Gouvernance internationale des pandémies : OMS, RSI et accord sur les pandémies

Une pandémie transforme un foyer local en problème diplomatique parce que la circulation transfrontière précède souvent l’évaluation complète des gouvernements. La gouvernance internationale des pandémies désigne les règles, institutions et pratiques qui cherchent à réduire ce délai dangereux. Elle ne remplace pas les systèmes nationaux de santé. Elle crée plutôt un circuit commun dans lequel la notification à l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) relie la détection nationale, la réponse coordonnée et l’accès négocié aux produits médicaux dans la même urgence.

L’architecture actuelle repose sur trois piliers. L’OMS, agence spécialisée des Nations unies créée en 1948, fournit l’autorité technique et le forum politique. Le Règlement sanitaire international, ou RSI, connu en anglais sous le nom d’International Health Regulations, oblige juridiquement 196 Etats Parties à surveiller les risques internationaux et à notifier l’OMS. L’accord sur les pandémies a été adopté par l’Assemblée mondiale de la Santé le 20 mai 2025. Au 26 juin 2026, il n’était toujours pas opérationnel ni ouvert à la signature. L’étape manquante était la finalisation de l’annexe sur l’accès aux agents pathogènes et le partage des avantages, le système PABS.

Résumé

• L’OMS coordonne les alertes et recommande des mesures, avec une exécution qui demeure entre les mains des Etats pour le droit interne, les hôpitaux, les frontières et la mise en œuvre.
• Le RSI de 2005 transforme la surveillance, la notification et la réponse en obligations juridiques ; les amendements de 2024 ajoutent la catégorie d’urgence pandémique et renforcent le langage de l’équité.
• L’accord sur les pandémies, adopté en 2025, déplace la gouvernance vers la prévention, le financement, les capacités de production et l’accès aux vaccins, diagnostics et thérapeutiques.
• Le 26 juin 2026, l’accord dépendait encore de l’annexe PABS, qui lie le partage des agents pathogènes et des séquences à l’accès aux produits médicaux.

D’où vient la coopération sanitaire internationale

La coopération sanitaire internationale est antérieure à l’OMS. Au XIXe siècle, des épidémies comme le choléra et la fièvre jaune mettaient sous pression les ports et les quarantaines. La première Conférence sanitaire internationale, organisée à Paris en 1851, a tenté d’harmoniser les mesures de quarantaine pour éviter des blocages navals imprévisibles. Dès l’origine, le problème sanitaire était aussi un problème de coordination économique. Une décision nationale pouvait protéger un port tout en paralysant le commerce d’autres acteurs.

Au début du XXe siècle, cette coopération s’est dotée d’organes permanents. Le Bureau sanitaire international à Washington et l’Office international d’hygiène publique à Paris reposaient sur la même idée : les épidémies exigeaient une information partagée, et les barrières nationales ne fonctionnaient que si les gouvernements comprenaient la menace qu’ils tentaient de contenir ensemble. La Société des Nations a créé en 1924 une Organisation d’hygiène tournée vers l’assistance technique, la standardisation pharmaceutique et la lutte contre les épidémies. Après la Seconde Guerre mondiale, l’OMS a remplacé cette architecture fragmentée par une agence universelle dont le mandat constitutionnel est d’amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible.

Cette origine explique une tension toujours présente. La santé publique internationale est née pour contenir des risques transfrontières, mais ses instruments dépendent d’Etats souverains qui contrôlent les lieux concrets de l’action, des hôpitaux à la politique industrielle. L’OMS ne fonctionne pas comme un gouvernement mondial de la santé. Elle agit comme autorité technique, forum normatif et centre de coordination dans un système où l’exécution nationale reste entre les mains des gouvernements.

Ce que peut faire l’OMS

Le pouvoir le plus visible de l’OMS en situation d’urgence est un pouvoir de signalement. L’organisation peut réunir les gouvernements, activer des réseaux techniques et recommander des mesures de santé publique. Quand le directeur général déclare une urgence de santé publique de portée internationale, cette décision ne crée pas une loi interne. Elle transforme un événement sanitaire en alerte politique et opérationnelle pour les gouvernements et les secteurs qui doivent ajuster rapidement routes, soins et approvisionnements.

