Organisation mondiale de la Santé : membres, organes et fonctions centrales

L’Organisation mondiale de la Santé (OMS) est l’agence spécialisée du système des Nations unies pour la coopération internationale en matière de santé. Sa personnalité juridique vient de la Constitution de l’OMS, adoptée en 1946 et en vigueur depuis le 7 avril 1948. Chaque année, cette date est célébrée comme la Journée mondiale de la santé.

La Constitution établit l’OMS comme institution spécialisée au sens de l’article 57 de la Charte des Nations unies. Le siège de l’Organisation se trouve à Genève, en Suisse.

Le document attribue à l’OMS l’objectif suivant : « amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible ». Il définit la santé en termes positifs : un état de bien-être physique, mental et social. Cette définition va plus loin que l’absence de maladie ou d’infirmité. Ce mandat constitutionnel en matière de santé ne transforme pas l’Organisation en gouvernement placé au-dessus des gouvernements.

L’OMS fonctionne comme le pivot institutionnel du régime international de la santé. Son action passe par trois canaux principaux : réunir les gouvernements, produire des normes techniques et appuyer les autorités nationales de santé. L’Organisation recueille aussi des informations sanitaires et coordonne les réponses aux situations d’urgence. L’autorité de l’OMS dépend d’abord du consentement des gouvernements et de sa crédibilité technique. Par des instruments juridiques formels et des mesures nationales de mise en œuvre, l’autorité de l’Organisation devient une réalité concrète.

Membres et vote

L’OMS compte 194 États membres dans sa liste publique de pays, et l’adhésion est ouverte à tous les États. Les Membres des Nations unies peuvent y entrer en acceptant la Constitution. D’autres États peuvent être admis par un vote à la majorité simple de l’Assemblée mondiale de la Santé. La Constitution prévoit aussi des Membres associés, catégorie destinée aux territoires qui ne sont pas responsables de leurs propres relations internationales. Dans ces cas, la demande est présentée par le Membre ou par l’autorité responsable.

Les États membres sont regroupés en six régions, et chacun dispose d’une voix à l’Assemblée mondiale de la Santé. Les questions importantes exigent une majorité des deux tiers des Membres présents et votants pour être adoptées. Les autres questions exigent la majorité simple des présents et votants. Cette règle de vote donne à l’Assemblée un caractère formellement intergouvernemental : les États sont les unités de base de la décision constitutionnelle, même lorsque le sujet relève d’une politique technique de santé.

Le décompte des membres peut devenir politiquement sensible lorsqu’un État notifie son retrait ou lorsque le statut juridique d’un État ou d’un territoire est contesté. La liste actuelle des pays comprenait une note sur une notification de retrait des États-Unis, transmise par le Secrétaire général de l’ONU en 2025. Cette notification indiquait le 22 janvier 2026 comme date déclarée de prise d’effet, tout en restant en attente d’examen par les organes directeurs de l’OMS. Les décomptes de membres doivent donc être lus avec toute note officielle datée qui les accompagne.

Organes constitutionnels

La Constitution de l’OMS identifie ses trois organes principaux :

• l’Assemblée mondiale de la Santé ;
• le Conseil exécutif ;
• et le Secrétariat.

La Constitution de l’OMS confère une autorité formelle à ces trois organes. Les autres structures de l’OMS remplissent des fonctions d’appui ou des rôles spécialisés. Les bureaux régionaux adaptent le travail de l’Organisation aux conditions locales, tandis que les comités d’urgence apportent des avis pendant des événements sanitaires particuliers. Des programmes spéciaux et des réseaux consultatifs soutiennent aussi des parties définies du travail technique de l’OMS.

L’Assemblée est l’organe décisionnel suprême. Le Conseil exécutif donne effet aux décisions de l’Assemblée et exerce des fonctions consultatives avant que les dossiers ne lui parviennent. Le Secrétariat, dirigé par le Directeur général, mène les travaux techniques et administratifs.

Cette structure explique pourquoi l’OMS est à la fois technique et politique. Ses fonctionnaires produisent des orientations spécialisées et coordonnent des programmes, tandis que les gouvernements définissent le mandat et le budget par les organes formels. Ils choisissent aussi la direction et décident des instruments juridiques que l’Organisation adopte. La conception institutionnelle de l’OMS combine ainsi l’expertise en santé publique et le contrôle intergouvernemental.

