Organización Mundial de la Salud: miembros, órganos y funciones centrales

La Organización Mundial de la Salud (OMS) es el organismo especializado del sistema de las Naciones Unidas para la cooperación internacional en materia de salud. Su personalidad jurídica procede de la Constitución de la OMS, adoptada en 1946 y en vigor desde el 7 de abril de 1948. Cada año, esa fecha se conmemora como el Día Mundial de la Salud.

La Constitución establece la OMS como organismo especializado en los términos del Artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas. La sede de la Organización está en Ginebra, Suiza.

El documento atribuye a la OMS el siguiente objetivo: «alcanzar, para todos los pueblos, el grado más alto posible de salud». Define la salud en términos positivos: bienestar físico, mental y social. La definición es más amplia que la ausencia de enfermedad o dolencia. Ese mandato constitucional en materia de salud no convierte a la Organización en un gobierno por encima de los gobiernos.

La OMS funciona como eje institucional del régimen internacional de salud. Su trabajo pasa por tres canales principales: reunir a gobiernos, producir estándares técnicos y apoyar a las autoridades nacionales de salud. La Organización también recoge información sanitaria y coordina respuestas a emergencias. La autoridad de la OMS depende, ante todo, del consentimiento de los gobiernos y de la credibilidad técnica. Mediante instrumentos jurídicos formales y medidas de implementación nacional, la autoridad de la Organización se convierte en una realidad.

Miembros y votación

La OMS tiene 194 Estados miembros en su lista pública de países, y la adhesión está abierta a todos los Estados. Los Miembros de las Naciones Unidas pueden incorporarse al aceptar la Constitución. Otros Estados pueden ser admitidos por mayoría simple de la Asamblea Mundial de la Salud. La Constitución también prevé Miembros Asociados, categoría destinada a territorios que no son responsables de sus propias relaciones internacionales. En esos casos, la solicitud la presenta el Miembro o la autoridad responsable.

Los Estados miembros se agrupan en seis regiones, y cada uno de ellos tiene un voto en la Asamblea Mundial de la Salud. Las cuestiones importantes requieren una mayoría de dos tercios de los Miembros presentes y votantes para ser aprobadas. Las demás cuestiones requieren mayoría simple de los presentes y votantes. Esta regla de votación da a la Asamblea un carácter formalmente intergubernamental: los Estados son las unidades básicas de la toma de decisiones constitucional, incluso cuando el asunto es una política sanitaria técnica.

El recuento de miembros puede convertirse en una cuestión políticamente sensible cuando un Estado notifica su retirada o cuando se discute el estatus jurídico de un Estado o territorio. La lista actual de países incluía una nota sobre una notificación de retirada de los Estados Unidos, que fue distribuida por el Secretario General de la ONU en 2025. La notificación indicaba el 22 de enero de 2026 como fecha declarada de efectividad, mientras seguía pendiente de consideración por los órganos rectores de la OMS. Por eso, los recuentos de miembros deben leerse junto con cualquier nota oficial fechada.

Órganos constitucionales

La Constitución de la OMS identifica sus tres órganos principales:

• la Asamblea Mundial de la Salud;
• el Consejo Ejecutivo;
• y la Secretaría.

La Constitución de la OMS confiere autoridad formal a estos tres órganos. Al mismo tiempo, otras estructuras de la OMS tienen funciones de apoyo o papeles especializados. Las oficinas regionales adaptan el trabajo de la Organización a las condiciones locales, mientras que los comités de emergencia prestan asesoramiento durante eventos sanitarios específicos. Además, los programas especiales y las redes consultivas apoyan partes definidas del trabajo técnico de la OMS.

La Asamblea es el órgano decisorio supremo. El Consejo Ejecutivo da efecto a las decisiones de la Asamblea y desempeña funciones consultivas antes de que los asuntos lleguen a ella. A su vez, la Secretaría, dirigida por el Director General, realiza trabajos técnicos y administrativos.

