Anerkennung von Regierungen im Völkerrecht

Im Völkerrecht ist die Anerkennung einer Regierung der Akt, durch den ein Staat die Existenz eines neuen Regimes in einem anderen Staat anerkennt. Dieser Akt beinhaltet die Entscheidung, ob eine neue Regierung den Staat effektiv kontrolliert, internationale Verpflichtungen ehrt und zwingende Normen des Völkerrechts (jus cogens) einhält. Diese Anerkennung kann explizit oder implizit durch diplomatische Handlungen und Verträge erfolgen. Verschiedene Doktrinen, wie die Tobar-, Betancourt- und Estrada-Doktrinen, bieten unterschiedliche Kriterien und Philosophien für den Anerkennungsprozess. Dieser Prozess ist jedoch von Natur aus politisch und spiegelt oft das Ermessen der Exekutive der Staaten und breitere Dynamiken der internationalen Beziehungen wider.

Was ist die Anerkennung einer Regierung?

Im Völkerrecht ist die Anerkennung einer Regierung der einseitige Akt, durch den ein Staat formell anerkennt, dass in einem anderen Staat ein neues Regime an die Macht gekommen ist. Dieses Szenario tritt insbesondere auf, wenn ein politischer Umbruch wie eine Revolution oder ein Staatsstreich die verfassungsmäßige Ordnung einer Nation stört oder wenn eine Regierung nur einen Teil des Staatsgebiets kontrollieren kann. Dies unterscheidet sich von der Anerkennung eines Regierungswechsels, der sich an verfassungsmäßige Verfahren hält oder wenn die amtierende Regierung selbst einen Staatsstreich orchestriert, um an der Macht zu bleiben. In solchen Fällen gilt die Anerkennung als automatisch und erfordert keinen formellen Akt.

Die Anerkennung einer neuen Regierung unterscheidet sich erheblich von der Anerkennung eines neuen Staates. Ersteres ändert nicht die Identität oder den rechtlichen Status eines Landes, bedeutet aber einen Wechsel der Verwaltungshoheit des besagten Landes. Dennoch können beide Anerkennungen gleichzeitig erfolgen, zum Beispiel wenn ein Staat entsteht. So erkannten die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich Israel an, indem sie seine De-facto -Regierung anerkannten, was eine Anerkennung des Staates selbst implizierte.

Ein Staat kann nicht gezwungen werden, die Regierung eines anderen Staates anzuerkennen – vielmehr hat er die Freiheit zu entscheiden, ob er dies tun will oder nicht. Darüber hinaus muss die Anerkennung einer Regierung nicht immer explizit erfolgen. Sie kann durch bestimmte Handlungen und Umstände impliziert werden, basierend auf der Absicht des anerkennenden Staates. Das bedeutet, dass ein Staat eine Regierung implizit anerkennen kann, indem er auf eine bestimmte Weise handelt, auch ohne eine formelle Erklärung abzugeben. Dies sind einige Umstände, unter denen eine Anerkennung impliziert werden kann, und ihre Ausnahmen:

• Die Aufrechterhaltung formeller diplomatischer Beziehungen zu einem Staat nach einem Regierungswechsel impliziert Anerkennung. Die Aufrechterhaltung informeller und inoffizieller Kontakte, wie die zwischen den Vereinigten Staaten und dem kommunistischen China in den 1960er und 1970er Jahren, tut dies jedoch nicht.
• Die Erteilung eines Konsularexequaturs an einen Vertreter einer nicht anerkannten Regierung kommt im Allgemeinen einer Anerkennung gleich, obwohl es Ausnahmen gibt. Zum Beispiel unterhält das Vereinigte Königreich ein Konsulat in Taiwan, ohne dessen Regierung anzuerkennen.
• Der Abschluss eines bilateralen Vertrags oder die Teilnahme an einem multilateralen Vertrag zusammen mit der neuen Regierung eines Staates könnte Anerkennung implizieren. Es gibt jedoch mehrere Vereinbarungen zwischen Regierungen, die sich gegenseitig nicht anerkennen, darunter die Charta der Vereinten Nationen.

