Anerkennung von Regierungen im Völkerrecht

Auf dem Bild stehen drei prominente politische Persönlichkeiten nebeneinander, jeweils in formeller Geschäftskleidung. Von links nach rechts sind es Juan Guaidó, Iván Duque und Mike Pence. Juan Guaidó, erkennbar an der venezolanischen Flaggennadel am Revers, steht links und trägt einen dunklen Anzug mit einer hellblauen Krawatte. Iván Duque, in der Mitte, ist der Präsident Kolumbiens und trägt einen dunklen Anzug mit einer magentafarbenen Krawatte. Rechts steht Mike Pence, der damalige Vizepräsident der Vereinigten Staaten, gekleidet in einem dunklen Anzug mit einer blauen Krawatte. Die drei Männer stehen vor einem kunstvollen Hintergrund, der einen Wandteppich mit einer klassischen Szene, Kandelabern und anderen eleganten Möbelstücken zeigt, was auf eine formelle und möglicherweise historische Umgebung hinweist. Sie halten sich alle in der Mitte an den Händen, was Einheit und Solidarität symbolisiert. Die amerikanische und die kolumbianische Flagge sind hinter ihnen zu sehen, was das Gefühl der internationalen Zusammenarbeit verstärkt. Ihre Gesichtsausdrücke sind ernst, aber entschlossen, was die Ernsthaftigkeit des Anlasses widerspiegelt. Diese Fotografie wurde wahrscheinlich während eines diplomatischen Treffens oder einer Pressekonferenz aufgenommen und betont die Zusammenarbeit zwischen diesen politischen Führern. Die Beleuchtung ist hell, was die Bedeutung des Augenblicks und die Einheit zwischen den Führern aus Venezuela, Kolumbien und den Vereinigten Staaten hervorhebt. Die Umgebung scheint ein Innenraum mit dekorativer Wandgestaltung und Mobiliar zu sein, was auf eine formelle Versammlung oder einen Empfang hindeutet. — Juan Guaidó (links) neben dem kolumbianischen Präsidenten Iván Duque (Mitte) und dem US-Vizepräsidenten Mike Pence (rechts). Im Jahr 2019 erkannten mehrere Staaten Guaidó als legitimen Präsidenten Venezuelas an, obwohl Nicolás Maduro weiterhin den Staatsapparat kontrollierte. Gemeinfreies Bild vom Weißen Haus.

Im Völkerrecht ist die Anerkennung einer Regierung der Akt, durch den ein Staat die Existenz eines neuen Regimes in einem anderen Staat anerkennt. Der anerkennende Staat entscheidet, ob die neue Regierung den Staat effektiv kontrolliert, internationale Verpflichtungen erfüllt und zwingende Normen des Völkerrechts (jus cogens) einhält. Anerkennung kann ausdrücklich erfolgen, oder sie kann sich aus diplomatischen Handlungen und Verträgen ergeben. Die Tobar-, Betancourt- und Estrada-Doktrinen bieten unterschiedliche Kriterien für diese Entscheidung. Der Prozess bleibt politisch, weil er das Ermessen der Exekutive und breitere diplomatische Kalküle widerspiegelt.

Was ist die Anerkennung einer Regierung?

Die Anerkennung einer Regierung ist ein einseitiger Akt: Ein Staat erkennt formell an, dass in einem anderen Staat ein neues Regime an die Macht gekommen ist.

Anerkennung wird relevant, wenn eine Revolution, ein Staatsstreich oder ein ähnlicher Umbruch die verfassungsmäßige Ordnung eines Staates stört. Sie kann auch relevant werden, wenn eine Regierung nur einen Teil des Staatsgebiets kontrolliert. Gewöhnliche Regierungswechsel nach verfassungsmäßigen Verfahren erhalten in der Regel automatische Anerkennung. Dasselbe gilt meist, wenn die amtierende Regierung selbst einen Staatsstreich organisiert, um an der Macht zu bleiben.

Die Anerkennung einer neuen Regierung unterscheidet sich erheblich von der Anerkennung eines neuen Staates. Regierungsanerkennung lässt Identität und Rechtsstatus des Landes bestehen, bezeichnet aber die Behörde, die es verwaltet. Beide Formen der Anerkennung können dennoch gleichzeitig erfolgen, zum Beispiel wenn ein Staat entsteht. So erkannten die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich Israel an, indem sie seine De-facto-Regierung anerkannten, was eine Anerkennung des Staates selbst implizierte.

