Bandera de la Organización Mundial de la Salud. Imagen: United States Mission Geneva, con licencia CC BY 2.0.
La circulación transfronteriza puede convertir un brote local en un problema diplomático antes de que los gobiernos completen la evaluación del riesgo. La gobernanza internacional de pandemias reúne reglas, instituciones y prácticas para acortar ese intervalo peligroso. No sustituye a los sistemas nacionales de salud. Crea un circuito común en el que la notificación a la Organización Mundial de la Salud (OMS) conecta detección nacional, respuesta coordinada y acceso negociado a productos médicos dentro de la misma emergencia.
La arquitectura actual tiene tres ejes. La OMS, agencia especializada de las Naciones Unidas creada en 1948, aporta la autoridad técnica y el foro político. El Reglamento Sanitario Internacional, o RSI, conocido en inglés como International Health Regulations, obliga jurídicamente a 196 Estados Partes a vigilar riesgos internacionales y avisar a la OMS. El Acuerdo sobre Pandemias fue adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud el 20 de mayo de 2025, pero al 26 de junio de 2026 aún no era operativo ni estaba abierto a la firma. El paso pendiente era concluir el anexo sobre acceso a patógenos y participación en los beneficios, el sistema PABS.
Resumen
- La OMS coordina alertas y recomienda medidas, con los Estados a cargo de leyes internas, hospitales, fronteras e implementación.
- El RSI de 2005 convierte vigilancia, notificación y respuesta en obligaciones jurídicas; las enmiendas de 2024 añaden la categoría de emergencia pandémica y refuerzan la equidad.
- El Acuerdo sobre Pandemias, adoptado en 2025, traslada la gobernanza hacia prevención, financiación, capacidad productiva y acceso a vacunas, diagnósticos y terapéuticos.
- El 26 de junio de 2026, el acuerdo todavía dependía del anexo PABS, que vincula el intercambio de patógenos y secuencias con el acceso a productos médicos.
De dónde vino la cooperación sanitaria internacional
La cooperación sanitaria internacional comenzó antes de la OMS. En el siglo XIX, epidemias como cólera y fiebre amarilla presionaban puertos y cuarentenas. La primera Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada en París en 1851, intentó estandarizar medidas de cuarentena para evitar bloqueos navales imprevisibles. Desde el inicio, el problema sanitario era además un problema de coordinación económica. Una decisión nacional podía proteger un puerto y paralizar el comercio de otros.
A comienzos del siglo XX, esa cooperación obtuvo órganos permanentes. La Oficina Sanitaria Internacional en Washington y la Oficina Internacional de Higiene Pública en París expresaban una misma lógica: las epidemias necesitaban información compartida, y las barreras nacionales solo funcionaban cuando los gobiernos entendían la amenaza que intentaban contener juntos. La Sociedad de las Naciones creó en 1924 una Organización de Salud centrada en asistencia técnica, estandarización farmacológica y lucha contra epidemias. Después de la Segunda Guerra Mundial, la OMS sustituyó esa arquitectura fragmentada por una agencia universal, cuyo mandato constitucional es alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud.
Ese origen explica una tensión que persiste. La salud pública internacional nació para contener riesgos transfronterizos, aunque sus instrumentos dependen de Estados soberanos que controlan los lugares concretos de la acción, desde los hospitales hasta la política industrial. La OMS, por tanto, no opera como un gobierno mundial de la salud. Funciona como autoridad técnica, foro normativo y centro de coordinación en un sistema en el que los gobiernos conservan la ejecución interna.
Qué puede hacer la OMS
El poder más visible de la OMS en una emergencia es el poder de señalización. La organización puede convocar gobiernos, activar redes técnicas y recomendar medidas de salud pública. Cuando el director general declara una emergencia de salud pública de importancia internacional, la decisión no crea una ley interna. Convierte un evento sanitario en una alerta política y operativa para gobiernos y sectores que deben ajustar con rapidez rutas, atención e insumos.