Esta estructura explica por qué la OMS es técnica y política al mismo tiempo. Su personal elabora orientaciones especializadas y coordina programas, mientras que los gobiernos definen el mandato y el presupuesto por medio de los órganos formales. También eligen a la dirección y deciden qué instrumentos jurídicos adopta la Organización. Por tanto, el diseño institucional de la OMS combina la especialización en salud pública con el control intergubernamental.

La Asamblea Mundial de la Salud

La Asamblea Mundial de la Salud es el órgano decisorio supremo de la OMS. En ella participan delegaciones de todos los Estados miembros, y se reúne normalmente una vez al año en Ginebra. La Asamblea define las políticas de la OMS y nombra al Director General. Supervisa la política financiera, aprueba el presupuesto por programas, examina informes del Consejo Ejecutivo y nombra a los Miembros autorizados a designar personas para servir en el Consejo.

La Asamblea también tiene funciones legislativas y normativas dentro del marco constitucional de la Organización. La Asamblea puede adoptar convenios o acuerdos sobre asuntos de competencia de la OMS. También puede adoptar reglamentos en campos específicos y formular recomendaciones a los Miembros. Estos poderes convierten a la Asamblea en algo más que un foro consultivo, aunque la implementación de sus decisiones siga pasando principalmente por los Estados.

El carácter intergubernamental de la Asamblea moldea el ritmo y el contenido de las acciones de la OMS. Por ejemplo, una emergencia sanitaria puede crear urgencia científica, pero los gobiernos todavía negocian cuestiones relacionadas con autoridad y financiación antes de que la acción colectiva pueda avanzar. La Asamblea, por tanto, es el foro en el que las evidencias de salud pública se transforman en acciones institucionales mediante la diplomacia.

El Consejo Ejecutivo

El Consejo Ejecutivo es el órgano de la OMS que transforma las decisiones de la Asamblea en gobernanza continua. Tiene 34 miembros técnicamente cualificados. La Asamblea Mundial de la Salud elige a los Estados miembros autorizados a designar a esas personas. Cada mandato dura tres años. Para mantener este órgano técnico geográficamente equilibrado, la Constitución exige una distribución equitativa, con al menos tres miembros de cada región de la OMS. En años ordinarios, el Consejo celebra una reunión principal en enero y una reunión más breve después de la Asamblea de la Salud, por lo general en mayo o junio.

La función central del Consejo es dar efecto a las decisiones y políticas de la Asamblea de la Salud. En esa función, asesora a la Asamblea, prepara su agenda y estudia los asuntos que se le atribuyen. Cuando la urgencia exige una actuación más rápida, también puede adoptar medidas de emergencia dentro de las funciones y los recursos financieros de la OMS. Así, el Consejo vincula las decisiones intergubernamentales anuales con el trabajo técnico y administrativo continuo de la OMS.

La expresión «técnicamente cualificados» indica que la gobernanza de la OMS debe estar informada por competencia en salud pública, además de por la representación diplomática. Al mismo tiempo, los miembros del Consejo siguen siendo designados por Estados miembros elegidos, de modo que el Consejo permanece inserto en la política intergubernamental. Su influencia práctica suele estar en la definición de la agenda antes de que los asuntos lleguen a la Asamblea en pleno. El Consejo también examina cómo se están implementando las decisiones de la Asamblea.

La Secretaría y el Director General

La Secretaría está formada por el Director General y el personal técnico y administrativo de la Organización. La Asamblea Mundial de la Salud nombra al Director General a propuesta del Consejo Ejecutivo. El Director General es el máximo responsable técnico y administrativo de la OMS, encargado de dirigir la Secretaría e implementar el trabajo autorizado por los Estados miembros.

La Constitución protege el carácter internacional de la Secretaría. Según esta regla, el Director General y el personal no deben solicitar ni recibir instrucciones de gobiernos o autoridades externas. Al mismo tiempo, los Estados miembros deben respetar la naturaleza internacional de esas responsabilidades. Esta regla de independencia sostiene la credibilidad de la OMS como institución técnica. El personal necesita poder evaluar riesgos sanitarios y publicar orientaciones con criterio profesional.

El Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus fue elegido Director General en 2017 y reelegido en 2022. Su segundo mandato comenzó el 16 de agosto de 2022, y la próxima elección para Director General se espera en 2027. Además del Director General, la Secretaría incluye a más de 8000 profesionales en la sede y en oficinas sobre el terreno. Estos profesionales dan a la OMS alcance técnico. Con todo, su trabajo sigue limitado por mandatos, presupuestos y cooperación de las autoridades nacionales.

Regiones, oficinas y trabajo sobre el terreno

La OMS tiene seis organizaciones regionales, una para cada una de sus regiones: África, las Américas, Asia Sudoriental, Europa, Mediterráneo Oriental y Pacífico Occidental. Cada organización regional cuenta con un comité regional y una oficina regional. La Constitución trata esas organizaciones regionales como partes integrantes de la OMS.

Los comités regionales adaptan el trabajo de la OMS a las condiciones regionales. Más concretamente, formulan políticas para sus regiones y supervisan las oficinas regionales. También pueden recomendar trabajos adicionales o asesorar a la Organización sobre asuntos regionales de salud.

Las oficinas regionales son los órganos administrativos de los comités regionales. Ejecutan las decisiones de la Asamblea Mundial de la Salud y del Consejo Ejecutivo en sus regiones. Como la implementación varía entre sistemas sanitarios, su trabajo debe ajustarse a las condiciones sanitarias locales y a la capacidad institucional existente. Esta estructura regional da a la OMS una forma descentralizada. Los estándares globales se sostienen con prioridades regionales y administración regional.

La estructura de la Organización sobre el terreno va más allá de las seis oficinas regionales. Incluye una red de oficinas de país y otras oficinas, y la OMS está presente en más de 150 países. En esos contextos, las oficinas de país colaboran con gobiernos nacionales y socios. Su trabajo cotidiano conecta a los ministerios de salud con apoyo a la planificación, seguimiento de programas y asistencia a sistemas sanitarios locales. Las oficinas de país convierten gran parte de la autoridad global de la OMS en cooperación práctica con ministerios y equipos de emergencia.

La estructura regional y de oficinas de país es especialmente importante en emergencias y en el fortalecimiento de sistemas a largo plazo. Ginebra puede coordinar la política global, pero la capacidad de vigilancia y la logística de emergencia dependen a menudo de relaciones en el plano nacional. Por eso, el diseño institucional de la OMS combina la definición central de estándares con la cooperación basada sobre el terreno.

Qué hace la OMS

Según la Constitución de la OMS, la Organización es la autoridad directiva y coordinadora del trabajo internacional en salud. En la práctica, esa función tiene cuatro dimensiones principales: coordinación, apoyo a gobiernos, definición de estándares técnicos y respuesta a emergencias.

En primer lugar, la OMS actúa como instancia de convocatoria y coordinación. Reúne a gobiernos en el mismo proceso que órganos de la ONU, redes científicas y grupos profesionales. Esto importa, por ejemplo, porque las enfermedades infecciosas y las cadenas de suministro en emergencias cruzan con frecuencia las fronteras más rápido de lo que las instituciones nacionales pueden actuar solas.

En segundo lugar, la OMS apoya a gobiernos y sistemas sanitarios. Su Constitución la autoriza a prestar asistencia a gobiernos, previa solicitud, para fortalecer los servicios de salud. También autoriza ayuda de emergencia cuando los gobiernos la solicitan o aceptan. Aun así, la asistencia de la OMS suele depender del consentimiento estatal y de la implementación nacional, aunque un problema de salud pública tenga efectos internacionales.

