Reconocimiento de Gobierno en Derecho Internacional

En el derecho internacional, el reconocimiento de gobierno es el acto por el cual un Estado reconoce la existencia de un nuevo régimen en otro Estado. Este acto implica decidir si un nuevo gobierno controla efectivamente el Estado, cumple con las obligaciones internacionales y se adhiere a las normas imperativas del derecho internacional. Este reconocimiento puede ser explícito o implícito a través de acciones diplomáticas y tratados. Varias doctrinas, como las doctrinas Tobar, Betancourt y Estrada, ofrecen criterios y filosofías diferentes para el proceso de reconocimiento. Sin embargo, este proceso es inherentemente político, reflejando a menudo la discreción del poder ejecutivo de los Estados y las dinámicas más amplias de las relaciones internacionales.

¿Qué es el Reconocimiento de Gobierno?

En el derecho internacional, el reconocimiento de un gobierno es el acto unilateral por el cual un Estado reconoce formalmente que un nuevo régimen ha llegado al poder dentro de otro Estado. Este escenario surge particularmente cuando una agitación política como una revolución o un golpe de Estado interrumpe el orden constitucional de una nación, o cuando un gobierno solo puede controlar una parte del territorio del Estado. Esto es distinto de reconocer un cambio de gobierno que se adhiere a los procedimientos constitucionales o cuando el gobierno en funciones orquesta un golpe para mantenerse en el poder. En tales casos, el reconocimiento se considera automático y no requiere un acto formal.

Reconocer un nuevo gobierno difiere significativamente de reconocer un nuevo Estado. El primero no cambia la identidad ni el estatus legal de un país, pero sí implica un cambio en la autoridad administrativa de dicho país. Sin embargo, ambos reconocimientos pueden ocurrir al mismo tiempo, como cuando un Estado se forma. Por ejemplo, Estados Unidos y el Reino Unido reconocieron a Israel al reconocer su gobierno de facto, lo que implica el reconocimiento del Estado en sí.

Un Estado no puede ser obligado a reconocer el gobierno de otro Estado: tiene la libertad de decidir si hacerlo o no. Además, el reconocimiento de un gobierno no siempre necesita ser declarado explícitamente. Puede ser implícito a través de ciertas acciones y circunstancias, basándose en la intención del Estado que extiende el reconocimiento. Esto significa que un Estado puede reconocer implícitamente a un gobierno actuando de una manera específica, incluso sin hacer una declaración formal. Estas son algunas circunstancias en las que el reconocimiento puede ser implícito y sus excepciones:

• Mantener relaciones diplomáticas formales con un Estado después de un cambio de gobierno implica reconocimiento. Sin embargo, mantener contactos informales y no oficiales, como los entre Estados Unidos y China comunista en las décadas de 1960 y 1970, no lo hace.
• Emitir un exequátur consular a un representante de un gobierno no reconocido generalmente equivale a reconocimiento, aunque hay excepciones. Por ejemplo, el Reino Unido opera un consulado en Taiwán sin reconocer su gobierno.
• Concluir un tratado bilateral o participar en un tratado multilateral junto con el nuevo gobierno de un Estado podría implicar reconocimiento. Sin embargo, existen varios acuerdos entre gobiernos que no se reconocen mutuamente, como la Carta de las Naciones Unidas.

Los Estados típicamente prefieren mantener el control sobre el acto de reconocimiento y evitar que se infiera de sus acciones. Generalmente, favorecen actos formales de reconocimiento, realizados después de una consideración cuidadosa. Cada situación requiere un examen detallado para determinar si el reconocimiento es implícito.

Para evitar reconocimientos no deseados, los Estados pueden declarar explícitamente que ciertas acciones no deben interpretarse como el reconocimiento de otro Estado o gobierno. Por ejemplo, los países árabes han mantenido esta postura respecto a Israel. Este enfoque evita el reconocimiento implícito pero indica que sin una exención clara, algunas acciones internacionales podrían resultar en el reconocimiento de una entidad.