Ein Staat bleibt frei zu entscheiden, ob er die Regierung eines anderen Staates anerkennt. Darüber hinaus kann die Anerkennung einer Regierung durch bestimmte Handlungen und Umstände impliziert werden, abhängig von der Absicht des anerkennenden Staates. Ein Staat kann eine Regierung daher durch sein Verhalten anerkennen, statt eine formelle Erklärung abzugeben. Anerkennung kann in den folgenden Umständen impliziert sein, wobei wichtige Ausnahmen bestehen:

Die Aufrechterhaltung formeller diplomatischer Beziehungen zu einem Staat nach einem Regierungswechsel impliziert Anerkennung. Die Aufrechterhaltung informeller und inoffizieller Kontakte, wie die zwischen den Vereinigten Staaten und dem kommunistischen China in den 1960er und 1970er Jahren, tut dies jedoch nicht.
Die Erteilung eines Konsularexequaturs an einen Vertreter einer nicht anerkannten Regierung kommt im Allgemeinen einer Anerkennung gleich, obwohl es Ausnahmen gibt. Zum Beispiel unterhält das Vereinigte Königreich ein Konsulat in Taiwan, ohne dessen Regierung anzuerkennen.
Der Abschluss eines bilateralen Vertrags oder die Teilnahme an einem multilateralen Vertrag zusammen mit der neuen Regierung eines Staates könnte Anerkennung implizieren. Es gibt jedoch mehrere Vereinbarungen zwischen Regierungen, die sich gegenseitig nicht anerkennen, darunter die Charta der Vereinten Nationen.

Staaten ziehen es typischerweise vor, die Kontrolle über den Akt der Anerkennung zu behalten und zu vermeiden, dass diese aus ihren Handlungen abgeleitet wird. Sie bevorzugen im Allgemeinen formelle Anerkennungsakte, die nach sorgfältiger Überlegung erfolgen. Jede Situation erfordert eine detaillierte Prüfung, um festzustellen, ob eine Anerkennung impliziert ist.

Um unbeabsichtigte Anerkennung zu vermeiden, können Staaten explizit erklären, dass bestimmte Handlungen nicht als Anerkennung eines anderen Staates oder einer anderen Regierung interpretiert werden sollten. Zum Beispiel haben arabische Länder diese Haltung gegenüber Israel beibehalten. Dieser Ansatz vermeidet implizite Anerkennung, deutet aber darauf hin, dass ohne einen klaren Haftungsausschluss einige internationale Aktionen zur Anerkennung einer Entität führen könnten.

Das Bild zeigt eine Sitzung in der Generalversammlung der Vereinten Nationen, einem großen und ikonischen Veranstaltungsort im UN-Hauptquartier in New York City. Die Halle zeichnet sich durch ihren auffälligen goldenen Hintergrund hinter dem Hauptpodium und das Emblem der Vereinten Nationen, das prominent in der Mitte platziert ist, aus. Der große, halbkreisförmige Raum ist mit Delegierten gefüllt, die an langen, gebogenen Tischreihen sitzen, von denen jede mit Mikrofonen, Dokumenten und elektronischen Geräten ausgestattet ist. Im Vordergrund sind die Anwesenden beschäftigt, machen sich Notizen und verfolgen die Verhandlungen, die auf zwei großen Bildschirmen neben dem Podium übertragen werden. Die Bildschirme zeigen einen Redner, wahrscheinlich einen hochrangigen UN-Beamten oder einen Delegierten eines der Mitgliedsstaaten, der die Versammlung anspricht. Der Text auf den Bildschirmen enthält Untertitel zur Barrierefreiheit, um sicherzustellen, dass der Inhalt von einem vielfältigen internationalen Publikum verstanden wird. Das zentrale Podium ist erhöht und über Treppen auf beiden Seiten zugänglich. Am Podium sitzt eine Gruppe von Beamten hinter einem Pult und überwacht die Sitzung. Der Bereich vor dem Podium bietet zusätzliche Sitzplätze und Raum für Präsentationen, was die Bedeutung der laufenden Diskussionen unterstreicht. Die Atmosphäre in der Halle ist formell und ernst und spiegelt die Bedeutung der stattfindenden Beratungen wider. Die Delegierten vertreten eine breite Palette von Ländern, erkennbar an der Vielfalt der traditionellen und formellen Kleidung im Publikum. Die Wände der Halle sind mit vertikalen Holzlamellen verziert, was zur architektonischen Pracht des Raumes beiträgt. Dieses Bild fängt die Essenz der internationalen Diplomatie ein, mit Vertretern aus aller Welt, die zusammenkommen, um globale Probleme zu diskutieren und anzugehen. Der Rahmen unterstreicht die gemeinsamen Anstrengungen und das Engagement der Vereinten Nationen für die Förderung von Frieden, Sicherheit und Zusammenarbeit zwischen ihren Mitgliedsstaaten. — Die Generalversammlung der Vereinten Nationen, wo Delegierte mehrerer Regierungen, die sich möglicherweise nicht gegenseitig anerkennen, zusammenkommen. Foto von UN Photo/Loey Felipe.

