O que é o Grupo dos 20? Origens, Cúpulas e Membros do G20

O Grupo dos 20 é um fórum internacional para a cooperação econômica entre 19 países, além da União Europeia e da União Africana. Ele envolve representantes de alto nível de todos os seus membros, os quais colaboram uns com os outros para lidar com questões econômicas globais. Ele surgiu em 1999 e, desde 2008, ele reúne os mais altos representantes de todos seus membros em cúpulas anuais. Essas reuniões ajudam os países a coordenarem as suas políticas econômicas e a tornar o sistema financeiro internacional mais estável.

Resumo

• O G20 é um fórum de cooperação econômica que reúne 19 países, a União Europeia e a União Africana.
• Ele surgiu em 1999 como reunião de ministros da Fazenda e chefes de bancos centrais, e se tornou uma cúpula de líderes depois da crise financeira de 2008.
• O grupo não tem secretariado permanente, e sua agenda depende de presidências rotativas e de negociações preparatórias.
• Seus membros representam a maior parte da produção, do comércio e da população mundiais, mas a legitimidade e a efetividade do fórum continuam sendo contestadas.
• Suas cúpulas são eventos diplomáticos importantes porque combinam gestão de crises, coordenação econômica e negociações visíveis entre grandes potências.

Origens do G20

Durante os anos 1990, houve sucessivas crises financeiras com repercussões globais. O Brasil, o México e a Rússia foram afetados, assim como alguns países asiáticos. O colapso dessas economias deixou claro que a economia mundial estava tão interligada que ela precisava de maior regulamentação. Naquela época, o Grupo dos 7 (G7) defendia criar um fórum expandido com mais países, para discutir esses assuntos.

O grupo dos 20 começou a existir oficialmente em 1999, mas ele tinha uma estrutura um tanto informal. A maioria das organizações internacionais tem secretariado permanente e funcionários próprios; o G20 nasceu como um fórum rotativo sem essa estrutura institucional. Em vez disso, teria uma presidência rotativa entre os membros. Cada uma delas deve cooperar com aquela que antecedeu e com aquela que a sucederá, com o intuito de garantir a continuidade na operação do grupo. Esse arranjo é conhecido como “troika” (um grupo de três) e persiste até os dias de hoje. Esse desenho torna o G20 mais flexível do que uma instituição baseada em tratados. Na prática, o grupo depende muito da vontade política e da continuidade entre presidências, além da disposição dos membros para transformar a linguagem das cúpulas em ações nacionais ou internacionais.

O desenho informal produz consequências concretas. Como o G20 não legisla nem impõe decisões, sua influência depende de coordenação, sinalização política e acompanhamento pelos governos dos membros. Isso torna o fórum importante durante crises, mas também faz com que seus compromissos sejam implementados de maneira desigual.

De 1999 até 2008, o G20 era caracterizado, sobretudo, pelas reuniões entre os ministros das Fazendas e os chefes dos Bancos Centrais dos seus membros. Eles debatiam e coordenavam políticas econômicas, com pouca atenção da mídia.

A crise de 2008 (também chamada de Grande Recessão) daria o ímpeto para alçar as reuniões ministeriais ao nível de cúpulas. A partir daquele ano, os chefes de governo e os chefes de Estado dos países do G20 iriam encontrar-se anualmente. Os maiores representantes da União Europeia fariam o mesmo. Essa mudança alterou o significado público do fórum: o que tinha sido um espaço técnico para autoridades econômicas tornou-se um palco diplomático regular para líderes que deveriam explicar respostas coletivas às crises.

A partir de 2008, passou a haver uma série de reuniões que reúnem oficiais do governo de menor escalão, para debater assuntos mais específicos ou técnicos. Essas reuniões preparatórias incluem os Grupos de Trabalho e as reuniões dos Sherpas. Nelas, especialistas nos temas do G20 discutem questões técnicas antes dos encontros dos líderes. A maior parte dos acordos do G20 advém desses encontros, e não das reuniões de representantes de alto escalão, como os ministros de Relações Exteriores. Esse processo de bastidores molda o funcionamento do fórum, porque as declarações das cúpulas costumam comprimir meses de negociação em documentos públicos curtos. A reunião anual se torna visível, enquanto grande parte do trabalho de coordenação permanece fora da vista pública.

Membros do G20

Esta é a lista dos 19 países do grupo, além de organizações internacionais:

• Os membros entre os países desenvolvidos são Austrália, Canadá, França, Alemanha, Itália, Coreia do Sul, Japão, Rússia, Reino Unido, Estados Unidos.
• Os membros entre os países em desenvolvimento são Argentina, Brasil, China, Índia, Indonésia, México, Arábia Saudita, África do Sul, Turquia.
• As organizações internacionais participantes são União Europeia e União Africana.