Esa autoridad depende de procedimientos. El director general evalúa el informe del Estado afectado, la evidencia científica, el riesgo de propagación internacional y el dictamen de un Comité de Emergencias. Si se declara la emergencia, la OMS emite recomendaciones temporales. Orientan vigilancia, comunicación de riesgos y medidas proporcionales de salud pública. No son jurídicamente vinculantes y expiran a los tres meses, por lo que el Comité de Emergencias debe ser convocado de nuevo periódicamente.
El límite es tan importante como la competencia. La OMS no puede fiscalizar directamente, reescribir leyes nacionales ni dirigir hospitales. El Acuerdo sobre Pandemias adoptado en 2025 repitió esa frontera de forma explícita porque la negociación ocurrió bajo una fuerte sospecha política en algunos países. El punto jurídico es sencillo: los Estados aceptaron coordinación internacional sin transferir a la OMS la autoridad para gobernar sus políticas internas.
Cómo el RSI convierte la vigilancia en obligación diplomática
El RSI de 2005 es el instrumento jurídico central de la alerta sanitaria internacional. Obliga a los Estados Partes a mantener capacidades básicas para prevenir, detectar, evaluar, notificar y responder a riesgos. Esas capacidades no son abstractas. Un país solo puede cumplir el RSI si vigilancia epidemiológica, apoyo de laboratorio, información confiable y equipos en puntos de entrada pueden actuar con rapidez. Sin esos medios administrativos y técnicos, la obligación de avisar a la OMS llega demasiado tarde.
El mecanismo práctico pasa por los Centros Nacionales de Enlace para el RSI. Cuando una autoridad nacional detecta un evento que podría constituir una emergencia de salud pública de importancia internacional, debe evaluarlo con el instrumento de decisión del anexo 2 del RSI y comunicarlo a la OMS. El reglamento permite que la OMS pida verificación de información obtenida por fuentes informales o no oficiales. Así, el sistema intenta impedir que el silencio de un gobierno retrase la evaluación internacional de un riesgo.
El RSI protege frente a respuestas excesivas. Su finalidad es controlar la propagación internacional de enfermedades de manera proporcional al riesgo de salud pública, evitando interferencias innecesarias en el tráfico y el comercio internacionales. Eso significa que un país no debería usar la emergencia como justificación automática para bloquear la circulación cuando medidas menos restrictivas bastan. En la práctica, la proporcionalidad depende de confianza, información rápida y capacidad técnica, precisamente los elementos que suelen faltar al inicio de una crisis.
ESPII, Comité de Emergencias y emergencia pandémica
La ESPII es una decisión jurídica dentro del RSI, no una simple descripción epidemiológica. La sigla designa la emergencia de salud pública de importancia internacional y se aplica a eventos extraordinarios que crean riesgo de propagación internacional y pueden exigir una respuesta coordinada. La Covid-19 fue declarada ESPII en enero de 2020 y caracterizada como pandemia en marzo de ese año.
Las enmiendas de 2024 al RSI introdujeron una categoría superior: la “emergencia pandémica”. Sigue siendo un tipo de ESPII. Para recibir esa clasificación, una enfermedad transmisible debe propagarse en varios Estados o crear un riesgo comparable. La crisis debe presionar sistemas de salud, anunciar una perturbación social y económica fuerte y exigir acción internacional rápida, equitativa y reforzada. La nueva categoría separa las alertas graves de los eventos capaces de desorganizar varios sectores a la vez.
Incluso en ese nivel, la consecuencia principal sigue siendo la emisión de recomendaciones temporales no vinculantes. El cambio está en la señal política y operativa. Al nombrar una emergencia como pandémica, la OMS hace más difícil que los gobiernos traten el evento como un problema aislado, regional o manejable con medidas ordinarias. La alerta presiona a los Estados para activar planes nacionales y preparar compras, hospitales y mensajes públicos antes de que la crisis quede fuera de control.