Criterios para el Reconocimiento

Hay tres criterios principales que deben cumplirse para que un gobierno sea reconocido:

• Control efectivo: No debe negarse el reconocimiento si el nuevo gobierno controla efectivamente el país, y este control parece probable que continúe. Esto significa que el gobierno debe controlar las instituciones del Estado y no debe enfrentar una resistencia armada significativa de la población en partes sustanciales del territorio. El Reino Unido ha utilizado este enfoque, como en el reconocimiento del gobierno comunista de China y del gobierno respaldado por los soviéticos en Hungría en 1956.
• Cumplimiento de las obligaciones internacionales: Se espera que el nuevo gobierno cumpla con las obligaciones internacionales de su predecesor, porque aunque el gobierno haya cambiado, el Estado sigue siendo el mismo. Sin embargo, el nuevo gobierno puede renegociar las obligaciones internacionales del Estado.
• No violación del jus cogens: El nuevo gobierno no debe haber llegado al poder violando las normas imperativas del derecho internacional, también conocidas como jus cogens. Cuando un gobierno derroca a otro violando tales normas, estas violaciones son consideradas demasiado importantes para ser ignoradas por la comunidad internacional.

Cuando un gobierno no es reconocido, típicamente significa que no ha cumplido con los criterios para el reconocimiento bajo el derecho internacional.

Las Doctrinas Tobar, Betancourt y Estrada

En América Latina, han surgido dos doctrinas sobre el acto de reconocer un gobierno. Estas se preocupan por imponer criterios adicionales para el acto de reconocimiento, con el fin de asegurar la estabilidad política de los países:

• Doctrina Tobar: Fue propuesta por el exministro de Relaciones Exteriores de Ecuador, Carlos Tobar, quien afirmó que no deben reconocerse gobiernos que no tienen legitimidad popular. Esta doctrina buscaba reducir la frecuencia de golpes de Estado en América Latina, y ha sido ampliamente utilizada por Estados Unidos en sus relaciones diplomáticas con los países alrededor del Canal de Panamá.
• Doctrina Betancourt: Fue propuesta por el ex presidente venezolano Rómulo Betancourt, quien abogó por la no reconocimiento de gobiernos antidemocráticos. Esta doctrina buscaba disuadir a los gobiernos regionales de instaurar regímenes autocráticos o dictatoriales que infringieran los derechos del pueblo.

El problema con estas doctrinas es que los Estados son en gran medida libres de aplicar sus propias interpretaciones de legitimidad o democracia. Estos son criterios extremadamente subjetivos que pueden llevar a juicios interesados por parte de los Estados reconocedores, potencialmente influenciados por sus intereses.

En oposición a Tobar y Betancourt, el exministro de Relaciones Exteriores de México, Genaro Estrada, propuso lo que se conoce como la Doctrina Estrada. Según ella, la única entidad responsable de determinar la legitimidad o el carácter democrático de un gobierno es la población gobernada por él. Por lo tanto, rehusarse a reconocer un gobierno equivale a una intervención en los asuntos internos de dicho Estado. Debido a esto, Estrada creía que todos los gobiernos debían ser reconocidos automáticamente: es decir, el acto formal de reconocimiento no debía tener lugar, ya que siempre estaba implícito. Si un Estado creía que un gobierno era ilegítimo o antidemocrático, lo máximo que podía hacer era romper relaciones diplomáticas con el Estado controlado por dicho gobierno. Sin embargo, esta doctrina es impráctica, particularmente porque impide el acto de reconocer solo un gobierno de entre varios gobiernos que buscan tal reconocimiento dentro de un Estado. Por ejemplo, en 2019, Juan Guaidó se proclamó presidente legítimo de Venezuela mientras Nicolás Maduro continuaba gobernando efectivamente el país.

Actualmente, el derecho consuetudinario internacional permite el reconocimiento de gobiernos, ya sea explícita o implícitamente, siempre que los países se abstengan de interferir en los asuntos internos de otro Estado. Este enfoque moderno logra un equilibrio entre reconocer nuevos regímenes y respetar la soberanía y autodeterminación de las naciones.

Los Aspectos Políticos del Reconocimiento

El reconocimiento de un gobierno es un acto fundamentalmente político. Debido a esto, está reservado al poder ejecutivo de los Estados. Esto significa que el poder legislativo y el judicial deben aceptar la discreción del ejecutivo y dar efecto a sus decisiones. Además, el acto de reconocer un gobierno a menudo sucumbe a deliberaciones políticas en lugar de reglas estrictas:

• Hay gobiernos que han ganado efectivamente el control de un Estado, pero que no han sido reconocidos por otros. Por ejemplo, durante la Guerra Fría, el Reino Unido nunca reconoció a Vietnam del Norte ni a la República Democrática Alemana (Alemania Oriental). Hasta el día de hoy, los británicos todavía no reconocen al régimen de Corea del Norte.