Staaten ziehen es typischerweise vor, die Kontrolle über den Akt der Anerkennung zu behalten und zu vermeiden, dass diese aus ihren Handlungen abgeleitet wird . Sie bevorzugen im Allgemeinen formelle Anerkennungsakte, die nach sorgfältiger Überlegung erfolgen. Jede Situation erfordert eine detaillierte Prüfung, um festzustellen, ob eine Anerkennung impliziert ist.

Um unbeabsichtigte Anerkennung zu vermeiden, können Staaten explizit erklären, dass bestimmte Handlungen nicht als Anerkennung eines anderen Staates oder einer anderen Regierung interpretiert werden sollten. Zum Beispiel haben arabische Länder diese Haltung gegenüber Israel beibehalten. Dieser Ansatz vermeidet implizite Anerkennung, deutet aber darauf hin, dass ohne einen klaren Haftungsausschluss einige internationale Aktionen zur Anerkennung einer Entität führen könnten.

Kriterien für die Anerkennung

Es gibt drei Hauptkriterien, die erfüllt sein müssen, damit eine Regierung anerkannt werden kann:

• Effektive Kontrolle: Die Anerkennung darf nicht verweigert werden, wenn die neue Regierung das Land effektiv kontrolliert und diese Kontrolle wahrscheinlich fortbesteht. Das bedeutet, dass die Regierung die staatlichen Institutionen kontrollieren muss und in wesentlichen Teilen des Gebiets keinen nennenswerten bewaffneten Widerstand der Bevölkerung erfahren darf. Das Vereinigte Königreich hat diesen Ansatz verfolgt, zum Beispiel bei der Anerkennung der kommunistischen Regierung Chinas und der von der Sowjetunion unterstützten Regierung in Ungarn im Jahr 1956.
• Einhaltung internationaler Verpflichtungen: Von der neuen Regierung wird erwartet, dass sie die internationalen Verpflichtungen ihres Vorgängers erfüllt, da der Staat trotz des Regierungswechsels derselbe geblieben ist. Die neue Regierung kann jedoch die internationalen Verpflichtungen des Staates neu verhandeln.
• Nicht-Verletzung des jus cogens: Die neue Regierung darf nicht durch die Verletzung der zwingenden Normen des Völkerrechts, auch bekannt als jus cogens, an die Macht gekommen sein. Wenn eine Regierung eine andere stürzt und dabei solche Normen verletzt, werden diese Verletzungen als zu schwerwiegend angesehen, um von der internationalen Gemeinschaft übersehen zu werden.

Wenn eine Regierung nicht anerkannt wird, bedeutet dies typischerweise, dass sie die Kriterien für die Anerkennung nach Völkerrecht nicht erfüllt hat.

Die Tobar-, Betancourt- und Estrada-Doktrinen

In Lateinamerika sind zwei Doktrinen bezüglich des Aktes der Anerkennung einer Regierung entstanden. Sie befassen sich damit, zusätzliche Kriterien für den Akt der Anerkennung aufzuerlegen, um die politische Stabilität der Länder zu gewährleisten:

• Tobar-Doktrin: Sie wurde vom ehemaligen ecuadorianischen Außenminister Carlos Tobar vorgeschlagen, der behauptete, dass Regierungen, die keine populäre Legitimität besitzen, nicht anerkannt werden sollten. Diese Doktrin zielte darauf ab, die Häufigkeit von Staatsstreichen in Lateinamerika zu reduzieren, und wurde von den Vereinigten Staaten in ihren diplomatischen Beziehungen zu den Ländern rund um den Panamakanal häufig angewendet.
• Betancourt-Doktrin: Sie wurde vom ehemaligen venezolanischen Präsidenten Rómulo Betancourt vorgeschlagen, der sich für die Nicht-Anerkennung undemokratischer Regierungen einsetzte. Diese Doktrin zielte darauf ab, regionale Regierungen davon abzuhalten, autokratische oder diktatorische Regime einzuführen, die die Rechte des Volkes beeinträchtigen.

