Conselho de Segurança da ONU: veto, reforma e legitimidade

O Conselho de Segurança das Nações Unidas é o órgão da ONU com responsabilidade primária pela paz e segurança internacionais. Ele pode autorizar operações de paz, impor sanções, criar órgãos subsidiários, encaminhar situações a mecanismos internacionais de justiça e adotar decisões vinculantes nos termos da Carta da ONU. Sua autoridade é excepcionalmente forte para uma organização internacional. Ainda assim, sua legitimidade é contestada de forma constante porque cinco membros permanentes detêm poder de veto: China, França, Rússia, Reino Unido e Estados Unidos.

Esse desenho reflete a política de 1945. O Conselho de Segurança foi criado depois do fracasso da Liga das Nações e de uma guerra mundial em que as grandes potências vencedoras não aceitariam uma instituição de segurança capaz de agir rotineiramente contra elas. Por isso, o Conselho combina uma linguagem jurídica universal com uma estrutura seletiva de poder. Ele afirma agir em nome da comunidade internacional, mas seus membros mais poderosos podem bloquear decisões mesmo quando uma ampla maioria apoia a ação.

Resumo

• O Conselho de Segurança tem 15 membros: cinco permanentes e dez não permanentes eleitos.
• Seu mandato central é a manutenção da paz e da segurança internacionais.
• Em votações procedimentais, bastam nove votos afirmativos.
• Em votações substantivas, um projeto normalmente precisa de nove votos afirmativos e de nenhum veto de membro permanente.
• Um membro permanente pode se abster sem bloquear uma resolução.
• O veto protege o acordo entre grandes potências que sustenta a ONU, mas também gera acusações de seletividade e impunidade.
• Os debates sobre reforma costumam se concentrar em composição, representação, veto, métodos de trabalho e relação entre o Conselho e a Assembleia Geral.
• A reforma é difícil porque emendas à Carta exigem ratificação por todos os membros permanentes.

O que o Conselho de Segurança faz

O Conselho de Segurança é um dos seis órgãos principais das Nações Unidas. A Carta da ONU lhe atribui “responsabilidade primária” pela manutenção da paz e da segurança internacionais. Esse mandato abrange guerras, ameaças à paz, grandes crises, debates sobre sanções, mandatos de manutenção da paz e disputas que possam colocar em risco a estabilidade internacional.

Na prática, o Conselho realiza vários tipos de trabalho. Ele debate crises, solicita relatórios ao Secretário-Geral, renova mandatos de missões, impõe sanções e adota resoluções que podem se tornar vinculantes para os Estados-membros da ONU. Também cria comitês e grupos de trabalho que monitoram sanções, contraterrorismo, não proliferação, crianças em conflitos armados e outros itens de sua agenda.

A autoridade do Conselho difere da autoridade da Assembleia Geral. A Assembleia Geral é universal: todos os Estados-membros da ONU têm um voto. Ela pode recomendar, debater, aprovar orçamentos, eleger autoridades e expressar posições políticas. A maioria de suas resoluções permanece como recomendação, enquanto as decisões do Conselho de Segurança podem vincular Estados-membros. O Conselho é menor, menos representativo e mais poderoso. Essa combinação está na origem tanto de sua eficácia quanto de sua crise política.

O Conselho também funciona continuamente a partir de uma base institucional permanente em Nova York. Sua presidência gira mensalmente entre os membros. Seu programa de trabalho muda conforme crises, renovações de mandatos e prioridades dos próprios membros. Por causa dessa estrutura contínua, os Estados frequentemente o usam como palco diplomático mesmo quando sabem que um resultado vinculante é improvável.

Composição e representação

Em 2026, o Conselho de Segurança tem 15 membros. Os cinco membros permanentes são China, França, Rússia, Reino Unido e Estados Unidos. Os dez membros não permanentes são eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos, com assentos distribuídos por grupos regionais. A página atual da ONU sobre a composição do Conselho lista os membros eleitos de 2026 como Bahrein, Colômbia, República Democrática do Congo, Dinamarca, Grécia, Letônia, Libéria, Paquistão, Panamá e Somália.

Os assentos permanentes vieram do acordo de poder ao fim da Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos, União Soviética, Reino Unido, China e França foram tratados como potências essenciais para qualquer sistema de segurança coletiva que pretendesse sobreviver. A Rússia depois passou a ocupar o assento soviético. Esses Estados não foram escolhidos por representarem todas as regiões, grupos populacionais, tradições jurídicas ou distribuições posteriores de poder econômico. Eles foram escolhidos porque a ONU foi desenhada em torno do consentimento das grandes potências da guerra.

Essa origem explica por que a representação é uma questão de reforma tão persistente. A África não tem assento permanente. A América Latina não tem assento permanente. O Sul da Ásia não tem assento permanente. Japão e Alemanha, que se tornaram grandes potências econômicas depois de 1945, continuam fora da composição permanente. O mundo árabe não tem assento permanente. Muitos Estados afirmam que um Conselho criado para o mundo de 1945 não pode reivindicar legitimidade plena em uma ONU com 193 membros e com uma distribuição muito mais ampla de população, riqueza e influência diplomática.

