Reconocimiento de gobierno en derecho internacional

En la imagen, tres figuras políticas prominentes están de pie una al lado de la otra, cada una con atuendo formal de negocios. De izquierda a derecha, están Juan Guaidó, Iván Duque y Mike Pence. Juan Guaidó, identificado por su pin con la bandera venezolana en la solapa, está a la izquierda, con un traje oscuro y una corbata azul claro. Iván Duque, en el centro, es el presidente de Colombia, con un traje oscuro y una corbata magenta. A la derecha está Mike Pence, el vicepresidente de Estados Unidos en ese momento, vestido con un traje oscuro y una corbata azul. Los tres hombres están de pie frente a un fondo ornamentado que incluye un tapiz que representa una escena clásica, con candelabros y otros muebles elegantes, indicando un ambiente formal y posiblemente histórico. Todos se están agarrando de las manos en el centro, simbolizando unidad y solidaridad. La bandera estadounidense y la colombiana son visibles detrás de ellos, realzando el sentido de cooperación internacional. Las expresiones en sus rostros son serias pero determinadas, reflejando la gravedad de la ocasión. Esta fotografía probablemente fue tomada durante una reunión diplomática o evento de prensa, enfatizando la colaboración entre estos líderes políticos. La iluminación es brillante, destacando la importancia del momento y la unidad entre los líderes de Venezuela, Colombia y Estados Unidos. — Juan Guaidó (izquierda) junto al presidente colombiano Iván Duque (centro) y el vicepresidente estadounidense Mike Pence (derecha). En 2019, varios Estados reconocieron a Guaidó como presidente legítimo de Venezuela, aunque Nicolás Maduro seguía controlando el aparato estatal. Imagen de dominio público por la Casa Blanca.

En el derecho internacional, el reconocimiento de gobierno es el acto por el cual un Estado reconoce la existencia de un nuevo régimen en otro Estado. El Estado que reconoce decide si el nuevo gobierno controla efectivamente el Estado, cumple con las obligaciones internacionales y respeta las normas imperativas del derecho internacional. El reconocimiento puede ser explícito, o puede ser implícito a través de acciones diplomáticas y tratados. Las doctrinas Tobar, Betancourt y Estrada ofrecen criterios distintos para esa decisión. El proceso sigue siendo político porque refleja la discreción del poder ejecutivo y cálculos diplomáticos más amplios.

¿Qué es el reconocimiento de gobierno?

El reconocimiento de un gobierno es un acto unilateral: un Estado reconoce formalmente que un nuevo régimen ha llegado al poder dentro de otro Estado.

El reconocimiento se vuelve relevante cuando una revolución, un golpe de Estado o una agitación similar interrumpe el orden constitucional de un Estado. También puede surgir cuando un gobierno solo controla una parte del territorio estatal. Los cambios ordinarios de gobierno mediante procedimientos constitucionales suelen recibir reconocimiento automático. Lo mismo ocurre generalmente cuando el gobierno en funciones organiza un golpe para mantenerse en el poder.

Reconocer un nuevo gobierno difiere significativamente de reconocer un nuevo Estado. El reconocimiento de gobierno mantiene intactos la identidad y el estatus jurídico del país. Al mismo tiempo, identifica la autoridad que lo administra. Ambas formas de reconocimiento pueden ocurrir al mismo tiempo, como cuando un Estado se forma. Por ejemplo, Estados Unidos y el Reino Unido reconocieron a Israel al reconocer su gobierno de facto, lo que implicó el reconocimiento del Estado en sí.

Un Estado conserva la libertad de decidir si reconoce el gobierno de otro Estado. Además, el reconocimiento de un gobierno puede ser implícito a través de ciertas acciones y circunstancias, según la intención del Estado que concede el reconocimiento. Por tanto, un Estado puede reconocer a un gobierno mediante su conducta en lugar de una declaración formal. El reconocimiento puede ser implícito en las siguientes circunstancias, con excepciones importantes:

Mantener relaciones diplomáticas formales con un Estado después de un cambio de gobierno implica reconocimiento. Sin embargo, mantener contactos informales y no oficiales, como los entre Estados Unidos y China comunista en las décadas de 1960 y 1970, no lo hace.
Emitir un exequátur consular a un representante de un gobierno no reconocido generalmente equivale a reconocimiento, aunque hay excepciones. Por ejemplo, el Reino Unido opera un consulado en Taiwán sin reconocer su gobierno.
Concluir un tratado bilateral o participar en un tratado multilateral junto con el nuevo gobierno de un Estado podría implicar reconocimiento. Sin embargo, existen varios acuerdos entre gobiernos que no se reconocen mutuamente, como la Carta de las Naciones Unidas.