L’Assemblée mondiale de la Santé

L’Assemblée mondiale de la Santé est l’organe décisionnel suprême de l’OMS. Des délégations de tous les États membres y participent, et elle se réunit normalement une fois par an à Genève. L’Assemblée définit les politiques de l’OMS et nomme le Directeur général. Elle supervise la politique financière, approuve le budget programme, examine les rapports du Conseil exécutif et désigne les Membres habilités à nommer des personnes pour siéger au Conseil.

L’Assemblée exerce aussi des fonctions législatives et normatives dans le cadre constitutionnel de l’Organisation. Elle peut adopter des conventions ou des accords sur les sujets relevant de la compétence de l’OMS. Elle peut également adopter des règlements dans des domaines précis et adresser des recommandations aux Membres. Ces pouvoirs font de l’Assemblée plus qu’un forum consultatif, même si la mise en œuvre de ses décisions continue de passer principalement par les États.

Le caractère intergouvernemental de l’Assemblée façonne le rythme et le contenu des actions de l’OMS. Une urgence sanitaire peut, par exemple, créer une urgence scientifique, mais les gouvernements négocient encore les questions d’autorité et de financement avant que l’action collective puisse avancer. L’Assemblée est donc le forum où les données de santé publique deviennent des actions institutionnelles par la diplomatie.

Le Conseil exécutif

Le Conseil exécutif est l’organe de l’OMS qui transforme les décisions de l’Assemblée en gouvernance continue. Il compte 34 membres techniquement qualifiés. L’Assemblée mondiale de la Santé élit les États membres autorisés à désigner ces personnes. Chaque mandat dure trois ans. Pour maintenir l’équilibre géographique de cet organe technique, la Constitution exige une répartition équitable, avec au moins trois membres de chaque région de l’OMS. En année ordinaire, le Conseil tient une réunion principale en janvier et une réunion plus courte après l’Assemblée de la Santé, généralement en mai ou en juin.

La fonction centrale du Conseil est de donner effet aux décisions et aux politiques de l’Assemblée de la Santé. À ce titre, il conseille l’Assemblée, prépare son ordre du jour et étudie les questions qui lui sont confiées. Lorsque l’urgence exige une action plus rapide, il peut aussi prendre des mesures d’urgence dans les limites des fonctions et des ressources financières de l’OMS. Le Conseil relie ainsi les décisions intergouvernementales annuelles au travail technique et administratif continu de l’OMS.

L’expression « techniquement qualifiés » indique que la gouvernance de l’OMS doit être éclairée par des compétences en santé publique, au-delà de la représentation diplomatique. En même temps, les membres du Conseil restent désignés par des États membres élus, de sorte que le Conseil demeure inscrit dans la politique intergouvernementale. Son influence pratique tient souvent à la définition de l’ordre du jour avant que les questions n’arrivent devant l’Assemblée plénière. Le Conseil examine aussi la manière dont les décisions de l’Assemblée sont mises en œuvre.

Le Secrétariat et le Directeur général

Le Secrétariat se compose du Directeur général et du personnel technique et administratif de l’Organisation. L’Assemblée mondiale de la Santé nomme le Directeur général sur proposition du Conseil exécutif. Le Directeur général est le principal dirigeant technique et administratif de l’OMS, chargé de diriger le Secrétariat et de mettre en œuvre le travail autorisé par les États membres.

La Constitution protège le caractère international du Secrétariat. Selon cette règle, le Directeur général et le personnel ne doivent solliciter ni recevoir d’instructions de gouvernements ou d’autorités extérieures. En même temps, les États membres doivent respecter le caractère international de ces responsabilités. Cette règle d’indépendance soutient la crédibilité de l’OMS comme institution technique. Les fonctionnaires doivent pouvoir évaluer les risques sanitaires et publier des orientations sur une base professionnelle.

