Initiative des Trois Mers : membres, infrastructures et géopolitique

L’Initiative des Trois Mers est un forum de coopération entre des pays européens situés entre la mer Baltique, la mer Adriatique et la mer Noire. Elle réunit 13 États membres de l’Union européenne afin de développer les liaisons de transport, d’énergie et d’infrastructures numériques sur l’axe nord-sud du continent. Ce format ne fonctionne pas comme une organisation internationale classique, car il ne possède ni traité constitutif, ni secrétariat puissant, ni budget comparable à celui de l’UE. Son poids vient plutôt d’un mécanisme de coordination politique qui transforme des goulets d’étranglement nationaux en agenda régional. Les sommets présidentiels définissent d’abord des priorités communes. Les forums d’affaires présentent ensuite ces priorités aux banques, aux entreprises et aux investisseurs. Les listes de projets donnent alors une visibilité politique à des travaux qui, isolément, sembleraient seulement nationaux.

La lacune qui organise l’initiative est simple à comprendre, mais politiquement profonde. Après la guerre froide, beaucoup de ces pays se sont mieux connectés à l’Allemagne, à l’Autriche et à d’autres économies occidentales. Les liaisons nord-sud à l’intérieur de la région, en revanche, sont restées plus fragiles. Pour cette raison, un ouvrage de transport ou d’énergie cesse d’être une simple infrastructure publique lorsqu’il modifie les itinéraires disponibles pour plusieurs pays. Chaque nouvelle connexion élargit les options d’un gouvernement en période de crise, parce qu’elle réduit la dépendance à une route unique ou à un fournisseur dominant.

Résumé

• L’Initiative des Trois Mers cherche à réduire les goulets d’étranglement dans les transports, l’énergie et les infrastructures numériques qui rendent l’axe nord-sud européen moins intégré que les routes orientées vers l’ouest.
• Son noyau participant comprend 13 États membres de l’UE, ce qui maintient le forum dans le marché unique et l’oblige à dialoguer avec les règles, les fonds et les priorités européennes.
• Les quatre États associés, l’Ukraine, la Moldavie, l’Albanie et le Monténégro, y participent parce que la reconstruction, l’élargissement européen, la sécurité des routes et les infrastructures partagées sont devenus des dossiers liés.
• L’initiative se présente comme complémentaire de l’UE, mais elle offre aussi aux pays d’Europe centrale et orientale une plateforme propre pour défendre la connectivité, la sécurité énergétique et la mobilité militaire.
• Les projets prioritaires illustrent plusieurs fonctions de l’infrastructure. Via Carpatia, Rail Baltica et Rail2Sea réorganisent des corridors de transport. BRUA, le terminal de GNL de Krk et la synchronisation électrique balte élargissent les options énergétiques et stratégiques.

Origine et sens du nom

Le nom « Trois Mers » renvoie à l’espace européen compris entre la Baltique, l’Adriatique et la mer Noire. L’expression désigne un ensemble d’États occupant la bande centrale et orientale de l’Union européenne, du nord balte au sud-est européen. L’initiative a été lancée politiquement par des dirigeants polonais et croates au milieu des années 2010, et son premier sommet présidentiel s’est tenu à Dubrovnik en 2016.

Le point de départ était économique, même si l’économie n’a jamais été séparée de la géopolitique. Après la guerre froide et l’élargissement de l’UE vers l’est, de nombreux pays de la région ont intégré le marché unique. Ils ont reçu des fonds européens et se sont mieux reliés à l’Allemagne, à l’Autriche et à d’autres économies occidentales. Toutefois, la connexion entre la Baltique, l’Adriatique et la mer Noire est restée inégale. En pratique, circuler entre le nord et le sud de la région pouvait encore être plus difficile que se diriger vers l’ouest.

Cette configuration avait des racines historiques. Pendant la période soviétique et socialiste, une partie des infrastructures d’Europe centrale et orientale servait des chaînes productives, des routes militaires et des dépendances énergétiques tournées vers l’est. L’intégration à l’UE après 1989 a corrigé une partie de cet héritage. Les asymétries ont néanmoins persisté. L’Initiative des Trois Mers est apparue pour transformer cette perception régionale en programme politique. Sans liaisons nord-sud plus denses, les pays situés entre les trois mers resteraient plus dépendants de tiers pour l’énergie, l’investissement, l’accès portuaire et la réponse commune aux crises.