Los Estados típicamente prefieren mantener el control sobre el acto de reconocimiento y evitar que se infiera de sus acciones. Generalmente, favorecen actos formales de reconocimiento, realizados después de una consideración cuidadosa. Cada situación requiere un examen detallado para determinar si el reconocimiento es implícito.

Para evitar reconocimientos no deseados, los Estados pueden declarar explícitamente que ciertas acciones no deben interpretarse como el reconocimiento de otro Estado o gobierno. Por ejemplo, los países árabes han mantenido esta postura respecto a Israel. Este enfoque evita el reconocimiento implícito pero indica que sin una exención clara, algunas acciones internacionales podrían resultar en el reconocimiento de una entidad.

La imagen muestra una sesión en el Salón de la Asamblea General de las Naciones Unidas, un lugar grandioso e icónico ubicado en la sede de la ONU en la ciudad de Nueva York. El salón se caracteriza por su llamativo fondo dorado detrás del podio principal y el emblema de las Naciones Unidas mostrado prominentemente en el centro. La gran sala semicircular está llena de delegados sentados en largas filas curvas de escritorios, cada uno equipado con micrófonos, documentos y dispositivos electrónicos. En primer plano, los asistentes están involucrados, tomando notas y siguiendo los procedimientos, que se transmiten en dos grandes pantallas a los lados del podio. Las pantallas muestran a un orador, probablemente un alto funcionario de la ONU o un delegado de uno de los Estados miembros, dirigiéndose a la asamblea. El texto en las pantallas incluye subtítulos para accesibilidad, asegurando que el contenido sea entendido por una audiencia internacional diversa. El podio central está elevado y se accede a él por un conjunto de escaleras a cada lado. En el podio, un panel de funcionarios está sentado detrás de un escritorio, supervisando la sesión. El área frente al podio cuenta con asientos adicionales y espacio para presentaciones, enfatizando la importancia de las discusiones en curso. La atmósfera en el salón es formal y seria, reflejando la significancia de las deliberaciones que tienen lugar. Los delegados representan una amplia gama de países, indicado por la variedad de atuendos tradicionales y formales visibles en la audiencia. Las paredes del salón están adornadas con listones de madera verticales, añadiendo a la grandeza arquitectónica del espacio. Esta imagen captura la esencia de la diplomacia internacional, con representantes de todo el mundo reunidos para discutir y abordar problemas globales. El entorno subraya los esfuerzos colaborativos y el compromiso de las Naciones Unidas para fomentar la paz, la seguridad y la cooperación entre sus Estados miembros. — La Asamblea General de las Naciones Unidas, donde se reúnen delegados de varios gobiernos que pueden no reconocerse entre sí. Foto por UN Photo/Loey Felipe.

Criterios para el reconocimiento

Hay tres criterios principales que deben cumplirse para que un gobierno sea reconocido:

Control efectivo: El umbral central es el control de las instituciones y del territorio. No debe negarse el reconocimiento si el nuevo gobierno controla efectivamente el país, y este control parece probable que continúe. Esto significa que el gobierno debe controlar las instituciones del Estado y no debe enfrentar una resistencia armada significativa de la población en partes sustanciales del territorio. El Reino Unido ha utilizado este enfoque, como en el reconocimiento del gobierno comunista de China y del gobierno respaldado por los soviéticos en Hungría en 1956.
Cumplimiento de las obligaciones internacionales: Se espera que el nuevo gobierno cumpla con las obligaciones internacionales de su predecesor, porque aunque el gobierno haya cambiado, el Estado sigue siendo el mismo. Sin embargo, el nuevo gobierno puede renegociar las obligaciones internacionales del Estado.
No violación del jus cogens: El nuevo gobierno no debe haber llegado al poder violando las normas imperativas del derecho internacional, también conocidas como jus cogens. Cuando un gobierno derroca a otro violando tales normas, estas violaciones son consideradas demasiado importantes para ser ignoradas por la comunidad internacional.

Cuando un gobierno no es reconocido, típicamente significa que no ha cumplido con los criterios para el reconocimiento bajo el derecho internacional.