A composição não permanente corrige parcialmente esse desequilíbrio. Membros eleitos podem presidir comitês, moldar negociações, chamar atenção para preocupações regionais e formar coalizões em torno de dossiês específicos. Contudo, servem apenas por dois anos e não têm poder de veto. Sua influência depende do momento, da especialização, da habilidade diplomática e da disposição dos membros permanentes para se dividir ou chegar a um acordo.

Como a votação funciona

O Artigo 27 da Carta da ONU estabelece a regra básica de votação. Cada membro do Conselho de Segurança tem um voto. Decisões procedimentais exigem nove votos afirmativos. Decisões substantivas exigem nove votos afirmativos e votos concordantes dos membros permanentes. A própria explicação do Conselho sobre seu sistema de votação trata o voto negativo de um membro permanente em uma questão substantiva como veto.

Isso cria três categorias práticas:

• Adoção: pelo menos nove membros votam sim e nenhum membro permanente lança veto.
• Fracasso sem veto: menos de nove membros votam sim.
• Veto: pelo menos um membro permanente vota não em um projeto substantivo que, sem isso, poderia ser aprovado.

A abstenção é relevante. Um membro permanente pode se abster porque rejeita um projeto, quer manter distância dele ou não consegue apoiar sua mensagem política. Se o projeto ainda receber nove votos afirmativos, a abstenção não bloqueia a adoção. Essa prática permitiu que o Conselho agisse quando um membro permanente tinha reservas, mas queria evitar o custo diplomático de um veto.

A distinção entre votações procedimentais e substantivas afeta o que os membros permanentes podem bloquear. Decisões procedimentais não podem ser vetadas. Em tese, isso impede que membros permanentes bloqueiem todas as etapas do trabalho do Conselho. Na prática, a própria linha entre procedimento e substância tem sido controversa, porque controle de agenda, formatos de reunião, convites e arranjos de apuração de fatos podem afetar resultados políticos.

Por que o veto existe

O veto existe porque a Carta da ONU foi um acordo entre grandes potências. Os formuladores das Nações Unidas queriam uma organização mais forte que a Liga das Nações, mas também entendiam que um órgão de segurança que agisse diretamente contra as grandes potências militares poderia ruir ou ser ignorado. O veto tornou a participação aceitável para os Estados cuja cooperação era considerada essencial para executar decisões.

Esse desenho tinha uma lógica política dura. Se os Estados Unidos, a União Soviética ou outro membro permanente acreditasse que o Conselho poderia autorizar ação coercitiva contra ele ou contra seus aliados centrais por simples maioria, esse Estado poderia ter se recusado a ingressar ou poderia ter saído quando a primeira crise surgisse. Assim, o veto ajudou a manter os Estados mais fortes dentro da instituição.

O custo é a seletividade. Quando os membros permanentes concordam, o Conselho pode agir com autoridade incomum. Quando discordam, o Conselho pode ficar bloqueado mesmo durante grandes guerras, desastres humanitários ou violações flagrantes do direito internacional. Durante a Guerra Fria, a rivalidade entre Estados Unidos e União Soviética limitou repetidamente a segurança coletiva. Depois da Guerra Fria, a cooperação às vezes aumentou. Divisões sobre Iraque, Síria, Ucrânia, Gaza e outras crises mostraram que a rivalidade entre membros permanentes continua limitando a segurança coletiva.

O veto é, portanto, ao mesmo tempo um estabilizador e uma fonte de paralisia. Ele estabiliza a ONU ao impedir que a instituição se torne um instrumento rotineiro contra grandes potências. Ele paralisa a ONU quando essas mesmas potências usam o veto para proteger a si mesmas, aliados, Estados clientes ou posições estratégicas.

Legitimidade e seletividade

A legitimidade do Conselho de Segurança tem várias camadas. A legitimidade jurídica vem da Carta da ONU: os Estados-membros aceitaram um tratado que confere ao Conselho responsabilidades e poderes especiais. A legitimidade procedimental depende de o Conselho seguir suas próprias regras, ouvir Estados afetados, explicar decisões e aplicar padrões de maneira consistente. A legitimidade política depende de Estados e públicos acreditarem que a composição e os resultados do Conselho refletem o mundo que ele afirma governar.

O veto tensiona as três camadas. Juridicamente, ele faz parte da Carta. Politicamente, parece desigual porque cinco Estados têm um privilégio negado a todos os demais. Procedimentalmente, pode fazer crises semelhantes produzirem resultados diferentes. Um conflito pode receber sanções, um mandato de manutenção da paz ou encaminhamento a mecanismos de responsabilização. Outro pode receber apenas debate porque um membro permanente bloqueia a ação.

Essa seletividade não torna o Conselho inútil. Mesmo quando não consegue resolver uma crise, ele pode criar registros, forçar posições públicas, autorizar mecanismos humanitários, renovar mandatos técnicos, apoiar operações de paz e coordenar sanções onde houver acordo. Também dá a membros não permanentes e Estados afetados uma arena diplomática para expor contradições.