Kriterien für die Anerkennung

Es gibt drei Hauptkriterien, die erfüllt sein müssen, damit eine Regierung anerkannt werden kann:

Effektive Kontrolle: Die zentrale Schwelle ist die Kontrolle über Institutionen und Territorium. Die Anerkennung darf nicht verweigert werden, wenn die neue Regierung das Land effektiv kontrolliert und diese Kontrolle wahrscheinlich fortbesteht. Das bedeutet, dass die Regierung die staatlichen Institutionen kontrollieren muss und in wesentlichen Teilen des Gebiets keinen nennenswerten bewaffneten Widerstand der Bevölkerung erfahren darf. Das Vereinigte Königreich hat diesen Ansatz verfolgt, zum Beispiel bei der Anerkennung der kommunistischen Regierung Chinas und der von der Sowjetunion unterstützten Regierung in Ungarn im Jahr 1956.
Einhaltung internationaler Verpflichtungen: Von der neuen Regierung wird erwartet, dass sie die internationalen Verpflichtungen ihres Vorgängers erfüllt, da der Staat trotz des Regierungswechsels derselbe geblieben ist. Die neue Regierung kann jedoch die internationalen Verpflichtungen des Staates neu verhandeln.
Nicht-Verletzung des jus cogens: Die neue Regierung darf nicht durch die Verletzung der zwingenden Normen des Völkerrechts, auch bekannt als jus cogens, an die Macht gekommen sein. Wenn eine Regierung eine andere stürzt und dabei solche Normen verletzt, werden diese Verletzungen als zu schwerwiegend angesehen, um von der internationalen Gemeinschaft übersehen zu werden.

Wenn eine Regierung nicht anerkannt wird, bedeutet dies typischerweise, dass sie die Kriterien für die Anerkennung nach Völkerrecht nicht erfüllt hat.

Die Tobar-, Betancourt- und Estrada-Doktrinen

In Lateinamerika sind zwei Doktrinen bezüglich des Aktes der Anerkennung einer Regierung entstanden. Sie befassen sich damit, zusätzliche Kriterien für den Akt der Anerkennung aufzuerlegen, um die politische Stabilität der Länder zu gewährleisten:

Tobar-Doktrin: Sie wurde vom ehemaligen ecuadorianischen Außenminister Carlos Tobar vorgeschlagen, der behauptete, dass Regierungen ohne populäre Legitimität nicht anerkannt werden sollten. Diese Doktrin zielte darauf ab, die Häufigkeit von Staatsstreichen in Lateinamerika zu reduzieren, und wurde von den Vereinigten Staaten in ihren diplomatischen Beziehungen zu den Ländern rund um den Panamakanal häufig angewendet.
Betancourt-Doktrin: Sie wurde vom ehemaligen venezolanischen Präsidenten Rómulo Betancourt vorgeschlagen, der sich für die Nichtanerkennung undemokratischer Regierungen einsetzte. Diese Doktrin zielte darauf ab, regionale Regierungen davon abzuhalten, autokratische oder diktatorische Regime einzuführen, die die Rechte des Volkes beeinträchtigen.

Das Problem bei diesen Doktrinen ist, dass Staaten weitgehend frei sind, ihre eigenen Interpretationen von Legitimität oder Demokratie anzuwenden. Dies sind äußerst subjektive Kriterien, die zu eigennützigen Urteilen der anerkennenden Staaten führen können, potenziell beeinflusst von ihren Interessen.

Im Gegensatz zu Tobar und Betancourt legte der ehemalige mexikanische Außenminister Genaro Estrada das vor, was als Estrada-Doktrin bekannt wurde. Demnach ist die einzige Instanz für die Bestimmung der Legitimität oder des demokratischen Charakters einer Regierung die von ihr regierte Bevölkerung.