Os estados e as outras entidades que não são membros oficiais podem participar dos eventos do grupo por convite. Alguns têm sido convidados tão frequentemente que podem ser considerados como convidados permanentes. Esse é o caso da Espanha, um país que ainda deseja tornar-se um membro pleno.

Os membros do G20 representam mais de 85% do PIB global, mais de 75% do comércio global, e cerca de dois terços da população global.

Essa concentração explica por que o fórum recebe tanta atenção diplomática. Ao mesmo tempo, o G20 é um fórum seletivo, e não uma organização universal, o que significa que muitos países afetados ficam fora da sala quando prioridades são negociadas.

Cúpulas do G20

Depois da elevação institucional de 2008, as Cúpulas do G20 passaram a reunir líderes mundiais e a atrair forte atenção da mídia. Elas são uma oportunidade para que ocorram negociações presenciais entre líderes nacionais e altos funcionários. Nessas reuniões, eles discutem as questões urgentes e assinam declarações e acordos previamente preparados por oficiais de menor escalão e por diplomatas.

Aqui está um resumo de todas as Cúpulas passadas e de seus resultados:

Cronologia das cúpulas

A sequência abaixo mostra como o fórum passou da gestão de crises para uma governança econômica mais ampla e para a negociação geopolítica. Nesse sentido, a lista de cúpulas deve ser lida como uma cronologia de prioridades que mudaram de uma reunião para outra.

• 1ª, 2ª e 3ª Cúpulas (Washington, Londres, Pittsburgh) (2008-2009): Na esteira da Grande Recessão, os membros concordaram com uma reforma abrangente do sistema financeiro internacional. Eles começaram a reprimir a sonegação de impostos e a desregulação dos mercados financeiros. Eles decidiram reforçar o papel do Fundo Monetário Internacional (FMI) e dos bancos de desenvolvimento regional. Eles decidiram que o próprio G20 é “um órgão decisório central sobre temas relativos à economia global”.
• 4ª, 5ª e 6ª Cúpulas (Toronto, Seoul, Cannes) (2010-2011): Os membros concordaram em limitar suas dívidas públicas e em adotar regulamentações mais rígidas para os bancos. Eles introduziram o tema das políticas para o desenvolvimento, chamadas de Consenso de Seoul, nos seus debates.
• 7ª, 8ª e 9ª Cúpulas (Los Cabos, São Petersburgo, Brisbane) (2012-2014): Os membros concordaram em aperfeiçoar o compartilhamento de informações sobre taxação, como forma de tentar controlar as empresas multinacionais, que abusam dos paraísos fiscais. Além disso, eles destacaram questões sociais, como o desemprego e a desigualdade.
• 10ª e 11ª Cúpulas (Antalya e Hangzhou) (2015-2016): Na sequência da crise de migração na Europa em 2015, os membros debateram, pela primeira vez, o tema dos movimentos de migrantes e refugiados. Outras discussões foram o combate ao terrorismo, a mudança climática, o bem-estar social, e outro pacote de reformas financeiras. Por exemplo, os membros adotaram o Plano de Ação do G20 sobre a Agenda 2030 como uma referência em termos de desenvolvimento sustentável.
• 12ª Cúpula (Hamburgo) (2017): Os membros enfatizaram o combate ao terrorismo e a “irreversibilidade” do Acordo de Paris. Eles também reforçaram seu comprometimento com a Agenda 2030.
• 13ª Cúpula (Buenos Aires) (2018): Os membros debateram uma vasta gama de questões contemporâneas — de segurança alimentar até a Quarta Revolução Industrial. Todavia, esse encontro não teve resultados concretos.
• 14ª Cúpula (Osaka) (2019): Mais uma vez, os membros debateram várias questões. Dessa vez, porém, conseguiram publicar uma importante declaração sobre a prevenção do uso da Internet para fins terroristas.
• 15ª Cúpula (Riyadh) (2020): Devido à pandemia de Covid-19, essa reunião foi virtual. Os membros decidiram “forjar uma resposta coordenada global” para essa emergência sanitária. Eles também se comprometeram a injetar 5 trilhões de dólares na economia mundial, e suspenderam as dívidas de vários países em desenvolvimento. Ambas essas iniciativas visavam a impulsionar a recuperação econômica, e elas tiveram sucesso significativo.
• 16ª Cúpula (Roma) (2021): O G20 continuou a debater vários temas, mas o seu foco ainda era a recuperação pós-pandemia. Outra questão relevante foi a situação no Afeganistão, depois da tomada de poder pelo Talibã.
• 17ª Cúpula (Nusa Dua) (2022): Os membros continuaram a tratar do impacto da pandemia de Covid-19 na economia global. No entanto, não assinaram nenhum documento importante nessa conferência.
• 18.ª Cúpula (Nova Délhi) (2023): Os membros discutiram questões relacionadas ao desenvolvimento sustentável, à recuperação econômica e às transformações tecnológicas. Eles destacaram o « sofrimento humano e os impactos negativos adicionais da guerra na Ucrânia ». Eles convidaram a União Africana para se juntar ao G20 — um convite que foi aceito. Além disso, como de costume, houve alguns desentendimentos dentro do grupo. Vladimir Putin (Rússia) e Xi Jinping (China) não compareceram a esta reunião. Os chineses e os sauditas boicotaram uma reunião na Caxemira — uma região disputada entre a Índia e o Paquistão. Ademais, o governo indiano protestou contra a publicação de um mapa oficial chinês que coloca terras disputadas dentro do território da China.
• 19.ª Cúpula (Rio de Janeiro) (2024): Os membros criaram a Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, a Força-Tarefa do G20 para uma Mobilização Global contra as Mudanças Climáticas e a Iniciativa para a Bioeconomia — todas propostas pelo Brasil. A partir de outra proposta brasileira, os membros criaram o G20 Social, um fórum no qual representantes da sociedade civil podem interagir com o grupo e apresentar recomendações.