Cette autorité suit une procédure. Le directeur général évalue le rapport de l’Etat touché, les données scientifiques, le risque de propagation internationale et l’avis d’un comité d’urgence. Si l’urgence est déclarée, l’OMS émet des recommandations temporaires. Elles orientent la surveillance, la communication des risques et des mesures proportionnées de santé publique. Elles ne sont pas juridiquement contraignantes et expirent au bout de trois mois, ce qui oblige à reconvoquer périodiquement le comité d’urgence.

La limite compte autant que la compétence. L’OMS ne peut pas contrôler directement, réécrire les lois nationales ou diriger les hôpitaux. L’accord sur les pandémies adopté en 2025 a rappelé explicitement cette frontière. La négociation s’est déroulée dans un climat de forte suspicion politique dans certains pays. Le point juridique est simple : les Etats ont accepté la coordination internationale sans transférer à l’OMS le pouvoir de gouverner leurs politiques internes.

Comment le RSI transforme la surveillance en obligation diplomatique

Le RSI de 2005 est l’instrument juridique central de l’alerte sanitaire internationale. Il oblige les Etats Parties à maintenir des capacités de base pour prévenir, détecter, évaluer, notifier et répondre aux risques. Ces capacités sont concrètes. Un pays ne peut respecter le RSI que si la surveillance épidémiologique, l’appui des laboratoires, l’information fiable et les équipes aux points d’entrée peuvent agir vite. Sans ces moyens administratifs et techniques, l’obligation de prévenir l’OMS arrive trop tard.

Le mécanisme pratique passe par les points focaux nationaux RSI. Lorsqu’une autorité nationale détecte un événement susceptible de constituer une urgence de santé publique de portée internationale, elle doit l’évaluer à l’aide de l’instrument de décision de l’annexe 2 du RSI et le notifier à l’OMS. Le règlement autorise aussi l’OMS à demander la vérification d’informations provenant de sources informelles ou non officielles. Le système cherche ainsi à éviter que le silence d’un gouvernement retarde l’évaluation internationale d’un risque.

Le RSI protège également contre les réponses excessives. Il vise à contrôler la propagation internationale des maladies d’une manière proportionnée au risque de santé publique, en évitant les entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux. Un pays ne devrait donc pas utiliser l’urgence comme justification automatique pour bloquer la circulation lorsque des mesures moins restrictives suffisent. Dans la pratique, cette proportionnalité dépend de la confiance, de l’information rapide et de la capacité technique, qui manquent souvent au début d’une crise.

USPPI, comité d’urgence et urgence pandémique

L’USPPI est une décision juridique à l’intérieur du RSI, et non une simple description épidémiologique. Elle désigne une urgence de santé publique de portée internationale et s’applique à des événements extraordinaires qui créent un risque de propagation internationale et peuvent nécessiter une réponse coordonnée. La Covid-19 a été déclarée USPPI en janvier 2020 et qualifiée de pandémie en mars 2020.

Les amendements de 2024 au RSI ont introduit une catégorie supérieure : l’« urgence pandémique ». Elle reste un type d’USPPI. Pour recevoir cette qualification, une maladie transmissible doit se propager dans plusieurs Etats ou créer un risque comparable. La crise doit aussi mettre les systèmes de santé sous pression, annoncer une forte perturbation sociale et économique et exiger une action internationale rapide, équitable et renforcée. La nouvelle catégorie distingue les alertes graves des événements capables de désorganiser plusieurs secteurs à la fois.

Même à ce niveau, la conséquence juridique principale demeure l’émission de recommandations temporaires non contraignantes. Le changement réside dans le signal politique et opérationnel. En qualifiant une urgence de pandémique, l’OMS rend plus difficile pour les gouvernements de traiter l’événement comme un problème isolé, régional ou gérable par des mesures ordinaires. L’alerte pousse les Etats à activer des plans nationaux et à préparer les achats, les hôpitaux et les messages publics avant que la crise ne leur échappe.

