Conselho de Segurança da ONU: veto, reforma e legitimidade

O Conselho de Segurança das Nações Unidas é o órgão da ONU com responsabilidade primária pela paz e segurança internacionais. O Conselho pode autorizar operações de paz e impor sanções. Além disso, pode criar órgãos subsidiários, encaminhar situações a mecanismos internacionais de justiça e adotar decisões vinculantes nos termos da Carta da ONU. Sua autoridade é excepcionalmente forte para uma organização internacional. Ainda assim, sua legitimidade é contestada de forma constante porque cinco membros permanentes detêm poder de veto.

O desenho do Conselho reflete a política de 1945. O Conselho de Segurança foi criado depois do fracasso da Liga das Nações e de uma guerra mundial em que as grandes potências vencedoras não aceitariam uma instituição de segurança capaz de agir rotineiramente contra elas. Por isso, o Conselho combina uma linguagem jurídica universal com uma estrutura seletiva de poder. A instituição afirma agir em nome da comunidade internacional, mas seus membros mais poderosos podem bloquear decisões mesmo quando uma ampla maioria apoia a ação.

Resumo

• O Conselho de Segurança tem 15 membros: cinco permanentes e dez não permanentes eleitos.
• Seu mandato central é a manutenção da paz e da segurança internacionais.
• Em votações procedimentais, bastam nove votos afirmativos.
• Em votações substantivas, um projeto normalmente precisa de nove votos afirmativos e de nenhum veto de membro permanente.
• Um membro permanente pode se abster sem bloquear uma resolução.
• O veto protege o acordo entre grandes potências que sustenta a ONU, ao mesmo tempo em que gera acusações de seletividade e impunidade.
• Os debates sobre reforma costumam se concentrar em composição, representação, veto, métodos de trabalho e relação entre o Conselho e a Assembleia Geral.
• A reforma é difícil porque emendas à Carta exigem ratificação por todos os membros permanentes.

O que o Conselho de Segurança faz

O Conselho de Segurança transforma o mandato de paz e segurança da ONU em um órgão menor com autoridade vinculante. A Carta da ONU lhe atribui “responsabilidade primária” pela manutenção da paz e da segurança internacionais. O mandato da Carta abrange guerras, ameaças à paz e grandes crises. O mesmo mandato dá ao Conselho papel central em sanções, missões de manutenção da paz e disputas que possam colocar em risco a estabilidade internacional.

Na prática, o Conselho realiza vários tipos de trabalho. O Conselho debate crises e solicita relatórios ao Secretário-Geral. Além disso, renova mandatos de missões, impõe sanções e adota resoluções que podem se tornar vinculantes para os Estados-membros da ONU. O Conselho ainda cria comitês e grupos de trabalho. Esses órgãos subsidiários monitoram sanções, contraterrorismo, não proliferação, crianças em conflitos armados e outros itens de sua agenda.

A autoridade do Conselho difere da autoridade da Assembleia Geral. A Assembleia Geral é universal: todos os Estados-membros da ONU têm um voto. A Assembleia pode recomendar e debater. Além disso, aprova orçamentos, elege autoridades e expressa posições políticas. A maioria de suas resoluções permanece como recomendação, enquanto as decisões do Conselho de Segurança podem vincular Estados-membros. O Conselho é menor, menos representativo e mais poderoso. A combinação entre composição concentrada e autoridade vinculante está na origem tanto de sua eficácia quanto de sua crise política.

O Conselho funciona continuamente a partir de uma base institucional permanente em Nova York. A presidência é exercida por um membro diferente a cada mês. Seu programa de trabalho muda conforme crises, renovações de mandatos e prioridades dos próprios membros. Por causa dessa estrutura contínua, os Estados frequentemente o usam como palco diplomático mesmo quando sabem que um resultado vinculante é improvável.