Le Dr Tedros Adhanom Ghebreyesus a été élu Directeur général en 2017 et réélu en 2022. Son second mandat a commencé le 16 août 2022, et la prochaine élection du Directeur général est attendue en 2027. Outre le Directeur général, le Secrétariat comprend plus de 8 000 professionnels au siège et dans les bureaux de terrain. Ces professionnels donnent à l’OMS une portée technique. Leur travail reste toutefois limité par les mandats, les budgets et la coopération des autorités nationales.

Régions, bureaux et travail sur le terrain

L’OMS compte six organisations régionales, une pour chacune de ses régions : Afrique, Amériques, Asie du Sud-Est, Europe, Méditerranée orientale et Pacifique occidental. Chaque organisation régionale dispose d’un comité régional et d’un bureau régional. La Constitution traite ces organisations régionales comme des parties intégrantes de l’OMS.

Les comités régionaux adaptent le travail de l’OMS aux conditions régionales. Plus précisément, ils formulent des politiques pour leurs régions et supervisent les bureaux régionaux. Ils peuvent aussi recommander des travaux supplémentaires ou conseiller l’Organisation sur des sujets régionaux de santé.

Les bureaux régionaux sont les organes administratifs des comités régionaux. Ils exécutent les décisions de l’Assemblée mondiale de la Santé et du Conseil exécutif dans leurs régions. Comme la mise en œuvre varie d’un système de santé à l’autre, leur travail doit s’ajuster aux conditions sanitaires locales et aux capacités institutionnelles existantes. Cette structure régionale donne à l’OMS une forme décentralisée. Les normes mondiales sont soutenues par des priorités régionales et une administration régionale.

La structure de terrain de l’Organisation va au-delà des six bureaux régionaux. Elle comprend un réseau de bureaux de pays et d’autres bureaux, et l’OMS est présente dans plus de 150 pays. Dans ces contextes, les bureaux de pays collaborent avec les gouvernements nationaux et les partenaires. Leur travail quotidien relie les ministères de la santé à l’appui en matière de planification, de suivi des programmes et d’assistance aux systèmes locaux de santé. Les bureaux de pays convertissent une grande partie de l’autorité mondiale de l’OMS en coopération pratique avec les ministères et les équipes d’urgence.

La structure régionale et le réseau de bureaux de pays sont particulièrement importants dans les urgences et dans le renforcement des systèmes à long terme. Genève peut coordonner la politique mondiale, mais les capacités de surveillance et la logistique d’urgence dépendent souvent de relations au niveau national. La conception institutionnelle de l’OMS combine donc la définition centrale de normes et la coopération fondée sur le terrain.

Ce que fait l’OMS

Aux termes de la Constitution de l’OMS, l’Organisation est l’autorité directrice et coordinatrice de l’action sanitaire internationale. En pratique, cette fonction a quatre dimensions principales : la coordination, l’appui aux gouvernements, la définition de normes techniques et la réponse aux urgences.

D’abord, l’OMS agit comme instance de convocation et de coordination. Elle réunit les gouvernements dans un même processus avec les organes de l’ONU, les réseaux scientifiques et les groupes professionnels. Cela compte, par exemple, parce que les maladies infectieuses et les chaînes d’approvisionnement d’urgence franchissent souvent les frontières plus vite que les institutions nationales ne peuvent agir seules.

Ensuite, l’OMS soutient les gouvernements et les systèmes de santé. Sa Constitution l’autorise à fournir une assistance aux gouvernements, sur demande, afin de renforcer les services de santé. Elle autorise aussi l’aide d’urgence lorsque les gouvernements la demandent ou l’acceptent. Même ainsi, l’assistance de l’OMS dépend normalement du consentement de l’État et de la mise en œuvre nationale, même lorsqu’un problème de santé publique a des effets internationaux.

Troisièmement, l’OMS travaille sur la surveillance, les données et la lutte contre les maladies. À cette fin, la Constitution autorise l’Organisation à maintenir des services épidémiologiques et statistiques. L’OMS peut aussi soutenir des actions d’éradication de maladies et normaliser les procédures diagnostiques. Ensemble, ces fonctions aident les systèmes nationaux à comparer les informations sanitaires au moyen d’un vocabulaire technique partagé.