Las doctrinas Tobar, Betancourt y Estrada

En América Latina, han surgido dos doctrinas sobre el acto de reconocer un gobierno. Estas se preocupan por imponer criterios adicionales para el acto de reconocimiento, con el fin de asegurar la estabilidad política de los países:

Doctrina Tobar: Fue propuesta por el exministro de Relaciones Exteriores de Ecuador, Carlos Tobar, quien afirmó que no deben reconocerse gobiernos que carecen de legitimidad popular. Esta doctrina buscaba reducir la frecuencia de golpes de Estado en América Latina, y ha sido ampliamente utilizada por Estados Unidos en sus relaciones diplomáticas con los países alrededor del Canal de Panamá.
Doctrina Betancourt: Fue propuesta por el expresidente venezolano Rómulo Betancourt, quien defendió el no reconocimiento de gobiernos antidemocráticos. Esta doctrina buscaba disuadir a los gobiernos regionales de instaurar regímenes autocráticos o dictatoriales que infringieran los derechos del pueblo.

El problema con estas doctrinas es que los Estados son en gran medida libres de aplicar sus propias interpretaciones de legitimidad o democracia. Estos son criterios extremadamente subjetivos que pueden llevar a juicios interesados por parte de los Estados reconocedores, potencialmente influenciados por sus intereses.

En oposición a Tobar y Betancourt, el exministro de Relaciones Exteriores de México, Genaro Estrada, propuso lo que se conoce como la doctrina Estrada. Según ella, la única entidad responsable de determinar la legitimidad o el carácter democrático de un gobierno es la población gobernada por él.

Por lo tanto, rehusarse a reconocer un gobierno equivale a una intervención en los asuntos internos de dicho Estado. Debido a esto, Estrada creía que todos los gobiernos debían ser reconocidos automáticamente, lo que hacía innecesario un acto formal separado. Si un Estado creía que un gobierno era ilegítimo o antidemocrático, lo máximo que podía hacer era romper relaciones diplomáticas con el Estado controlado por dicho gobierno. Sin embargo, esta doctrina es impráctica, particularmente porque impide reconocer solo un gobierno de entre varios que buscan tal reconocimiento dentro de un Estado. Por ejemplo, en 2019 Juan Guaidó se proclamó presidente legítimo de Venezuela mientras Nicolás Maduro seguía controlando el aparato estatal; la oposición disolvió después el gobierno interino de Guaidó en enero de 2023, y las elecciones disputadas de 2024 desplazaron el debate exterior hacia la legitimidad democrática de Maduro y de Edmundo González Urrutia.

Actualmente, el derecho consuetudinario internacional permite el reconocimiento de gobiernos, ya sea explícita o implícitamente, siempre que los países se abstengan de interferir en los asuntos internos de otro Estado. Este enfoque moderno logra un equilibrio entre reconocer nuevos regímenes y respetar la soberanía y autodeterminación de las naciones.

Los aspectos políticos del reconocimiento

El reconocimiento de un gobierno es un acto fundamentalmente político y, por eso, suele quedar reservado al poder ejecutivo de los Estados. Esto significa que el poder legislativo y el judicial deben aceptar la discreción del ejecutivo y dar efecto a sus decisiones. Además, el acto de reconocer un gobierno a menudo sucumbe a deliberaciones políticas en lugar de reglas estrictas:

Hay gobiernos que han ganado efectivamente el control de un Estado, pero que no han sido reconocidos por otros. Por ejemplo, durante la Guerra Fría, el Reino Unido retuvo durante largos periodos el reconocimiento de Vietnam del Norte y de la República Democrática Alemana (Alemania Oriental) antes de normalizar después esas relaciones. Estados Unidos sigue sin mantener relaciones diplomáticas con Corea del Norte y depende de Suecia como potencia protectora en Pionyang.
Hay gobiernos que se han negado a cumplir con las obligaciones internacionales de un Estado, pero han ganado aceptación internacional de todos modos. Un caso fue el surgimiento del gobierno bolchevique en Rusia, en 1917. Al principio, el nuevo régimen se negó a honrar deudas previamente contraídas, por lo que varios países se negaron a reconocerlo. Con el tiempo, los bolcheviques finalmente ganaron reconocimiento internacional, incluyendo el de Estados Unidos, más de una década después, en 1933.
Hay gobiernos que han llegado al poder mediante graves violaciones del derecho internacional imperativo, pero que fueron eventualmente reconocidos de todos modos. Por ejemplo, los Jemeres Rojos tomaron el poder en Camboya en 1975 siendo responsables de un genocidio y varias otras violaciones de derechos humanos. A pesar de esto, este régimen fue reconocido por algunos Estados, y sus representantes continuaron ocupando el asiento de Camboya en las Naciones Unidas hasta 1993.