Membres, associés et partenaires stratégiques

Le noyau de l’initiative est composé de 13 États membres de l’Union européenne, ce qui situe le forum à l’intérieur du marché unique européen. Cette base institutionnelle le distingue d’une alliance extérieure à l’UE :

• Autriche ;
• Bulgarie ;
• Croatie ;
• Tchéquie ;
• Estonie ;
• Grèce ;
• Hongrie ;
• Lettonie ;
• Lituanie ;
• Pologne ;
• Roumanie ;
• Slovaquie ;
• Slovénie.

Les 12 participants initiaux étaient des pays d’Europe centrale, de la Baltique et du sud-est européen déjà intégrés à l’UE. L’entrée de la Grèce a étendu la portée méridionale du forum et a rapproché l’agenda des Trois Mers de l’Égée et de la Méditerranée orientale. Ainsi, les ports grecs, les chemins de fer balkaniques et les routes énergétiques du sud-est européen ont pris davantage de poids dans la discussion sur les corridors entre le nord et le sud du continent.

L’initiative a aussi créé une catégorie pour les pays qui n’appartiennent pas au noyau des membres de l’UE. L’Ukraine et la Moldavie ont obtenu le statut d’États associés participants après l’invasion russe de l’Ukraine et l’avancement de leurs processus de rapprochement avec l’Union européenne. En 2025, l’Albanie et le Monténégro ont été accueillis dans la même catégorie. Cet élargissement ne remplace pas les négociations formelles d’adhésion à l’UE. Sa fonction est d’ouvrir une table politique où les infrastructures, la reconstruction, la sécurité des routes et l’intégration économique peuvent être discutées avant ou parallèlement au processus d’élargissement européen.

Les partenaires stratégiques entrent dans cet arrangement parce que la région dépend de règles, de capitaux et de technologies que les membres ne contrôlent pas seuls. La Commission européenne maintient l’initiative reliée aux instruments financiers et juridiques de l’UE. L’Allemagne suit le forum parce que la connectivité centre-orientale affecte les chaînes de production, l’énergie et la circulation commerciale liées à la plus grande économie du bloc. Les États-Unis soutiennent ce format depuis ses débuts pour des raisons énergétiques et stratégiques, surtout afin de réduire la dépendance régionale au gaz russe et d’élargir leur présence économique. Le Japon, l’Espagne et la Turquie élargissent ce cercle en offrant des canaux extérieurs d’investissement, de technologie et de diplomatie économique, même si leurs rôles varient selon les sommets et les projets.

Structure institutionnelle

L’Initiative des Trois Mers fonctionne davantage comme une plateforme politique que comme une bureaucratie. Ses sommets réunissent des présidents, des chefs de gouvernement ou des représentants de haut niveau. À côté d’eux, le Forum des affaires des Trois Mers rapproche les gouvernements des banques de développement et des investisseurs en infrastructures. Cet arrangement aide à transformer des priorités politiques en projets finançables, même s’il ne garantit pas, à lui seul, que les travaux seront réalisés.

Le groupe travaille avec des projets prioritaires, des rapports d’avancement et des instruments financiers. La première liste d’interconnexions a été présentée au sommet de Bucarest de 2018, avec 48 initiatives. Au milieu des années 2020, les rapports officiels recensaient déjà plus d’une centaine de projets, pour une valeur estimée à plus de 100 milliards d’euros. Cette croissance montre que le forum a gagné en portée. Elle révèle en même temps la différence entre priorité politique et exécution matérielle. Une même liste peut inclure un ouvrage achevé, un corridor en construction et un projet qui dépend encore d’études, d’autorisations et d’investisseurs.