• Hay gobiernos que se han negado a cumplir con las obligaciones internacionales de un Estado, pero han ganado aceptación internacional de todos modos. Un caso fue el surgimiento del gobierno bolchevique en Rusia, en 1917. Al principio, el nuevo régimen se negó a honrar deudas previamente contraídas, por lo que varios países se negaron a reconocerlo. Con el tiempo, los bolcheviques finalmente ganaron reconocimiento internacional, incluyendo el de Estados Unidos, más de una década después, en 1933.

• Hay gobiernos que han llegado al poder mediante graves violaciones del derecho internacional imperativo, pero que fueron eventualmente reconocidos de todos modos. Por ejemplo, los Jemeres Rojos tomaron el poder en Camboya en 1975 siendo responsables de un genocidio y varias otras violaciones de derechos humanos. A pesar de esto, este régimen fue reconocido por algunos Estados, y sus representantes continuaron ocupando el asiento de Camboya en las Naciones Unidas hasta 1993.

Además, mientras que el reconocimiento de un gobierno no depende de su legitimidad popular o de ser democrático, la falta de estos elementos complica las cosas políticamente. Como regla general, los países suelen mostrarse reacios a reconocer oficialmente a gobiernos que no se rigen por el estado de derecho. Sin embargo, las relaciones no oficiales, informales o, quizás, secretas no son infrecuentes. Tradicionalmente, ese ha sido el caso durante las guerras, como la Guerra de Vietnam, cuando Estados Unidos entabló conversaciones con el Vietcong aunque no reconocía su control sobre el territorio vietnamita.

Otro problema es que el reconocimiento de un nuevo gobierno puede implicar que un Estado lo aprueba. Para evitar este problema, tanto Estados Unidos como el Reino Unido han declarado que restarían importancia a reconocer cambios de gobierno, centrándose en cambio en si mantener relaciones diplomáticas con el Estado del nuevo gobierno. Esta política, que establece que las relaciones no implican aprobación o desaprobación, pretendía simplificar las interacciones con nuevos gobiernos y evitar condonar violaciones de derechos humanos que estos gobiernos han cometido. Otros países, incluidos Bélgica, Francia, Australia y Canadá, han adoptado enfoques similares.

Efectos Legales del Reconocimiento

El acto de reconocer un nuevo gobierno significa la aceptación de una situación específica por parte del Estado que reconoce, y este acto conlleva repercusiones legales:

• El acto de reconocimiento es retroactivo: Se aplica a acciones y situaciones que ocurrieron antes de que el reconocimiento se otorgara oficialmente. En la práctica, significa reconocer que el gobierno estaba a cargo de un país determinado desde el principio, incluso antes de que el Estado que lo reconoce lo dijera formalmente.
• El acto de reconocimiento es irrevocable: Solo puede retirarse si el nuevo gobierno mismo fuera derrocado.
• El acto de reconocimiento allana el camino para la concesión de privilegios e inmunidades: El Estado que reconoce debe conceder privilegios e inmunidades soberanas, diplomáticas y consulares a los representantes del nuevo gobierno dentro del orden legal interno.

Conclusión

En el derecho internacional, el reconocimiento de un gobierno es un proceso matizado que refleja tanto principios legales como realidades políticas. Sucede cuando se produce un cambio administrativo inconstitucional dentro de un Estado, y este cambio es reconocido por otros Estados — ya sea explícita o implícitamente. En teoría, el acto de reconocimiento depende de ciertos criterios, pero las consideraciones políticas suelen prevalecer sobre ellos, porque los Estados tienen la libertad de reconocer gobiernos según lo consideren oportuno. Después de que se concede el reconocimiento, el Estado que lo otorga está sujeto a una serie de efectos legales, entre los cuales está la obligación de no retirar el reconocimiento a menos que el gobierno reconocido deje de tener control efectivo sobre un país. Aunque los países han estado evitando reconocer explícitamente cambios de gobierno en otros lugares, este acto sigue siendo parte del derecho internacional actual.