Das Problem bei diesen Doktrinen ist, dass Staaten weitgehend frei sind, ihre eigenen Interpretationen von Legitimität oder Demokratie anzuwenden. Dies sind äußerst subjektive Kriterien, die zu eigennützigen Urteilen der anerkennenden Staaten führen können, potenziell beeinflusst von ihren Interessen.

Im Gegensatz zu Tobar und Betancourt legte der ehemalige mexikanische Außenminister Genaro Estrada das vor, was als Estrada-Doktrin bekannt wurde. Demnach ist die einzige Entität, die für die Bestimmung der Legitimität oder des demokratischen Charakters einer Regierung zuständig ist, die Bevölkerung, die von ihr regiert wird. Daher kommt die Verweigerung der Anerkennung einer Regierung einer Einmischung in die inneren Angelegenheiten dieses Staates gleich. Aus diesem Grund war Estrada der Ansicht, dass alle Regierungen automatisch anerkannt werden müssten – d. h., der formelle Akt der Anerkennung musste nicht stattfinden, da er immer impliziert war. Wenn ein Staat eine Regierung für illegitim oder undemokratisch hielt, konnte er höchstens die diplomatischen Beziehungen zu dem von dieser Regierung kontrollierten Staat abbrechen. Diese Doktrin ist jedoch unpraktisch, insbesondere weil sie den Akt der Anerkennung nur einer von mehreren Regierungen verhindert, die innerhalb eines Staates um diese Anerkennung ringen. Zum Beispiel rief sich Juan Guaidó 2019 zum legitimen Präsidenten Venezuelas aus, während Nicolás Maduro das Land weiterhin effektiv regierte.

Derzeit erlaubt das Völkergewohnheitsrecht die Anerkennung von Regierungen, entweder explizit oder implizit, vorausgesetzt, dass sich die Länder nicht in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einmischen. Dieser moderne Ansatz schafft ein Gleichgewicht zwischen der Anerkennung neuer Regime und der Achtung der Souveränität und Selbstbestimmung der Nationen.

Die politischen Aspekte der Anerkennung

Die Anerkennung einer Regierung ist ein grundsätzlich politischer Akt. Aus diesem Grund ist sie der Exekutive der Staaten vorbehalten. Das bedeutet, dass die Legislative und die Judikative das Ermessen der Exekutive akzeptieren und ihren Entscheidungen Wirksamkeit verleihen müssen. Darüber hinaus unterliegt der Akt der Anerkennung einer Regierung oft politischen Erwägungen statt strengen Regeln:

• Es gibt Regierungen, die die effektive Kontrolle über einen Staat erlangt haben, aber von anderen nicht anerkannt wurden. Zum Beispiel erkannte das Vereinigte Königreich während des Kalten Krieges niemals Nordvietnam oder die Deutsche Demokratische Republik (Ostdeutschland) an. Bis heute erkennen die Briten das nordkoreanische Regime immer noch nicht an.

• Es gibt Regierungen, die sich geweigert haben, die internationalen Verpflichtungen eines Staates einzuhalten, aber trotzdem internationale Akzeptanz fanden. Ein Beispiel ist der Aufstieg der bolschewistischen Regierung in Russland im Jahr 1917. Zuerst weigerte sich das neue Regime, zuvor aufgenommene Schulden zu ehren, weshalb mehrere Länder es nicht anerkannten. Im Laufe der Zeit erlangten die Bolschewiken schließlich internationale Anerkennung – auch von den Vereinigten Staaten, mehr als ein Jahrzehnt später, im Jahr 1933.

• Es gibt Regierungen, die durch schwere Verletzungen des zwingenden Völkerrechts an die Macht gekommen sind, aber trotzdem irgendwann anerkannt wurden. Zum Beispiel übernahmen die Roten Khmer 1975 in Kambodscha die Macht, während sie für einen Völkermord und mehrere andere Menschenrechtsverletzungen verantwortlich waren. Trotzdem wurde dieses Regime von einigen Staaten anerkannt, und seine Vertreter behielten bis 1993 den Sitz Kambodschas bei den Vereinten Nationen.