Le Fonds d’investissement de l’Initiative des Trois Mers a été créé pour rapprocher capitaux privés et banques publiques de développement. Sa conception commerciale le distingue d’un fonds européen de cohésion. Au lieu de distribuer des crédits budgétaires, il cherche à investir dans des actifs capables de générer un rendement et d’élargir la connectivité régionale. Cette logique inclut l’énergie, les transports et les infrastructures numériques. En 2025, la déclaration de Varsovie a mentionné la préparation d’instruments ultérieurs, notamment un fonds d’innovation. Son premier cercle devait associer un moteur polonais à une participation tchèque, hongroise et croate. Ces mécanismes dépendent encore des ressources de l’UE, des budgets nationaux et du financement privé. Leur fonction est de donner à l’initiative une dimension plus opérationnelle que celle d’une conférence diplomatique ordinaire.

La lacune nord-sud

Le problème qui organise l’initiative est l’écart entre les connexions est-ouest et nord-sud. Pendant des décennies, une grande partie des routes commerciales et énergétiques de la région a été orientée vers des centres de pouvoir extérieurs à la bande des trois mers elle-même. L’entrée de ces pays dans l’UE a donné une priorité politique et économique aux liaisons avec l’Europe occidentale. En revanche, les connexions entre les pays du centre-est européen sont restées fragmentées, créant des goulets d’étranglement précisément là où l’intégration régionale dépendait d’une continuité physique entre les frontières.

Cette fragmentation produit des coûts pratiques. Une cargaison quittant un port baltique pour les Balkans, par exemple, peut rencontrer des tronçons ferroviaires incompatibles. Le manque de terminaux intermodaux ou de corridors routiers complets accroît la durée du trajet et réduit la prévisibilité commerciale. Pour un pays enclavé, l’accès aux ports dépend d’accords stables avec les voisins et de services douaniers qui fonctionnent sans blocage politique. Dans le secteur énergétique, la même logique vaut pour les réseaux électriques et le gaz : un terminal de GNL ne prend une valeur régionale que s’il existe des gazoducs capables d’acheminer le combustible vers d’autres pays.

Ainsi, l’infrastructure ne se limite plus à un ensemble de travaux nationaux. Elle devient une condition permettant aux petits et moyens États de négocier avec davantage d’options. Lorsqu’un État de la région investit dans des ports ou des réseaux d’énergie, le gain peut atteindre les voisins qui dépendent de ces connexions. L’initiative cherche à donner une forme régionale à cet effet en coordonnant des projets qui, pris isolément, seraient traités comme des ouvrages domestiques.

Transports : routes, ports et mobilité militaire

Les projets de transport sont la composante la plus visible de l’Initiative des Trois Mers. Via Carpatia est un itinéraire routier planifié pour relier la Baltique au sud-est européen. Son tracé rapproche la Lituanie de la Grèce à travers une série de pays qui traverse le centre-est du continent. La fonction de cette route dépasse le raccourcissement des trajets. En créant une artère nord-sud, elle peut connecter des régions périphériques, rapprocher les ports et réduire la dépendance à des routes concentrées sur l’axe occidental.

Rail Baltica joue un rôle comparable au nord. Le projet vise à intégrer l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie à un réseau ferroviaire compatible avec des standards européens plus larges, afin de faciliter la liaison des États baltes avec la Pologne et le reste de l’UE. Pour les pays baltes, cette voie ferrée a une valeur commerciale et réduit une vulnérabilité stratégique : la dépendance à des infrastructures héritées d’une logique post-soviétique et moins connectées à l’espace ferroviaire européen.

Un autre exemple est Rail2Sea, conçu pour relier le port polonais de Gdańsk, sur la Baltique, au port roumain de Constanța, sur la mer Noire. Une route de ce type associe commerce, logistique militaire et accès maritime. En temps normal, elle peut faciliter l’acheminement de marchandises. En cas de crise de sécurité, elle peut aider à déplacer équipements, approvisionnements et forces entre le nord et le sud-est du flanc oriental de l’OTAN.

C’est pourquoi la déclaration de Varsovie de 2025 a mis l’accent sur la mobilité militaire. L’expression désigne la capacité de transporter des troupes et du matériel lourd sans retards incompatibles avec une crise. Les routes, les ponts et les chemins de fer doivent pouvoir supporter cet usage sans paralyser la circulation civile. La guerre contre l’Ukraine a rendu cette question moins abstraite. Les infrastructures civiles capables de servir le commerce peuvent aussi soutenir la défense territoriale, l’évacuation et l’approvisionnement des alliés.