Composição e representação

Desde a entrada em vigor da reforma da Carta em 1965, o Conselho de Segurança tem 15 membros: cinco permanentes e dez eleitos. China, França, Rússia, Reino Unido e Estados Unidos ocupam os cinco assentos permanentes. Os dez membros não permanentes são eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos, com assentos distribuídos por grupos regionais.

A ONU informou em junho de 2025 que Bahrein, Colômbia, República Democrática do Congo, Letônia e Libéria foram eleitos para mandatos com início em janeiro de 2026. Eles servem em 2026 ao lado de Dinamarca, Grécia, Paquistão, Panamá e Somália:

• Bahrein
• Colômbia
• República Democrática do Congo
• Dinamarca
• Grécia
• Letônia
• Libéria
• Paquistão
• Panamá
• Somália

Os assentos permanentes resultaram do arranjo de poder estabelecido ao final da Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos, União Soviética, Reino Unido, China e França foram tratados como potências essenciais para qualquer sistema de segurança coletiva que pretendesse sobreviver. A Rússia depois passou a ocupar o assento soviético. Os membros permanentes não foram escolhidos para representar todas as regiões ou grupos populacionais. O grupo tampouco representava todas as tradições jurídicas ou distribuições posteriores de poder econômico. Os assentos foram atribuídos a essas potências porque a ONU foi desenhada em torno do consentimento das grandes potências da guerra.

Esse arranjo de 1945 ajuda a entender por que a representação continua sendo uma questão recorrente nos debates sobre reforma. Nenhum país da África, da América Latina, do Sul da Ásia ou do mundo árabe tem assento permanente. Japão e Alemanha, que se tornaram grandes potências econômicas depois de 1945, continuam fora da composição permanente. Muitos Estados afirmam que um Conselho criado para o mundo de 1945 não pode reivindicar legitimidade plena em uma ONU com 193 membros e com uma distribuição muito mais ampla de população, riqueza e influência diplomática.

A composição não permanente corrige parcialmente esse desequilíbrio. Membros eleitos podem presidir comitês e moldar negociações. Além disso, podem chamar atenção para preocupações regionais e formar coalizões em torno de temas específicos. Contudo, servem apenas por dois anos e não têm poder de veto. Sua influência depende do momento, da especialização e da habilidade diplomática. A margem de atuação dos membros eleitos depende também de os membros permanentes estarem divididos ou dispostos a chegar a um acordo.

Como a votação funciona

O Artigo 27 da Carta da ONU estabelece a regra básica de votação: cada membro do Conselho de Segurança tem um voto. Decisões procedimentais exigem nove votos afirmativos, enquanto decisões substantivas exigem nove votos afirmativos e nenhum veto de membro permanente. Por isso, uma resolução substantiva pode fracassar por falta de maioria ou por veto.

A regra distingue oposição, abstenção e bloqueio direto. O voto contrário de um membro permanente em questão substantiva é tratado como veto. Já a abstenção não bloqueia a adoção se o texto alcançar nove votos afirmativos. Na prática, ela permite que o Conselho aprove uma decisão quando um membro permanente tem reservas, mas não quer bloquear o resultado.

A diferença entre procedimento e substância também importa porque decisões procedimentais não podem ser vetadas. Ainda assim, a fronteira entre as duas categorias pode ser disputada politicamente: controle de agenda, formatos de reunião, convites e mecanismos de apuração de fatos influenciam o trabalho do Conselho.

Por que o veto existe

O veto existe porque a Carta da ONU foi um acordo entre grandes potências. Os formuladores das Nações Unidas queriam uma organização mais forte que a Liga das Nações, mas entendiam igualmente que um órgão de segurança que agisse diretamente contra as grandes potências militares poderia ruir ou ser ignorado. O veto tornou a participação aceitável para os Estados cuja cooperação era considerada essencial para executar decisões.

