro del grupo. Vladimir Putin (Rusia) y Xi Jinping (China) no asistieron a esta reunión. Los chinos y los saudíes boicotearon una reunión en Cachemira, una región disputada entre India y Pakistán. Por otra parte, el gobierno indio protestó contra la publicación de un mapa oficial chino que coloca tierras disputadas dentro del territorio de China.
• 19.ª Cumbre (Río de Janeiro) (2024): Los miembros crearon la Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza, el Grupo de Trabajo del G20 para una Movilización Global contra el Cambio Climático y la Iniciativa de Bioeconomía, todas propuestas por Brasil. A partir de otra propuesta brasileña, los miembros crearon el G20 Social, un foro en el que representantes de la sociedad civil pueden interactuar con el grupo y presentar recomendaciones.

Críticas al G20

Aunque fue concebido como un medio para regular y estabilizar la economía global, algunos críticos argumentan que el Grupo de los 20 no ha podido hacer ambas cosas.

Según una investigación subvencionada por el Banco Central Europeo, los efectos de las decisiones del grupo en los mercados financieros «son pequeños, de corta duración, no sistemáticos y no robustos». Los investigadores concluyeron que el grupo ejerce menos influencia, por ejemplo, que las decisiones unilaterales de la Reserva Federal de Estados Unidos.

A pesar de no provocar efectos duraderos en la economía, el G20 sigue siendo un lugar importante para discutir asuntos globales.

El Consejo de Relaciones Exteriores (CFR, en inglés) argumenta que las crecientes divisiones políticas han dificultado alcanzar un consenso dentro del grupo. Las disputas conectan la guerra, la deuda, la política industrial y la transición energética con la capacidad del foro para alcanzar consensos. Muestran que el G20 puede reunir a grandes economías en el mismo espacio. El foro, sin embargo, no puede eliminar por sí solo los conflictos geopolíticos que las dividen.

El problema es estructural y también político. El G20 funciona mediante consenso y declaraciones públicas, de modo que el desacuerdo entre miembros importantes puede convertir agendas amplias en lenguaje cauteloso. Esa limitación no vuelve irrelevante al foro, pero reduce lo que puede entregar cuando los miembros discrepan sobre seguridad, energía o prioridades de desarrollo.

El Grupo de los 20 también es criticado por la izquierda global, que cree que el grupo simplemente promueve una agenda capitalista. Julia Kulik, una académica, ha dicho: «Ver a 20 o 21 personas tomando decisiones que afectan al mundo entero no es atractivo para mucha gente». En el pasado, ha habido protestas anticapitalistas y antiglobalización en ciudades que albergan las cumbres del grupo. En 2023, para evitar la repetición de escenas de violencia, el gobierno indio reforzó las medidas de seguridad en Nueva Delhi.

Como intento de evitar críticas sociales, el G20 ha establecido Grupos de Compromiso como Business20 y Labor20. Esos grupos permiten que organizaciones de los países miembros participen. No obstante, solo pueden hacer recomendaciones, en lugar de tomar decisiones, en su esfera de influencia. Ese límite es central para la crítica: la participación puede ampliar el proceso, mientras la sociedad civil permanece fuera de la autoridad que tienen los gobiernos dentro del foro.

Conclusión

La intención del G20 era aumentar el peso de los países en desarrollo en las decisiones sobre la economía global. Ese objetivo se reforzó en 2008, cuando el mundo desarrollado sufrió más como resultado de la crisis financiera. Sin embargo, en un mundo de unos 200 países, incluso la legitimidad de un foro de 21 miembros puede ser cuestionada. De hecho, su importancia actual se deriva principalmente de sus cumbres anuales, que facilitan las interacciones cara a cara entre diversos líderes.

Han pasado los días en que las economías más grandes del mundo podían sellar el destino de todos en reuniones a puerta cerrada. Si bien su poder económico sigue siendo gigantesco, la voz de los países en desarrollo se hace cada vez más fuerte. Hasta ahora, parece que el Grupo de los 20 ha perdido su impulso. Quizás nunca recupere la cantidad de poder que tenía al coordinar la respuesta a la crisis de 2008.

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Para más detalles sobre el G20, consulte el Informe de Antecedentes que India preparó al respecto en 2023. Él está disponible en este enlace, en inglés.