Quatrièmement, l’OMS promeut les normes, la recherche et la coopération professionnelle. Son influence vient souvent de points de référence utilisables. Les documents d’orientation indiquent aux autorités de santé comment agir. Les classifications et les règles de surveillance rendent les données nationales comparables. Les normes applicables aux produits contribuent, pour leur part, à aligner la réglementation. Ensemble, ces outils permettent à des systèmes nationaux séparés de travailler à partir de présupposés comparables pendant les programmes ordinaires et les urgences.

Instruments juridiques et règles d’urgence

La Constitution de l’OMS donne à l’Assemblée mondiale de la Santé plusieurs outils juridiques et normatifs. Les principaux outils dans ce contexte sont :

• l’article 19, qui permet à l’Assemblée d’adopter des conventions ou des accords sur les matières relevant de la compétence de l’OMS, avec une exigence de vote des deux tiers de l’Assemblée ;
• l’article 21, qui permet à l’Assemblée d’adopter des règlements dans des domaines techniques spécifiés, notamment les exigences sanitaires, les nomenclatures de maladies, les procédures diagnostiques, les normes de produits et les règles d’étiquetage ;
• et l’article 23, qui donne à l’Assemblée un instrument plus souple : les recommandations adressées aux Membres.

L’article 22 donne aux règlements adoptés au titre de l’article 21 un effet juridique distinct. Ces règlements entrent en vigueur pour les Membres après notification régulière, sauf pour les Membres qui notifient un rejet ou des réserves dans le délai indiqué. L’article 21 est donc l’un des outils formels les plus forts du système de l’OMS, mais sa force juridique dépend encore de la mise en œuvre par les États.

Le Règlement sanitaire international est le principal exemple contemporain de droit lié aux urgences dans le cadre de l’OMS. Il constitue un cadre juridiquement contraignant pour gérer les risques de santé publique susceptibles de traverser les frontières. Le RSI compte actuellement 196 États parties, dont tous les États membres de l’OMS.

Le RSI exige que les États parties désignent des autorités et maintiennent des capacités essentielles. Il exige aussi la notification des événements qui peuvent constituer une urgence de santé publique de portée internationale. Lorsque l’OMS demande une vérification, les États parties doivent répondre selon la procédure du RSI. De cette manière, le RSI transforme la coopération en situation d’urgence en une séquence d’obligations, d’évaluations et de communications.

Dans le cadre du RSI, l’OMS exerce des fonctions d’alerte précoce et d’évaluation des événements. L’Organisation coordonne aussi certaines parties de la réponse internationale de santé publique. Elle offre un appui technique, surveille la mise en œuvre et détermine si un événement constitue une urgence de santé publique de portée internationale.

Le texte amendé du RSI entré en vigueur le 19 septembre 2025 intègre des amendements adoptés en 2014, 2022 et 2024. Les amendements de 2024 ne se sont toutefois pas appliqués uniformément à tous les États parties lors de l’entrée en vigueur, car l’OMS a indiqué que 11 des 196 États parties les avaient rejetés. Ainsi, le RSI fait de la procédure le principal canal de l’autorité de l’OMS en situation d’urgence, tout en laissant la mise en œuvre dans les systèmes nationaux.

L’Assemblée mondiale de la Santé a adopté l’Accord de l’OMS sur les pandémies le 20 mai 2025. Cet accord est un instrument juridiquement contraignant destiné à améliorer la coopération en matière de prévention, de préparation et de riposte face aux pandémies. Il se place aux côtés du Règlement sanitaire international comme instrument séparé de coopération pandémique.

L’accord ne sera ouvert à la signature et à la ratification qu’après l’adoption par l’Assemblée de l’annexe sur l’accès aux agents pathogènes et le partage des avantages. En mai 2026, les États membres de l’OMS négociaient encore cette annexe et avaient reconnu qu’un délai supplémentaire serait nécessaire pour la finaliser. Lorsque l’accord sera ouvert et qu’un nombre suffisant de pays l’auront ratifié, il entrera en vigueur 30 jours après la 60e ratification.

L’Accord sur les pandémies couvre la coopération pandémique dans plusieurs domaines de politique publique. Les dispositions relatives à la surveillance et à l’approche Une seule santé concernent l’alerte précoce, tandis que les dispositions relatives aux systèmes de santé et au personnel de santé concernent la préparation. Les dispositions sur la recherche et la production locale concernent la capacité de réponse après l’apparition d’une menace pandémique. Les dispositions financières portent sur les ressources nécessaires à cette réponse.