O acordo do veto tinha uma lógica política dura. Se os Estados Unidos, a União Soviética ou outro membro permanente acreditasse que o Conselho poderia autorizar ação coercitiva contra ele ou contra seus aliados centrais por simples maioria, esse Estado poderia ter se recusado a ingressar ou poderia ter saído quando a primeira crise surgisse. Assim, o veto ajudou a manter os Estados mais fortes dentro da instituição.

O custo é a seletividade. Quando os membros permanentes concordam, o Conselho pode agir com autoridade incomum. Quando discordam, o Conselho pode ficar bloqueado mesmo durante grandes guerras, desastres humanitários ou violações flagrantes do direito internacional. Durante a Guerra Fria, a rivalidade entre Estados Unidos e União Soviética limitou repetidamente a segurança coletiva. Depois da Guerra Fria, a cooperação às vezes aumentou. Divisões posteriores sobre Iraque, Síria, Ucrânia e Gaza mostraram que a rivalidade entre membros permanentes continua limitando a segurança coletiva.

O veto é, portanto, ao mesmo tempo um estabilizador e uma fonte de paralisia. O veto estabiliza a ONU ao impedir que a instituição se torne um instrumento rotineiro contra grandes potências. O veto paralisa a ONU quando essas mesmas potências o usam para proteger a si mesmas ou seus aliados. O mesmo privilégio pode ainda blindar Estados clientes e posições estratégicas contra ação coletiva.

Legitimidade e seletividade

A legitimidade do Conselho de Segurança tem várias camadas. A legitimidade jurídica vem da Carta da ONU: os Estados-membros aceitaram um tratado que confere ao Conselho responsabilidades e poderes especiais. A legitimidade procedimental depende de o Conselho seguir suas próprias regras, ouvir Estados afetados, explicar decisões e aplicar padrões de maneira consistente. A legitimidade política depende de Estados e públicos acreditarem que a composição e os resultados do Conselho refletem o mundo que ele afirma governar.

O veto cria problemas nas três camadas. Juridicamente, ele faz parte da Carta. Politicamente, parece desigual porque cinco Estados têm um privilégio negado a todos os demais. Procedimentalmente, pode fazer crises semelhantes produzirem resultados diferentes. Um conflito pode receber sanções, um mandato de manutenção da paz ou encaminhamento a mecanismos de responsabilização. Outro pode receber apenas debate porque um membro permanente bloqueia a ação.

A seletividade do Conselho não o torna inútil. Mesmo quando não consegue resolver uma crise, o Conselho pode criar registros e forçar posições públicas. Quando há acordo, pode autorizar mecanismos humanitários, renovar mandatos técnicos, apoiar operações de paz e coordenar sanções. O Conselho ainda dá a membros não permanentes e Estados afetados uma arena diplomática para expor contradições.

Reuniões, resoluções e sanções, por si sós, não resolvem o problema da legitimidade. Um Conselho que atua em algumas crises e permanece bloqueado em outras pode parecer aplicar poder, e não direito. Essa percepção é especialmente clara quando vetos protegem a conduta de um membro permanente ou a conduta de um aliado próximo. Para muitos Estados, o problema central é o poder de filtro do veto, uma vez que um pequeno grupo decide quando a paz e a segurança internacionais serão tratadas como um problema coletivo.

Propostas de reforma

Reformar o Conselho significa decidir quem entra na sala, quem pode bloquear decisões e quanto poder os demais membros da ONU terão sobre o órgão. Na Assembleia Geral, a trilha oficial de reforma manteve, durante a 80ª sessão, negociações intergovernamentais sobre representação equitativa e ampliação da composição. O debate também inclui o veto, métodos de trabalho e formas de tornar o Conselho mais responsável perante os demais Estados-membros, embora um acordo abrangente continue fora de alcance.