Darüber hinaus ist die Anerkennung einer Regierung zwar nicht davon abhängig, ob sie populäre Legitimität besitzt oder demokratisch ist, aber das Fehlen dieser Elemente erschwert die politische Lage. Als allgemeine Regel zögern Länder normalerweise, Regierungen offiziell anzuerkennen, die sich nicht an die Rechtsstaatlichkeit halten. Inoffizielle, informelle oder, vielleicht, geheime Beziehungen sind jedoch nicht ungewöhnlich. Dies war traditionell während Kriegen der Fall, wie dem Vietnamkrieg, als die Vereinigten Staaten Gespräche mit dem Vietcong führten, obwohl sie dessen Kontrolle über das vietnamesische Gebiet nicht anerkannten.

Ein weiteres Problem ist, dass die Anerkennung einer neuen Regierung bedeuten kann, dass ein Staat sie gutheißt. Um dieses Problem zu vermeiden, haben sowohl die Vereinigten Staaten als auch das Vereinigte Königreich erklärt, dass sie die Anerkennung von Regierungswechseln weniger betonen würden und sich stattdessen darauf konzentrieren, ob die diplomatischen Beziehungen zum Staat der neuen Regierung aufrechterhalten werden sollen. Diese Politik, die besagt, dass Beziehungen keine Zustimmung oder Ablehnung implizieren, zielte darauf ab, die Interaktionen mit neuen Regierungen zu vereinfachen und die Billigung von Menschenrechtsverletzungen, die diese Regierungen begangen haben, zu vermeiden. Andere Länder, darunter Belgien, Frankreich, Australien und Kanada, haben ähnliche Ansätze gewählt.

Rechtliche Wirkungen der Anerkennung

Der Akt der Anerkennung einer neuen Regierung bedeutet die Akzeptanz einer bestimmten Situation durch den anerkennenden Staat, und dieser Akt hat rechtliche Auswirkungen:

• Der Akt der Anerkennung ist rückwirkend: Er gilt für Handlungen und Situationen, die stattfanden, bevor die Anerkennung offiziell erfolgte. In der Praxis bedeutet dies die Anerkennung, dass die Regierung das betreffende Land die ganze Zeit über im Griff hatte, auch bevor der anerkennende Staat dies formell bestätigte.
• Der Akt der Anerkennung ist unwiderruflich: Er kann nur widerrufen werden, wenn die neue Regierung selbst gestürzt würde.
• Der Akt der Anerkennung ebnet den Weg für die Gewährung von Privilegien und Immunitäten: Der anerkennende Staat muss den Vertretern der neuen Regierung souveräne, diplomatische und konsularische Privilegien und Immunitäten innerhalb der nationalen Rechtsordnung gewähren.

Fazit

Im Völkerrecht ist die Anerkennung von Regierungen ein nuancierter Prozess, der sowohl rechtliche Prinzipien als auch politische Realitäten widerspiegelt. Sie geschieht, wenn ein unkonstitutioneller administrativer Wechsel innerhalb eines Staates stattfindet und dieser Wechsel von anderen Staaten – entweder explizit oder implizit – anerkannt wird. Theoretisch hängt der Akt der Anerkennung von bestimmten Kriterien ab, aber politische Erwägungen setzen sich in der Regel durch, da Staaten die Freiheit haben, Regierungen nach eigenem Ermessen anzuerkennen. Nach erfolgter Anerkennung ist der anerkennende Staat an eine Reihe rechtlicher Wirkungen gebunden, darunter die Pflicht, die Anerkennung nicht zu widerrufen, es sei denn, die anerkannte Regierung verliert die effektive Kontrolle über ein Land. Auch wenn Länder es vermieden haben, Regierungswechsel anderswo explizit anzuerkennen, bleibt dieser Akt ein Teil des geltenden Völkerrechts.