En tercer lugar, la OMS trabaja con vigilancia, datos y control de enfermedades. Para ello, la Constitución autoriza a la Organización a mantener servicios epidemiológicos y estadísticos. La OMS también puede apoyar acciones de erradicación de enfermedades y estandarizar procedimientos diagnósticos. En conjunto, estas funciones ayudan a los sistemas nacionales a comparar información sanitaria mediante un vocabulario técnico compartido.

En cuarto lugar, la OMS promueve estándares, investigación y cooperación profesional. Su influencia procede a menudo de puntos de referencia utilizables. Los documentos de orientación indican a las autoridades sanitarias cómo actuar. Las clasificaciones y reglas de vigilancia hacen comparables los datos nacionales. Los estándares de productos, por su parte, ayudan a alinear la regulación. En conjunto, estas herramientas permiten que sistemas nacionales separados trabajen a partir de supuestos comparables durante programas ordinarios y emergencias.

Instrumentos jurídicos y reglas de emergencia

La Constitución de la OMS da a la Asamblea Mundial de la Salud varias herramientas jurídicas y normativas. Las principales herramientas en este contexto son:

• el Artículo 19, que permite que la Asamblea adopte convenios o acuerdos sobre asuntos de competencia de la OMS, con exigencia de un voto de dos tercios de la Asamblea;
• el Artículo 21, que permite que la Asamblea adopte reglamentos en campos técnicos especificados, incluidos requisitos sanitarios, nomenclaturas de enfermedades, procedimientos diagnósticos, estándares de productos y reglas de etiquetado;
• y el Artículo 23, que da a la Asamblea un instrumento más blando: recomendaciones a los Miembros.

El Artículo 22 da a los reglamentos adoptados en virtud del Artículo 21 un efecto jurídico distinto. Esos reglamentos entran en vigor para los Miembros después de la debida notificación, salvo para los Miembros que notifiquen rechazo o reservas dentro del plazo indicado. Por eso, el Artículo 21 es una de las herramientas formales más fuertes del sistema de la OMS, pero la fuerza jurídica sigue dependiendo de la implementación por los Estados.

El Reglamento Sanitario Internacional es el principal ejemplo contemporáneo de derecho relacionado con emergencias en el ámbito de la OMS. Es un marco jurídicamente vinculante para gestionar riesgos de salud pública que pueden cruzar fronteras. Actualmente, el RSI tiene 196 Estados Partes, incluidos todos los Estados miembros de la OMS.

El RSI exige que los Estados Partes designen autoridades y mantengan capacidades básicas. También exige la notificación de eventos que puedan constituir una emergencia de salud pública de importancia internacional. Cuando la OMS solicita verificación, los Estados Partes deben responder por el procedimiento del RSI. De este modo, el RSI convierte la cooperación en emergencias en una secuencia de deberes, evaluaciones y comunicaciones.

En el marco del RSI, la OMS desempeña funciones de alerta temprana y evaluación de eventos. La Organización también coordina partes de la respuesta internacional de salud pública. Ofrece apoyo técnico, supervisa la implementación y determina si un evento constituye una emergencia de salud pública de importancia internacional.

El texto enmendado del RSI que entró en vigor el 19 de septiembre de 2025 incorpora enmiendas adoptadas en 2014, 2022 y 2024. Con todo, las enmiendas de 2024 no se aplicaron de manera uniforme a todos los Estados Partes en la entrada en vigor, porque la OMS informó de que 11 de los 196 Estados Partes las habían rechazado. Así, el RSI hace del procedimiento el principal canal de la autoridad de la OMS en emergencias, pero todavía deja la implementación dentro de los sistemas nacionales.

La Asamblea Mundial de la Salud adoptó el Acuerdo sobre Pandemias de la OMS el 20 de mayo de 2025. Ese acuerdo es un instrumento jurídicamente vinculante destinado a mejorar la cooperación en prevención, preparación y respuesta frente a pandemias. Se sitúa junto al Reglamento Sanitario Internacional como instrumento separado de cooperación pandémica.