Énergie : diversification et interdépendance

L’agenda énergétique de l’initiative est né d’une vulnérabilité ancienne : la dépendance d’une partie de l’Europe centrale et orientale à l’égard de ressources ou de réseaux influencés par la Russie. Cette dépendance variait d’un pays à l’autre, mais elle produisait un effet politique commun. Lorsqu’un fournisseur domine les routes, les prix et les contrats, il obtient une marge de pression sur les gouvernements en période de différend.

Les terminaux de GNL modifient une partie de cette équation en permettant l’importation de gaz par bateau. Le terminal polonais de Świnoujście, sur la Baltique, et le terminal croate de l’île de Krk, dans l’Adriatique, élargissent les options régionales lorsqu’ils sont reliés par des gazoducs et des interconnexions. La valeur du GNL ne réside pas seulement dans le combustible reçu au port, mais dans la possibilité de redistribuer l’énergie par un réseau plus flexible, ce qui réduit la capacité d’un fournisseur unique à conditionner la politique étrangère des pays voisins.

Le corridor BRUA, associé à la Bulgarie, à la Roumanie, à la Hongrie et à l’Autriche, illustre la même logique. Un gazoduc régional ou une interconnexion ne modifie la géopolitique que s’il permet des flux inversés, l’accès à des sources différentes et la négociation entre plusieurs marchés. Sinon, l’ouvrage ne fait que déplacer la dépendance d’une route vers une autre. L’Initiative des Trois Mers tente d’éviter ce résultat en traitant l’énergie comme un système régional, et non comme un contrat bilatéral isolé.

L’électricité balte montre un autre mécanisme. Pendant des années, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie ont conservé des liens techniques avec des réseaux hérités de l’espace post-soviétique. La synchronisation avec les réseaux continentaux européens a réduit cette exposition et rapproché les trois pays du marché électrique de l’UE. Dans ce cas, l’infrastructure définit le système technique qui règle la fréquence, la stabilité et la réponse aux pannes.

Infrastructures numériques et « connectivité intelligente »

La dimension numérique de l’initiative élargit l’agenda au-delà des routes, des rails et des gazoducs. Les réseaux de fibre optique et les centres de données peuvent accroître l’efficacité des infrastructures physiques. Il en va de même pour la 5G, le calcul à haute performance et la cybersécurité. Une voie ferrée dotée d’un contrôle numérique, un port avec une documentation intégrée et un réseau électrique capable de gérer une production renouvelable distribuée produisent des gains différents de ceux d’un ouvrage de béton et d’acier.

La notion de « connectivité intelligente » est apparue pour nommer cette intégration entre infrastructures physiques et services numériques. Elle part de l’idée que l’énergie, le transport et les données fonctionnent désormais ensemble. Une route de fret dépend de systèmes douaniers, du suivi des cargaisons, de l’interopérabilité documentaire et de plateformes logistiques. Un réseau électrique alimenté par des renouvelables exige des mesures, du stockage, des prévisions de demande et un échange rapide d’informations entre opérateurs. Un marché régional fonctionne bien si les pays peuvent partager des standards techniques et des données fiables.

Cet agenda possède une dimension géopolitique : les infrastructures numériques dépendent de fournisseurs, de standards de sécurité et de règles de protection des données. En introduisant ce thème dans l’Initiative des Trois Mers, les pays du groupe cherchent à éviter que la connectivité régionale soit construite uniquement par des décisions commerciales dispersées. Leur préoccupation est que les réseaux critiques, s’ils sont mal régulés ou trop dépendants de fournisseurs extérieurs, créent de nouvelles vulnérabilités au lieu de réduire les anciennes.