Daher kommt die Verweigerung der Anerkennung einer Regierung einer Einmischung in die inneren Angelegenheiten dieses Staates gleich. Aus diesem Grund war Estrada der Ansicht, dass alle Regierungen automatisch anerkannt werden müssten, wodurch ein gesonderter formeller Akt überflüssig wurde. Wenn ein Staat eine Regierung für illegitim oder undemokratisch hielt, konnte er höchstens die diplomatischen Beziehungen zu dem von dieser Regierung kontrollierten Staat abbrechen. Die Doktrin ist jedoch unpraktisch, insbesondere weil sie verhindert, innerhalb eines Staates nur eine von mehreren konkurrierenden Regierungen anzuerkennen. Zum Beispiel rief sich Juan Guaidó 2019 zum legitimen Präsidenten Venezuelas aus, während Nicolás Maduro weiterhin den Staatsapparat kontrollierte; die Opposition löste Guaidós Übergangsregierung im Januar 2023 auf, und die umstrittene Wahl von 2024 verlagerte die ausländische Anerkennungsdebatte auf die demokratische Legitimität Maduros und Edmundo González Urrutias.

Derzeit erlaubt das Völkergewohnheitsrecht die Anerkennung von Regierungen, entweder explizit oder implizit, vorausgesetzt, dass sich die Länder nicht in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einmischen. Dieser moderne Ansatz schafft ein Gleichgewicht zwischen der Anerkennung neuer Regime und der Achtung der Souveränität und Selbstbestimmung der Nationen.

Die politischen Aspekte der Anerkennung

Die Anerkennung einer Regierung ist ein grundsätzlich politischer Akt und liegt deshalb meist bei der Exekutive der Staaten. Das bedeutet, dass die Legislative und die Judikative das Ermessen der Exekutive akzeptieren und ihren Entscheidungen Wirksamkeit verleihen müssen. Darüber hinaus unterliegt der Akt der Anerkennung einer Regierung oft politischen Erwägungen statt strengen Regeln:

Es gibt Regierungen, die die effektive Kontrolle über einen Staat erlangt haben, aber von anderen nicht anerkannt wurden. Zum Beispiel hielt das Vereinigte Königreich während des Kalten Krieges die Anerkennung Nordvietnams und der Deutschen Demokratischen Republik (Ostdeutschland) über lange Zeit zurück, bevor es die Beziehungen später normalisierte. Die Vereinigten Staaten unterhalten weiterhin keine diplomatischen Beziehungen zu Nordkorea und stützen sich in Pjöngjang auf Schweden als Schutzmacht.
Es gibt Regierungen, die sich geweigert haben, die internationalen Verpflichtungen eines Staates einzuhalten, aber trotzdem internationale Akzeptanz fanden. Ein Beispiel ist der Aufstieg der bolschewistischen Regierung in Russland im Jahr 1917. Zuerst weigerte sich das neue Regime, zuvor aufgenommene Schulden zu ehren, weshalb mehrere Länder es nicht anerkannten. Im Laufe der Zeit erlangten die Bolschewiken schließlich internationale Anerkennung – auch von den Vereinigten Staaten, mehr als ein Jahrzehnt später, im Jahr 1933.
Es gibt Regierungen, die durch schwere Verletzungen des zwingenden Völkerrechts an die Macht gekommen sind, aber trotzdem irgendwann anerkannt wurden. Zum Beispiel übernahmen die Roten Khmer 1975 in Kambodscha die Macht, während sie für einen Völkermord und mehrere andere Menschenrechtsverletzungen verantwortlich waren. Trotzdem wurde dieses Regime von einigen Staaten anerkannt, und seine Vertreter behielten bis 1993 den Sitz Kambodschas bei den Vereinten Nationen.