El acuerdo se abrirá a la firma y ratificación solo después de que la Asamblea adopte el anexo sobre Acceso a Patógenos y Reparto de Beneficios. En mayo de 2026, los Estados miembros de la OMS seguían negociando ese anexo y habían acordado que se necesitaría más tiempo para finalizarlo. Una vez que el acuerdo esté abierto y suficientes países lo ratifiquen, entrará en vigor 30 días después de la 60.ª ratificación.

El Acuerdo sobre Pandemias cubre la cooperación pandémica en varias áreas de política. Las disposiciones de vigilancia y Una sola salud tratan del alerta temprana, mientras que las disposiciones sobre sistemas de salud y personal sanitario tratan de la preparación. Las disposiciones sobre investigación y producción local tratan de la capacidad de responder una vez que emerge una amenaza pandémica. Las disposiciones financieras se ocupan del lado de los recursos de esa respuesta.

Aun así, la implementación corresponde a los Estados Partes. El acuerdo no da a la OMS autoridad para imponer medidas nacionales como confinamientos, obligaciones de vacunación o cierres de fronteras. Por eso, los debates de soberanía en torno al acuerdo deben distinguir la cooperación jurídica entre Estados del control directo de la OMS sobre medidas internas.

Financiación y prioridades programáticas

La financiación de la OMS procede de contribuciones señaladas y contribuciones voluntarias. Las contribuciones señaladas son las cuotas de los miembros. El cálculo usa la participación de cada país en el producto interior bruto global. La Asamblea General de las Naciones Unidas acuerda la escala, y la Asamblea Mundial de la Salud la aprueba cada dos años. Las contribuciones señaladas son previsibles y flexibles, pero cubren una parte pequeña de la financiación total de la Organización.

Las contribuciones señaladas cubren actualmente menos del 20% del presupuesto total. Las contribuciones voluntarias proporcionan más de tres cuartas partes de la financiación, pero difieren en flexibilidad. Las contribuciones voluntarias básicas dan a la OMS mayor discrecionalidad institucional. Los fondos temáticos o de participación estratégica son más dirigidos. Las contribuciones voluntarias especificadas son la categoría más restringida, porque están vinculadas a fines particulares.

En el bienio 2022-2023, las contribuciones voluntarias especificadas representaron el 87% de las contribuciones voluntarias. Las contribuciones voluntarias básicas fueron el 6,6%, y las contribuciones temáticas fueron el 6%.

Esta estructura de financiación crea una tensión práctica entre el mandato constitucional de la OMS y su libertad presupuestaria. Un mandato que cubre muchos campos de la salud exige capacidad para desplazar recursos conforme cambian las necesidades. El dinero voluntario vinculado puede, en cambio, dirigir el crecimiento hacia prioridades de los donantes. También puede afectar a qué emergencias reciben apoyo y cuánto margen tiene la Secretaría para actuar sobre prioridades aprobadas por los Estados miembros. Para reducir ese desequilibrio, la Asamblea Mundial de la Salud aprobó un plan para aumentar las contribuciones señaladas de modo que cubran el 50% del presupuesto básico para 2030.

El presupuesto por programas de la OMS para 2026-2027 asciende a US$6.206,7 millones, una reducción del 9% en comparación con el presupuesto de 2024-2025. El presupuesto separa los programas básicos de las operaciones de emergencia, la erradicación de la poliomielitis y los programas especiales. Estas líneas presupuestarias operan dentro del Decimocuarto Programa General de Trabajo de la OMS, que orienta a la Organización para 2025-2028. La Asamblea de la Salud adoptó ese programa en mayo de 2024. Su dirección estratégica usa la fórmula oficial «promover, proporcionar, proteger» para la salud y el bienestar.

El Decimocuarto Programa General de Trabajo establece seis objetivos estratégicos. Dos objetivos se concentran en la prevención: amenazas a la salud relacionadas con el clima y causas profundas de la mala salud. Dos se concentran en los sistemas de salud: capacidad de atención primaria de salud y cobertura de servicios sin dificultades financieras. Los dos restantes se concentran en preparación, detección y respuesta a emergencias.