Lo que expuso la Covid-19
La Covid-19 mostró que las reglas formales no bastan sin capacidad y confianza. Muchos gobiernos tardaron en reconocer el riesgo y convertirlo en pruebas, rastreo y comunicación pública. Otros adoptaron restricciones de viaje y exportación con poca coordinación. En el acceso a vacunas, la desigualdad apareció cuando los países ricos compraron dosis por adelantado y muchos países de ingreso bajo y medio dependieron de mecanismos multilaterales que no recibieron dosis a la velocidad prometida.
La OMS creó o apoyó instrumentos importantes. El ACT Accelerator buscó acelerar tecnologías sanitarias y fortalecer sistemas nacionales. El COVAX Facility, su pilar de vacunas, intentó comprar y distribuir dosis de forma más equitativa. C-TAP propuso compartir conocimiento y propiedad intelectual. Los ensayos “Solidaridad” organizaron investigación clínica internacional. La resolución WHA 73.1, de mayo de 2020, ordenó una evaluación independiente de la respuesta global, y el Panel Independiente de Preparación y Respuesta frente a las Pandemias presentó recomendaciones en 2021.
Esas iniciativas revelaron límites. COVAX entregó miles de millones de dosis, aunque no eliminó el retraso de los países más pobres. C-TAP tuvo alcance limitado. Empresas y gobiernos resistieron compartir tecnología sensible. Las discusiones en la Organización Mundial del Comercio sobre flexibilidades de propiedad intelectual mostraron que la producción de vacunas depende de una cadena material: autorización regulatoria, insumos, fábricas y logística deben funcionar juntos. Por eso, la equidad tenía que ver con la capacidad concreta de transformar conocimiento científico en producto disponible durante una emergencia.
Las enmiendas de 2024 al RSI
Las enmiendas aprobadas el 1 de junio de 2024 buscaron corregir parte de esas fallas sin crear una autoridad sanitaria supranacional. Entraron en vigor el 19 de septiembre de 2025 para la mayoría de los Estados Partes. Cuatro Estados Partes que habían rechazado las enmiendas procedimentales de 2022 siguen su propio calendario hasta el 19 de septiembre de 2026. El texto enmendado refuerza la vigilancia, la preparación y la respuesta, pero su efecto depende de la implementación interna.
Los cambios centrales combinan lenguaje de alerta y capacidad institucional. La definición de emergencia pandémica mejora la forma en que el régimen nombra los eventos de máxima gravedad. El compromiso con solidaridad y equidad aparece sobre todo en el acceso a productos médicos y financiamiento. El Comité de Estados Partes debe facilitar la implementación y la revisión, mientras que las Autoridades Nacionales del RSI buscan mejorar la coordinación interna y la comunicación entre países.
Esos cambios acercan el RSI a una agenda de capacidades. Para notificar a la OMS con rapidez, un gobierno debe convertir laboratorios, datos, personal y autoridad legal en confianza pública. Para aplicar medidas proporcionales, debe proteger el sistema de salud y la vida económica sin atropellar derechos individuales. El RSI enmendado intenta convertir la lección de la Covid-19 en obligaciones más claras de preparación, sin resolver por sí solo la escasez de financiamiento o capacidad administrativa.
El acuerdo sobre pandemias
El Acuerdo sobre Pandemias nació de la evaluación de que el RSI no bastaba. El nuevo instrumento desplaza parte de la discusión hacia prevención, financiamiento y acceso material a productos médicos. En diciembre de 2021, la Asamblea Mundial de la Salud creó el Órgano de Negociación Intergubernamental para elaborar un instrumento sobre prevención, preparación y respuesta frente a pandemias. Después de tres años de negociación, la Asamblea adoptó el texto el 20 de mayo de 2025, pero esa adopción no hizo que el acuerdo fuera inmediatamente aplicable.