Relation avec l’Union européenne

L’Initiative des Trois Mers se présente comme complémentaire de l’Union européenne. Cette formulation répond à une tension réelle. Pour ses défenseurs, le forum aide les pays du centre-est européen à identifier des goulets d’étranglement que les mécanismes généraux de l’UE traitent lentement ou de manière dispersée. Pour ses critiques, l’initiative pourrait renforcer une division entre « vieille » et « nouvelle » Europe, surtout si elle était utilisée comme bloc politique contre Bruxelles, Berlin ou Paris.

Dans la pratique, l’initiative dépend de l’UE à plusieurs niveaux. Beaucoup de projets doivent respecter les règles européennes de concurrence, de passation des marchés et d’environnement. Le financement se croise avec les fonds de cohésion et les politiques de réseaux transeuropéens. Sans cet encastrement institutionnel, l’initiative aurait du mal à transformer des déclarations politiques en ouvrages acceptés par le marché unique.

Dans le même temps, la plateforme donne une voix régionale à des pays qui ne parviennent pas toujours à imposer leurs priorités dans le débat plus large de l’UE. Cette fonction apparaît dans des projets de nature différente. Une route à la frontière entre la Pologne et la Slovaquie renforce la continuité routière régionale. La modernisation d’une voie ferrée balte réduit l’isolement logistique. L’expansion d’un terminal croate élargit les alternatives énergétiques. Dans le cadre des Trois Mers, ces travaux apparaissent comme les parties d’un réseau qui renforce la cohésion, la sécurité énergétique et la mobilité sur le flanc oriental du bloc.

Les États-Unis, l’Allemagne et la dimension transatlantique

Le soutien des États-Unis à l’Initiative des Trois Mers découle de la manière dont le forum rapproche infrastructures, énergie et stratégie. La présence américaine au sommet de Varsovie de 2017 a donné une visibilité internationale au forum et a rapproché l’agenda de sécurité énergétique de la politique transatlantique. Pour Washington, les terminaux de GNL, les interconnexions et les routes nord-sud réduisent la capacité russe à utiliser l’énergie comme instrument de pression. Ces travaux ouvrent aussi un espace aux entreprises, aux technologies et aux financements des États-Unis.

Même avec cette convergence, l’initiative reste ancrée dans des intérêts régionaux propres. Certains membres équilibrent leur relation avec les États-Unis, l’Allemagne, la Commission européenne et des voisins aux positions politiques différentes. La Hongrie, par exemple, a conservé au fil des années une posture plus ambiguë à l’égard de la Russie que la Pologne ou les États baltes. Ces différences limitent la capacité du forum à agir comme bloc géopolitique uniforme.

L’Allemagne occupe une position sensible. En tant que première économie de l’UE, Berlin influence les infrastructures, l’énergie et le budget européen. Sans une forme d’implication allemande, l’initiative serait déconnectée d’une partie centrale du marché européen. Dans le même temps, une partie des pays des Trois Mers regardait avec méfiance des projets comme Nord Stream, qui acheminait du gaz russe directement vers l’Allemagne par la mer Baltique et contournait les pays de transit d’Europe centrale et orientale. La participation allemande comme partenaire stratégique aide à réduire la lecture selon laquelle l’initiative serait un groupement anti-Berlin. Les différends sur les priorités énergétiques et industrielles demeurent toutefois présents.

Ukraine, Moldavie et élargissement européen

L’invasion russe de l’Ukraine a modifié la fonction politique de l’Initiative des Trois Mers. Avant 2022, le forum traitait déjà de sécurité énergétique et de connectivité régionale. Avec la guerre, ces domaines se sont directement liés à la survie économique de l’Ukraine. La circulation des exportations, le déplacement des réfugiés et la reconstruction future sont entrés dans le même agenda que le rapprochement de Kiev et de Chișinău avec l’Union européenne.

L’Ukraine a besoin de routes qui la relient au marché européen même lorsque la mer Noire est vulnérable aux blocages, aux attaques ou à l’insécurité maritime. Les chemins de fer, les routes, les ports secs, les réseaux d’énergie et les connexions numériques peuvent remplir cette fonction. La Moldavie, de son côté, fait face à des contraintes d’échelle, à une dépendance énergétique et à une pression géopolitique liée à la présence russe en Transnistrie. En rapprochant ces pays de l’agenda des Trois Mers, le forum crée un espace où la reconstruction, l’intégration européenne et la sécurité régionale sont discutées ensemble.