Las metas publicadas de la OMS están formuladas a escala global. Piden:

• 6000 millones de personas viviendo vidas más saludables;
• 5000 millones de personas beneficiándose de cobertura sanitaria universal sin dificultades financieras;
• y 7000 millones de personas más protegidas contra emergencias sanitarias.

Límites de la autoridad de la OMS

La OMS tiene una autoridad técnica y procedimental sustancial dentro de un sistema intergubernamental. Sus recomendaciones orientan la acción gubernamental en programas ordinarios y emergencias. Sus estándares dan a los gobiernos un punto de referencia técnico para la política interna. En el marco del RSI, la OMS también puede declarar una emergencia de salud pública de importancia internacional cuando se cumplen los criterios jurídicos. Los instrumentos jurídicos negociados dan a la OMS un papel en la producción de reglas. Con todo, los gobiernos nacionales siguen siendo responsables de la mayor parte de la implementación interna.

La orientación internacional solo se convierte en política después de que actúen las instituciones nacionales. Un ministerio de salud puede traducir las orientaciones de la OMS en reglas administrativas. Un legislativo puede necesitar financiar o autorizar un programa. Después, laboratorios, hospitales y agencias de emergencia convierten esas decisiones en capacidad de vigilancia, tratamiento, compras y respuesta.

Algunos instrumentos de la OMS son jurídicamente vinculantes, especialmente el Reglamento Sanitario Internacional y los reglamentos adoptados en el marco constitucional. Aun así, las reglas vinculantes siguen dependiendo de los sistemas nacionales para su aplicación. El derecho interno y la capacidad administrativa determinan si una obligación puede ejecutarse. La voluntad política y la notificación fiable moldean si se ejecuta en la práctica. Un Estado puede aceptar obligaciones y aun así carecer de la capacidad práctica necesaria para la implementación plena.

La autoridad en emergencias es poderosa porque la clasificación y las recomendaciones pueden moldear la atención internacional, las políticas de viaje, la coordinación de ayuda y la evaluación nacional del riesgo. Aun así, la autoridad de la OMS en emergencias sigue estando procedimentalmente delimitada. La Organización puede evaluar información, declarar una emergencia de salud pública de importancia internacional cuando se cumplen los criterios jurídicos y emitir recomendaciones temporales. Los gobiernos nacionales deciden la mayoría de las medidas de frontera, vacunación, cuarentena, compras y sistemas sanitarios.

Las disputas políticas suelen surgir allí donde el juicio técnico en salud se encuentra con la soberanía y el coste económico. Los gobiernos pueden discrepar sobre el momento de la acción de la OMS, la transparencia de las evaluaciones o la redacción de reglas jurídicas propuestas. Los donantes pueden preferir contribuciones vinculadas que coincidan con sus propias prioridades. Los Estados pueden defender discrecionalidad nacional cuando las reglas globales exigen notificaciones más rápidas u obligaciones más profundas de preparación. Estas disputas definen el entorno en el que debe operar la autoridad de la OMS. El papel institucional de la Organización sigue siendo real, pero su efecto depende de la cooperación de gobiernos y donantes.

Los límites de la Organización forman parte de su diseño. La OMS trabaja mediante cooperación, estándares, información, procedimientos jurídicos y autoridad delegada. Depende de los Estados para la mayor parte de la aplicación, la financiación y la implementación. Esta combinación explica tanto su importancia como su vulnerabilidad. Cuando los gobiernos comparten información, financian prioridades acordadas e implementan obligaciones, la OMS puede coordinar una respuesta sanitaria global que ningún país podría gestionar por sí solo. Cuando la cooperación se debilita, la autoridad técnica de la Organización sigue siendo real, pero su efecto práctico se vuelve más difícil de asegurar.