As propostas costumam seguir cinco caminhos principais:

• Ampliação dos assentos permanentes: acrescentar Estados como Brasil, Alemanha, Índia, Japão ou representantes africanos como membros permanentes.
• Ampliação da composição eleita: aumentar o número de membros não permanentes preservando a categoria permanente existente.
• Mandatos eleitos mais longos: criar uma nova categoria de membros eleitos por mandatos mais longos ou renováveis.
• Restrição voluntária do veto: limitar o uso do veto em casos que envolvam atrocidades em massa, genocídio ou a conduta do próprio membro permanente.
• Reforma dos métodos de trabalho: aumentar transparência, consultas com Estados afetados, diversidade na liderança de minutas e prestação de contas à Assembleia Geral.

Cada modelo resolve um problema e cria outro. Acrescentar assentos permanentes pode melhorar a representação, mas pode tornar o Conselho maior e mais difícil de coordenar. Acrescentar membros não permanentes melhora a participação, mas deixa o veto intacto. Restringir o veto poderia reduzir a paralisia em crises graves, mas os membros permanentes têm pouco incentivo para enfraquecer o próprio privilégio. Reformas dos métodos de trabalho são mais fáceis de adotar. Reformas procedimentais melhoram a prática do Conselho sem alterar a distribuição básica de poder.

Por que a reforma é difícil

O principal obstáculo a uma reforma formal do Conselho é a regra de emenda da Carta. Reformar a composição do Conselho ou o veto exigiria amplo apoio na ONU e ratificação por todos os cinco membros permanentes. Na prática, o veto protege o sistema que criou o veto.

Os Estados discordam entre si. Alguns apoiam novos assentos permanentes para grandes potências regionais. Outros temem que acrescentar membros permanentes crie novas desigualdades em suas próprias regiões. Estados africanos reivindicam representação mais forte, mas a alocação exata de assentos e direitos de veto permanece politicamente difícil. Estados pequenos e médios muitas vezes preferem mandatos eletivos ou mais longos porque esses modelos evitam criar outro clube fechado.

Entre os membros da ONU, há, também, desacordo sobre o que estaria por trás da legitimidade do Conselho. Para alguns Estados, legitimidade significa garantir que o órgão tenha equilíbrio em termos de representação regional e demográfica. Para outros, significa garantir que o Conselho tenha capacidade decisória efetiva. Um terceiro grupo prioriza limitar o veto, tornar as sanções mais sujeitas a prestação de contas ou garantir que o Conselho ouça os Estados afetados por suas decisões. Esses objetivos de reforma podem entrar em conflito. Um Conselho maior pode ser mais representativo, porém mais lento. Um Conselho menor pode agir mais rapidamente, porém parecer menos legítimo.

Por essa razão, a reforma avança com mais frequência por métodos de trabalho do que por mudança da Carta. O Conselho pode realizar mais debates abertos e envolver a sociedade civil. Pode ainda melhorar procedimentos de sanções, convidar relatores, publicar mais informações e compartilhar a liderança na redação de textos. Mudanças nos métodos de trabalho melhoram a transparência sem responder à questão política central: quem tem o direito de bloquear a ação coletiva?

Conclusão

O poder do Conselho de Segurança da ONU vem da ligação entre direito internacional, autoridade diplomática e consentimento das grandes potências. Suas resoluções podem vincular Estados. As decisões do Conselho podem ainda moldar o tratamento de guerras, sanções, manutenção da paz e crises de segurança internacional. Ao mesmo tempo, sua estrutura preserva a hierarquia de 1945. Cinco membros permanentes detêm um veto capaz de impedir ação mesmo quando a maior parte do Conselho e muitos membros da ONU a favorecem.

O veto mantém as grandes potências dentro do sistema da ONU, ao mesmo tempo em que permite que elas tornem a ação coletiva seletiva. A reforma poderia tornar o Conselho mais representativo, transparente ou autocontido, mas as reformas mais profundas exigem consentimento dos Estados que mais se beneficiam das regras atuais. O Conselho de Segurança permanece relevante porque nenhum outro órgão da ONU possui a mesma autoridade que ele. No entanto, continua sendo contestado, uma vez que essa autoridade é exercida de forma desigual, com base em noções de política de poder.