Ce rapprochement a des limites. Le statut d’État associé participant ne confère pas les garanties de l’OTAN, n’équivaut pas à l’entrée dans l’UE et ne résout pas les différends territoriaux. Il aide néanmoins à inscrire l’Ukraine et la Moldavie dans des projets de connectivité qui peuvent préparer une intégration économique plus profonde. Dans le cas des Balkans occidentaux, l’association de l’Albanie et du Monténégro suit une logique semblable : l’infrastructure peut anticiper une partie de l’intégration pratique avant que le processus politique d’adhésion à l’UE soit achevé.

Critiques et limites

La principale limite de l’Initiative des Trois Mers est la distance entre ambition et exécution. Une liste comprenant de nombreux projets ne signifie pas que tous disposent d’un financement, d’autorisations, d’un soutien local, d’une maturité technique ou d’une viabilité économique. Certains projets avancent lorsqu’ils s’inscrivent déjà dans des priorités nationales ou européennes. D’autres restent des signaux politiques en attendant des études, des investisseurs ou un consensus entre gouvernements.

Une autre limite tient à l’hétérogénéité politique des membres. La Pologne et les États baltes tendent à interpréter l’initiative à travers le prisme de la sécurité face à la Russie. L’Autriche a des intérêts différents, car elle est enclavée et économiquement connectée à l’Europe centrale. La Grèce introduit la Méditerranée orientale et les Balkans dans l’équation. La Hongrie adopte souvent ses propres positions sur l’énergie, la Russie et la politique européenne. Ces différences maintiennent la coopération concentrée sur les infrastructures et réduisent la probabilité que le forum agisse comme une stratégie commune sur des sujets plus sensibles.

Il existe aussi une critique de duplication institutionnelle. Comme l’UE dispose déjà de politiques de cohésion, de réseaux transeuropéens, de programmes énergétiques et d’instruments de financement, certains observateurs se demandent si l’initiative crée une valeur propre ou se contente de reconditionner des projets existants. La réponse dépend des cas. Lorsque le forum donne une visibilité politique, rapproche les investisseurs et coordonne des tronçons transfrontaliers, il peut accélérer des priorités qui resteraient dispersées. Lorsqu’il incorpore des ouvrages déjà prévus par d’autres canaux, son rôle se rapproche davantage d’une vitrine diplomatique.

Ce que l’initiative modifie dans la politique européenne

L’Initiative des Trois Mers transforme l’infrastructure en langage diplomatique commun pour des pays aux histoires et aux positions stratégiques différentes. Un port dans l’Adriatique ou une voie ferrée balte ne résolvent pas à eux seuls les divisions européennes. Il en va de même pour un gazoduc roumain, un centre de données hongrois ou une route dans les Carpates. Cependant, lorsque ces projets réduisent les goulets d’étranglement entre les frontières, ils élargissent les options de commerce, d’énergie, de défense et d’intégration.

Le forum reflète un changement dans la politique européenne après 2022. La sécurité ne se limite pas aux chars, aux troupes et aux traités militaires : elle passe aussi par la capacité industrielle, les ports, les ponts, les réseaux électriques, les semi-conducteurs, l’intelligence artificielle et l’interopérabilité administrative. La guerre en Ukraine a rendu visible que les infrastructures civiles peuvent soutenir la résistance, l’approvisionnement et la reconstruction, tandis que leur absence peut transformer les frontières en points d’étranglement.

La portée de l’initiative doit donc être mesurée moins par sa capacité à agir comme bloc politique que par son aptitude à relier des projets qui modifient les choix disponibles pour les États de la région. Si elle parvient à financer et à achever des corridors nord-sud, des interconnexions énergétiques et des réseaux numériques sûrs, l’Initiative des Trois Mers réduira des vulnérabilités que la géographie et l’histoire ont laissées en Europe centrale et orientale. Si elle reste concentrée sur des déclarations et de longues listes sans exécution, elle continuera de fonctionner comme un forum utile de signalisation et aura un effet limité sur la distribution réelle du pouvoir et des infrastructures en Europe.