Ce que la Covid-19 a révélé

La Covid-19 a montré que les règles formelles ne suffisent pas sans capacité et confiance. De nombreux gouvernements ont tardé à reconnaître le risque et à le traduire en tests, traçage et communication publique. D’autres ont adopté des restrictions de voyage et d’exportation avec peu de coordination. Dans l’accès aux vaccins, l’inégalité est apparue lorsque les pays riches ont acheté des doses à l’avance et que beaucoup de pays à revenu faible ou intermédiaire ont dépendu de mécanismes multilatéraux qui n’ont pas reçu les doses au rythme promis.

L’OMS a créé ou soutenu des instruments importants. L’ACT Accelerator devait accélérer les technologies de santé et renforcer les systèmes nationaux. Le mécanisme COVAX, son pilier vaccinal, visait à acheter et distribuer les doses de façon plus équitable. C-TAP proposait le partage du savoir et de la propriété intellectuelle. Les essais « Solidarité » ont organisé la recherche clinique internationale. La résolution WHA 73.1, adoptée en mai 2020, a demandé une évaluation indépendante de la réponse mondiale, et le Groupe indépendant sur la préparation et la riposte à la pandémie a présenté ses recommandations en 2021.

Ces initiatives ont montré leurs limites. COVAX a livré des milliards de doses, pourtant il n’a pas supprimé le retard subi par les pays les plus pauvres. C-TAP a eu une portée limitée. Les entreprises et les gouvernements ont résisté au partage de technologies sensibles. Les débats à l’Organisation mondiale du commerce sur les flexibilités de propriété intellectuelle ont rappelé que la production de vaccins dépend d’une chaîne matérielle : autorisation réglementaire, intrants, usines et logistique doivent fonctionner ensemble. L’équité concernait alors la capacité concrète de transformer le savoir scientifique en produit disponible pendant une urgence.

Les amendements de 2024 au RSI

Les amendements approuvés le 1er juin 2024 ont cherché à corriger une partie de ces failles sans créer d’autorité sanitaire supranationale. Ils sont entrés en vigueur le 19 septembre 2025 pour la majorité des Etats Parties. Quatre Etats Parties qui avaient rejeté les amendements procéduraux de 2022 suivent leur propre calendrier jusqu’au 19 septembre 2026. Le texte amendé renforce la surveillance, la préparation et la réponse, mais son effet dépend de la mise en œuvre nationale.

Les changements essentiels combinent langage d’alerte et capacité institutionnelle. La définition d’une urgence pandémique améliore la façon dont le régime nomme les événements les plus graves. L’engagement en faveur de la solidarité et de l’équité apparaît surtout dans l’accès aux produits médicaux et au financement. Un comité des Etats Parties doit faciliter la mise en œuvre et l’examen, tandis que les autorités nationales RSI doivent améliorer la coordination interne et la communication entre pays.

Ces changements rapprochent le RSI d’un programme de capacités. Pour notifier rapidement l’OMS, un gouvernement doit transformer laboratoires, données, personnel et autorité juridique en confiance publique. Pour appliquer des mesures proportionnées, il doit protéger le système de santé et la vie économique sans écraser les droits individuels. Le RSI amendé tente de convertir la leçon de la Covid-19 en obligations de préparation plus claires, sans résoudre à lui seul le manque de financement ou de capacité administrative.

L’accord sur les pandémies

L’accord sur les pandémies est né du constat que le RSI ne suffisait pas. Le nouvel instrument déplace une partie de la discussion vers la prévention, le financement et l’accès matériel aux produits médicaux. En décembre 2021, l’Assemblée mondiale de la Santé a créé un organe intergouvernemental de négociation chargé d’élaborer un instrument sur la prévention, la préparation et la riposte face aux pandémies. Après trois ans de négociations, l’Assemblée a adopté le texte le 20 mai 2025 sans le rendre immédiatement applicable.