Das Bild ist eine ergreifende und ernüchternde Sammlung von Schwarz-Weiß-Fotografien, die sechs Personen zeigen, die alle Opfer der Gräueltaten des Roten-Khmer-Regimes in Kambodscha waren. Diese Fotografien sind in einem Rasterformat angeordnet, mit drei Bildern in der oberen Reihe und drei in der unteren Reihe. Jede Fotografie zeigt das Gesicht einer jungen Frau, alle mit kurzen, dunklen Haaren und Ausdrücken, die von feierlich bis streng reichen und die düstere Realität ihrer Situation widerspiegeln. Die Gesichter der Frauen auf den Fotografien offenbaren eine eindringliche Mischung aus Widerstandsfähigkeit und Resignation. Sie sind in schlichte, dunkle Kleidung gekleidet, typisch für die während des Regimes durchgesetzte Uniformität. Die Fotografien sind leicht abgenutzt, einige zeigen Anzeichen von Alterung und Beschädigung, was das historische Gewicht der Bilder verstärkt. Die Frau links oben blickt mit neutralem Ausdruck direkt in die Kamera, die Lippen leicht zusammengepresst. Daneben hat die Frau in der Mitte einen entschlosseneren Blick, ihr Gesicht ist teilweise schattiert. Die Fotografie rechts oben zeigt eine Frau mit leicht geneigtem Kopf, deren Augen eine Mischung aus Angst und Trotz vermitteln. In der unteren Reihe zeigt die linke Fotografie eine junge Frau mit einem schwachen, stoischen Ausdruck. Die Fotografie in der Mitte zeigt eine Frau mit einem intensiveren, konzentrierteren Blick, während das Bild rechts unten eine Frau zeigt, deren Ausdruck melancholischer ist, ihr Haar leicht zerzaust. Das Bild fasst die persönlichen menschlichen Kosten politischen und ideologischen Extremismus zusammen. — Einige Opfer der Gräueltaten der Roten Khmer. Bild aus dem Tuol Sleng Genocide Museum, aufgenommen von Dudva, lizenziert unter CC BY-SA 3.0.

Darüber hinaus erschwert fehlende populäre Legitimität oder fehlender demokratischer Charakter die politische Lage. Als allgemeine Regel zögern Länder normalerweise, Regierungen offiziell anzuerkennen, die sich nicht an die Rechtsstaatlichkeit halten. Inoffizielle oder informelle Kontakte, einschließlich geheimer Kanäle, sind jedoch nicht ungewöhnlich. Kriegsdiplomatie hat oft so funktioniert. Während des Vietnamkriegs führten die Vereinigten Staaten zum Beispiel Gespräche mit dem Vietcong, ohne dessen Kontrolle über vietnamesisches Gebiet anzuerkennen.

Die Anerkennung einer neuen Regierung kann politische Billigung nahelegen, weshalb mehrere Staaten diplomatische Beziehungen von politischer Zustimmung trennen wollten.

Die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich erklärten, dass sie die Anerkennung von Regierungswechseln weniger betonen würden und sich stattdessen darauf konzentrieren, ob die diplomatischen Beziehungen zum Staat der neuen Regierung aufrechterhalten werden sollen.

Diese Politik, wonach Beziehungen keine Zustimmung oder Ablehnung implizieren, sollte Interaktionen mit neuen Regierungen vereinfachen und die Billigung von Menschenrechtsverletzungen vermeiden. Belgien und Frankreich haben ähnliche Ansätze gewählt. Australien und Kanada taten dies ebenfalls.

Rechtliche Wirkungen der Anerkennung

Der Akt der Anerkennung einer neuen Regierung bedeutet die Akzeptanz einer bestimmten Situation durch den anerkennenden Staat, und dieser Akt hat rechtliche Auswirkungen:

Der Akt der Anerkennung ist rückwirkend: Er gilt für Handlungen und Situationen, die stattfanden, bevor die Anerkennung offiziell erfolgte. In der Praxis bedeutet dies die Anerkennung, dass die Regierung das betreffende Land die ganze Zeit über im Griff hatte, auch bevor der anerkennende Staat dies formell bestätigte.
Der Akt der Anerkennung ist unwiderruflich: Er kann nur widerrufen werden, wenn die neue Regierung selbst gestürzt würde.
Der Akt der Anerkennung ebnet den Weg für die Gewährung von Privilegien und Immunitäten: Der anerkennende Staat muss den Vertretern der neuen Regierung souveräne, diplomatische und konsularische Privilegien und Immunitäten innerhalb der nationalen Rechtsordnung gewähren.

Fazit

Regierungsanerkennung verbindet rechtliche Kriterien mit politischem Urteil. Sie geschieht, wenn andere Staaten einen unkonstitutionellen administrativen Wechsel innerhalb eines Staates ausdrücklich oder implizit anerkennen. Theoretisch hängt der Akt der Anerkennung von bestimmten Kriterien ab, aber politische Erwägungen setzen sich in der Regel durch, da Staaten Regierungen nach eigenem Ermessen anerkennen können. Nach erfolgter Anerkennung ist der anerkennende Staat an rechtliche Wirkungen gebunden. Dazu gehört die Pflicht, Anerkennung beizubehalten, solange die anerkannte Regierung die effektive Kontrolle über das Land behält. Auch wenn viele Länder explizite Anerkennung von Regierungswechseln im Ausland vermeiden, bleibt Anerkennung Teil des geltenden Völkerrechts.