Ainda assim, a legitimidade depende de mais do que atividade. Um Conselho que atua em algumas crises e permanece bloqueado em outras pode parecer aplicar poder, e não direito. Essa percepção é especialmente forte quando vetos protegem a conduta de um membro permanente ou a conduta de um aliado próximo. Para muitos Estados, o problema central é o poder de filtro do veto: um pequeno grupo decide quando a paz e a segurança internacionais serão tratadas como problema coletivo.

Propostas de reforma

A reforma do Conselho de Segurança é debatida há décadas. O processo de reforma na Assembleia Geral se concentra em representação equitativa, ampliação da composição, veto, métodos de trabalho e relação entre o Conselho e os demais membros da ONU. Negociações intergovernamentais recentes mantiveram a reforma na agenda, embora um acordo abrangente continue fora de alcance.

A maioria das propostas de reforma se enquadra em algumas famílias:

• Ampliação dos assentos permanentes: acrescentar Estados como Brasil, Alemanha, Índia, Japão ou representantes africanos como membros permanentes.
• Ampliação dos assentos eleitos: aumentar o número de membros não permanentes preservando a categoria permanente existente.
• Assentos eleitos de mandato mais longo: criar uma nova categoria de membros eleitos por mandatos mais longos ou renováveis.
• Restrição voluntária do veto: limitar o uso do veto em casos que envolvam atrocidades em massa, genocídio ou a conduta do próprio membro permanente.
• Reforma dos métodos de trabalho: aumentar transparência, consultas com Estados afetados, diversidade na liderança de minutas e prestação de contas à Assembleia Geral.

Cada modelo resolve um problema e cria outro. Acrescentar assentos permanentes pode melhorar a representação, mas também pode tornar o Conselho maior e mais difícil de coordenar. Acrescentar assentos eleitos melhora a participação, mas deixa o veto intacto. Restringir o veto poderia reduzir a paralisia em crises graves, mas os membros permanentes têm pouco incentivo para enfraquecer o próprio privilégio. Reformas dos métodos de trabalho são mais fáceis de adotar. Elas melhoram o procedimento sem alterar a distribuição básica de poder.

Por que a reforma é difícil

O principal obstáculo é a regra de emenda da Carta. Reformar a composição do Conselho ou o veto exigiria amplo apoio na ONU e ratificação por todos os cinco membros permanentes. Na prática, o veto protege o sistema que criou o veto.

Os Estados também discordam entre si. Alguns apoiam novos assentos permanentes para grandes potências regionais. Outros temem que acrescentar membros permanentes crie novas desigualdades em suas próprias regiões. Estados africanos reivindicam representação mais forte, mas a alocação exata de assentos e direitos de veto permanece politicamente difícil. Estados pequenos e médios muitas vezes preferem assentos eleitos ou de mandato mais longo porque esses modelos evitam criar outro clube fechado.

Também há desacordo sobre o significado de legitimidade. Para alguns Estados, legitimidade significa representação regional e justiça demográfica. Para outros, significa capacidade decisória efetiva. Para outros ainda, significa limitar o veto, tornar as sanções mais sujeitas a prestação de contas ou garantir que o Conselho ouça os Estados afetados por suas decisões. Esses objetivos podem entrar em conflito. Um Conselho maior pode ser mais representativo, porém mais lento. Um Conselho menor pode agir mais rapidamente, porém parecer menos legítimo.

Por essa razão, a reforma avança com mais frequência por métodos de trabalho do que por mudança da Carta. O Conselho pode realizar mais debates abertos, envolver a sociedade civil, melhorar procedimentos de sanções, convidar relatores, publicar mais informações e compartilhar a liderança na redação de textos. Essas mudanças procedimentais melhoram a transparência sem responder à questão política central: quem tem o direito de bloquear a ação coletiva?

Conclusão

O Conselho de Segurança da ONU é poderoso porque liga direito internacional, autoridade diplomática e consentimento das grandes potências. Suas resoluções podem vincular Estados e moldar o tratamento de guerras, sanções, manutenção da paz e crises de segurança internacional. Ao mesmo tempo, sua estrutura preserva a hierarquia de 1945. Cinco membros permanentes detêm um veto capaz de impedir ação mesmo quando a maior parte do Conselho e muitos membros da ONU a favorecem.

Os debates sobre o Conselho não se reduzem a uma escolha entre utilidade e fracasso. O veto ajuda a manter as grandes potências dentro do sistema da ONU, ao mesmo tempo em que torna o sistema seletivo. A reforma poderia tornar o Conselho mais representativo, transparente ou autocontido, mas as reformas mais profundas exigem consentimento dos Estados que mais se beneficiam das regras atuais. O Conselho de Segurança permanece central porque nenhum outro órgão da ONU tem a mesma autoridade jurídica. Ele permanece contestado porque essa autoridade é filtrada por poder desigual.