La imagen es una colección conmovedora y sobria de fotografías en blanco y negro que muestran a seis personas, todas víctimas de las atrocidades cometidas por el régimen de los Jemeres Rojos en Camboya. Estas fotografías se muestran en un formato de cuadrícula, con tres imágenes en la fila superior y tres en la fila inferior. Cada fotografía muestra el rostro de una mujer joven, todas con cabello corto y oscuro y expresiones que van de solemnes a severas, reflejando la realidad sombría de su situación. Los rostros de las mujeres en las fotografías revelan una mezcla inquietante de resiliencia y resignación. Están vestidas con ropa oscura y sencilla, típica de la uniformidad impuesta durante el régimen. Las fotografías están ligeramente desgastadas, con algunas mostrando signos de envejecimiento y daño, lo que añade al peso histórico de las imágenes. La mujer en la parte superior izquierda mira directamente a la cámara con una expresión neutral, con los labios ligeramente fruncidos. Junto a ella, la mujer en el centro tiene una mirada más determinada, con el rostro parcialmente en sombras. La fotografía en la parte superior derecha muestra a una mujer con la cabeza ligeramente inclinada, sus ojos transmitiendo una mezcla de miedo y desafío. En la fila inferior, la fotografía más a la izquierda presenta a una joven con una expresión leve y estoica. La fotografía del centro captura a una mujer con una mirada más intensa y concentrada, mientras que la imagen inferior derecha muestra a una mujer cuya expresión es más melancólica, con el cabello ligeramente despeinado. La imagen encapsula el costo humano personal del extremismo político e ideológico. — Algunas víctimas de las atrocidades perpetradas por los Jemeres Rojos. Imagen del Museo del Genocidio de Tuol Sleng, tomada por Dudva, con licencia CC BY-SA 3.0.

Además, la falta de legitimidad popular o de carácter democrático complica políticamente el reconocimiento de un gobierno. Como regla general, los países suelen mostrarse reacios a reconocer oficialmente a gobiernos que no se rigen por el estado de derecho. Sin embargo, los contactos no oficiales o informales, incluidos canales secretos, no son infrecuentes. La diplomacia de guerra ha funcionado a menudo de esa manera. Durante la Guerra de Vietnam, por ejemplo, Estados Unidos entabló conversaciones con el Vietcong aunque no reconocía su control sobre el territorio vietnamita.

El reconocimiento de un nuevo gobierno puede sugerir aprobación política, de modo que varios países han tratado de separar las relaciones diplomáticas del respaldo político.

Estados Unidos y el Reino Unido han declarado que restarían importancia a reconocer cambios de gobierno, centrándose en cambio en si mantener relaciones diplomáticas con el Estado del nuevo gobierno.

Esta política, según la cual las relaciones no implican aprobación o desaprobación, pretendía simplificar las interacciones con nuevos gobiernos y evitar avalar violaciones de derechos humanos. Bélgica y Francia han adoptado enfoques similares. Australia y Canadá también lo han hecho.

Efectos jurídicos del reconocimiento

El acto de reconocer un nuevo gobierno significa la aceptación de una situación específica por parte del Estado que reconoce, y este acto conlleva repercusiones legales:

El acto de reconocimiento es retroactivo: Se aplica a acciones y situaciones que ocurrieron antes de que el reconocimiento se otorgara oficialmente. En la práctica, significa reconocer que el gobierno estaba a cargo de un país determinado desde el principio, incluso antes de que el Estado que lo reconoce lo dijera formalmente.
El acto de reconocimiento es irrevocable: Solo puede retirarse si el nuevo gobierno mismo fuera derrocado.
El acto de reconocimiento allana el camino para la concesión de privilegios e inmunidades: El Estado que reconoce debe conceder privilegios e inmunidades soberanas, diplomáticas y consulares a los representantes del nuevo gobierno dentro del orden legal interno.

Conclusión

El reconocimiento de gobierno combina criterios jurídicos con juicio político. Sucede cuando otros Estados reconocen un cambio administrativo inconstitucional dentro de un Estado, de forma explícita o implícita. En teoría, el acto de reconocimiento depende de ciertos criterios, pero las consideraciones políticas suelen prevalecer porque los Estados tienen libertad para reconocer gobiernos según lo consideren oportuno. Después del reconocimiento, el Estado que lo otorga queda sujeto a efectos jurídicos. Uno de ellos es el deber de preservar el reconocimiento salvo que el gobierno reconocido pierda el control efectivo del país. Aunque muchos países evitan reconocer explícitamente cambios de gobierno en el extranjero, el reconocimiento sigue siendo parte del derecho internacional actual.