El acuerdo cubre temas que el RSI solo trata parcialmente. El enfoque “Una sola salud” conecta salud humana, animal, vegetal y ambiental. Muchos riesgos pandémicos nacen en la relación entre personas, animales y ecosistemas. En lugar de tratar esos temas como una lista técnica, el texto los ordena como una cadena: los sistemas de salud dependen de trabajadores protegidos, la investigación depende de producción regional y tecnología, y la logística internacional debe llevar productos al lugar de la emergencia. Una futura Conferencia de las Partes debería supervisar la implementación, según un modelo común en los tratados multilaterales.
Al 26 de junio de 2026, sin embargo, el acuerdo todavía no estaba en vigor. El punto pendiente era el anexo PABS, sobre acceso a patógenos y participación en los beneficios. Ese sistema debe regular un intercambio delicado. Los países compartirían rápidamente patógenos e información de secuencias genéticas. A cambio, los productos médicos resultantes se repartirían según las necesidades de salud pública. Sin el anexo PABS, el Acuerdo sobre Pandemias no se abre a la firma, a la ratificación ni a la entrada en vigor. Tras incumplirse el calendario previsto para la Asamblea de mayo de 2026, los negociadores debían retomar la discusión en julio de 2026.
Financiamiento, cumplimiento y equidad
El principal problema de la gobernanza de pandemias es financiar capacidades antes de que empiece la crisis. Vigilancia epidemiológica, laboratorios y producción regional exigen gasto permanente, igual que formación y regulación farmacéutica. La atención política, en cambio, suele llegar cuando la emergencia ya comenzó. Por eso, el Acuerdo sobre Pandemias prevé un Mecanismo Financiero de Coordinación, y la agenda del G20 creó un Fondo para Pandemias en el Banco Mundial en 2022. Esos mecanismos intentan reducir la brecha entre compromisos jurídicos y capacidad real.
El cumplimiento es frágil. La OMS puede monitorear y recomendar, además de coordinar respuestas y exponer problemas, sin disponer de sanciones comparables a las de un tribunal o una organización comercial. Cuando un país tarda en comunicar un brote o subfinancia la vigilancia, la respuesta suele pasar por presión pública y asistencia técnica, con pérdida de confianza. Esa fragilidad incomoda a quienes desean reglas más fuertes. Al mismo tiempo, preserva margen de decisión para los Estados que temen interferencias externas en elecciones sensibles sobre salud, economía y fronteras.
La disputa sobre equidad atraviesa todo el régimen. Los países en desarrollo argumentan que compartir muestras y datos sin acceso garantizado a productos médicos repite la asimetría de la Covid-19: el riesgo biológico es global, pero los beneficios industriales se concentran donde hay laboratorios, fábricas y poder de compra. Los países con grandes industrias farmacéuticas y las empresas del sector, por su parte, temen que obligaciones demasiado rígidas reduzcan incentivos a la investigación o creen controles difíciles de ejecutar. PABS concentra esa tensión porque conecta vigilancia científica y soberanía biológica con propiedad intelectual, compras públicas y justicia distributiva.
El alcance real del régimen
La gobernanza internacional de pandemias funciona mejor cuando se entiende como infraestructura política. La OMS ayuda a organizar información y reducir retrasos de coordinación. El RSI convierte vigilancia y notificación en obligaciones jurídicas. El Acuerdo sobre Pandemias intenta completar esa estructura con reglas de financiamiento, suministros y reparto de beneficios. Ninguno de esos instrumentos elimina la política nacional, la desigualdad económica ni la competencia entre grandes potencias.
Ese límite no vuelve irrelevante al régimen. Muestra dónde debe operar la cooperación. Una pandemia se combate en estructuras nacionales de salud, frontera, presupuesto y producción, pero esas estructuras dependen de alertas, estándares técnicos y cadenas de suministro que ningún gobierno controla por sí solo. La diplomacia sanitaria no sustituye al Estado. Intenta hacer que la soberanía sea compatible con un riesgo que no respeta fronteras.