Críticas ao G20

Embora tenha sido concebido como um mecanismo para regular e estabilizar a economia global, alguns críticos afirmam que o Grupo dos 20 tem sido incapaz de fazer ambas as coisas.

De acordo com uma pesquisa subsidiada pelo Banco Central Europeu, os efeitos das decisões do grupo sobre os mercados financeiros são “pequenos, de curta duração, não sistemáticos e nem robustos”. Os pesquisadores concluíram que o grupo exerce menos influência, por exemplo, do que as decisões unilaterais do Banco Central dos Estados Unidos (Federal Reserve).

Apesar de não provocar efeitos duradouros na economia, o G20 continua sendo um espaço importante para debater as questões globais.

Todavia, como argumentado pelo think-tank Council on Foreign Relations, crescentes desentendimentos políticos têm tornado cada vez mais difícil a obtenção de consensos dentro do grupo. As disputas conectam guerra, dívida, política industrial e transição energética à capacidade do fórum de chegar a consensos. Elas mostram que o G20 consegue reunir grandes economias no mesmo espaço. O fórum, porém, não consegue eliminar sozinho os conflitos geopolíticos que as dividem.

O problema é estrutural e também político. O G20 funciona por consenso e por declarações públicas, de modo que o desacordo entre membros importantes pode transformar agendas amplas em linguagem cautelosa. Essa limitação não torna o fórum irrelevante, mas reduz aquilo que ele consegue entregar quando os membros discordam sobre segurança, energia ou prioridades de desenvolvimento.

O Grupo dos 20 também é alvo da esquerda global, que acredita que ele simplesmente promove o capitalismo. Julia Kulik, uma acadêmica, afirma que “ ver 20 ou 21 pessoas tomando decisões que afetam todo o mundo não é algo interessante para muitas pessoas ”. No passado, já ocorreram protestos anticapitalistas e antiglobalistas nas cidades-sedes das Cúpulas do grupo. Em 2023, para evitar cenas de violência, o governo indiano reforçou as medidas de segurança em Nova Déli.

Como uma tentativa de repelir críticas sociais, o G20 tem criado grupos de engajamento com a sociedade civil, como o Business20 e o Labor20. Esses grupos permitem que organizações dos países-membros participem. Apesar disso, esses órgãos apenas podem fazer recomendações em suas áreas de influência — eles não têm poder de decisão. Esse limite é central para a crítica: a participação pode ampliar o processo, enquanto a sociedade civil permanece fora da autoridade exercida pelos governos dentro do fórum.

Conclusão

A intenção do G20 era aumentar o peso dos países em desenvolvimento nas decisões sobre a economia mundial. Esse objetivo foi reforçado em 2008, quando o mundo desenvolvido sofreu mais com a crise financeira. De qualquer maneira, em um mundo de quase 200 países, até mesmo a legitimidade de um fórum com 21 membros pode ser contestada. Atualmente, sua importância vem, sobretudo, das cúpulas anuais, que facilitam a interação presencial entre os líderes.

Ficaram no passado os dias em que as maiores economias podiam determinar o destino das demais em reuniões a portas fechadas. Embora o poderio econômico delas continue a ser gigante, a voz dos países em desenvolvimento fica cada vez mais alta. Até então, parece que o G20 perdeu seu dinamismo. Talvez ele jamais recupere o poder que teve quando coordenou a resposta à Crise de 2008.

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Para mais detalhes sobre o G20, veja o Dossiê de Contexto que a Índia preparou sobre o grupo, em 2023, o qual está disponível neste link (em inglês).