L’accord couvre des thèmes que le RSI n’aborde qu’en partie. L’approche « Une seule santé » relie santé humaine, animale, végétale et environnementale. Beaucoup de risques pandémiques naissent dans les relations entre personnes, animaux et écosystèmes. Plutôt que de traiter ces thèmes comme une liste technique, le texte les organise comme une chaîne : les systèmes de santé dépendent de personnels protégés, la recherche dépend de la production régionale et de la technologie, et la logistique internationale doit amener les produits là où l’urgence se produit. Une future Conférence des Parties devrait suivre la mise en œuvre, selon un modèle courant dans les traités multilatéraux.

Au 26 juin 2026, toutefois, l’accord n’était pas encore en vigueur. Le point en suspens était l’annexe PABS, sur l’accès aux agents pathogènes et le partage des avantages. Ce système doit organiser un échange délicat. Les pays partageraient rapidement les agents pathogènes et les informations de séquençage génétique. En contrepartie, les produits médicaux issus de ce partage seraient répartis selon les besoins de santé publique. Sans l’annexe PABS, l’accord sur les pandémies n’est pas ouvert à la signature, à la ratification ni à l’entrée en vigueur. Après l’échec du calendrier prévu pour l’Assemblée de mai 2026, les négociateurs devaient reprendre la discussion en juillet 2026.

Financement, respect des engagements et équité

Le principal problème de la gouvernance des pandémies consiste à financer les capacités avant le début de la crise. Surveillance épidémiologique, laboratoires et production régionale exigent des dépenses permanentes, tout comme la formation et la régulation pharmaceutique. L’attention politique, en revanche, arrive souvent quand l’urgence a déjà commencé. C’est pourquoi l’accord sur les pandémies prévoit un mécanisme financier de coordination, et pourquoi l’agenda du G20 a créé en 2022 un Fonds de lutte contre les pandémies à la Banque mondiale. Ces mécanismes cherchent à réduire l’écart entre les engagements juridiques et la capacité réelle.

Le respect des engagements reste fragile. L’OMS peut surveiller, recommander, coordonner les réponses et exposer les problèmes, sans disposer de sanctions comparables à celles d’un tribunal ou d’une organisation commerciale. Lorsqu’un pays tarde à signaler un foyer ou sous-finance la surveillance, la réponse passe généralement par la pression publique et l’assistance technique, avec une perte de confiance. Cette fragilité dérange ceux qui souhaitent des règles plus fortes. En même temps, elle préserve une marge de décision pour les Etats qui redoutent une ingérence extérieure dans des choix sensibles de santé, d’économie et de frontière.

La dispute sur l’équité traverse l’ensemble du régime. Les pays en développement soutiennent que partager des échantillons et des données sans accès garanti aux produits médicaux reproduit l’asymétrie de la Covid-19 : le risque biologique est mondial, mais les bénéfices industriels restent concentrés là où se trouvent les laboratoires, les usines et le pouvoir d’achat. Les pays dotés de grandes industries pharmaceutiques, ainsi que les entreprises du secteur, craignent pour leur part que des obligations trop rigides réduisent les incitations à la recherche ou créent des contrôles difficiles à appliquer. Le PABS concentre cette tension parce qu’il relie surveillance scientifique et souveraineté biologique à la propriété intellectuelle, aux achats publics et à la justice distributive.

La portée réelle du régime

La gouvernance internationale des pandémies fonctionne mieux lorsqu’on la comprend comme une infrastructure politique. L’OMS aide à organiser l’information et à réduire les retards de coordination. Le RSI transforme la surveillance et la notification en obligations juridiques. L’accord sur les pandémies cherche à compléter cette structure par des règles sur le financement, les approvisionnements et le partage des avantages. Aucun de ces instruments ne supprime la politique nationale, les inégalités économiques ou la rivalité entre grandes puissances.

Cette limite ne rend pas le régime inutile. Elle montre où la coopération doit agir. Une pandémie se combat dans des structures nationales de santé, de frontière, de budget et de production, mais ces structures dépendent d’alertes, de normes techniques et de chaînes d’approvisionnement qu’aucun gouvernement ne contrôle seul. La diplomatie sanitaire ne remplace pas l’Etat. Elle tente de rendre la souveraineté compatible avec un risque qui ne respecte pas les frontières.