La mise en œuvre revient toutefois aux États parties. L’accord ne donne pas à l’OMS le pouvoir d’imposer des mesures nationales comme des confinements, des obligations vaccinales ou des fermetures de frontières. Les débats de souveraineté autour de l’accord doivent donc distinguer la coopération juridique entre États du contrôle direct de l’OMS sur les mesures intérieures.

Financement et priorités programmatiques

Le financement de l’OMS vient de contributions fixées et de contributions volontaires. Les contributions fixées sont les quotes-parts des membres. Leur calcul utilise la part de chaque pays dans le produit intérieur brut mondial. L’Assemblée générale des Nations unies convient du barème, et l’Assemblée mondiale de la Santé l’approuve tous les deux ans. Les contributions fixées sont prévisibles et flexibles, mais elles couvrent une faible part du financement total de l’Organisation.

Les contributions fixées couvrent actuellement moins de 20 % du budget total. Les contributions volontaires fournissent plus des trois quarts du financement, mais elles diffèrent par leur degré de flexibilité. Les contributions volontaires de base donnent à l’OMS une plus grande marge de manœuvre institutionnelle. Les fonds thématiques ou d’engagement stratégique sont plus ciblés. Les contributions volontaires spécifiées sont la catégorie la plus restrictive, parce qu’elles sont affectées à des finalités particulières.

Au cours de l’exercice biennal 2022-2023, les contributions volontaires spécifiées ont représenté 87 % des contributions volontaires. Les contributions volontaires de base ont représenté 6,6 %, et les contributions thématiques 6 %.

Cette structure de financement crée une tension pratique entre le mandat constitutionnel de l’OMS et sa liberté budgétaire. Un mandat couvrant de nombreux domaines de santé exige la capacité de déplacer les ressources lorsque les besoins changent. Des fonds volontaires affectés peuvent, au contraire, orienter la croissance vers les priorités des donateurs. Ils peuvent aussi peser sur les urgences qui reçoivent un appui et sur la marge dont dispose le Secrétariat pour agir sur les priorités approuvées par les États membres. Pour réduire ce déséquilibre, l’Assemblée mondiale de la Santé a approuvé un plan visant à augmenter les contributions fixées afin qu’elles couvrent 50 % du budget de base d’ici 2030.

Le budget programme de l’OMS pour 2026-2027 s’élève à 6 206,7 millions de dollars des États-Unis, soit une baisse de 9 % par rapport au budget 2024-2025. Le budget distingue les programmes de base des opérations d’urgence, de l’éradication de la poliomyélite et des programmes spéciaux. Ces lignes budgétaires s’inscrivent dans le quatorzième programme général de travail de l’OMS, qui oriente l’Organisation pour 2025-2028. L’Assemblée de la Santé a adopté ce programme en mai 2024. Son orientation stratégique utilise la formule officielle « promouvoir, fournir, protéger » pour la santé et le bien-être.

Le quatorzième programme général de travail fixe six objectifs stratégiques. Deux objectifs portent sur la prévention : les menaces sanitaires liées au climat et les causes profondes de la mauvaise santé. Deux portent sur les systèmes de santé : les capacités de soins de santé primaires et la couverture des services sans difficultés financières. Les deux derniers portent sur la préparation, la détection et la riposte aux urgences.

Les objectifs publiés de l’OMS sont formulés à l’échelle mondiale. Ils visent :

• 6 milliards de personnes menant une vie en meilleure santé ;
• 5 milliards de personnes bénéficiant d’une couverture sanitaire universelle sans difficultés financières ;
• et 7 milliards de personnes mieux protégées contre les urgences sanitaires.

Limites de l’autorité de l’OMS

L’OMS dispose d’une autorité technique et procédurale substantielle dans un système intergouvernemental. Ses recommandations orientent l’action gouvernementale dans les programmes ordinaires comme dans les urgences. Ses normes donnent aux gouvernements un point de référence technique pour la politique intérieure. Dans le cadre du RSI, l’OMS peut aussi déclarer une urgence de santé publique de portée internationale lorsque les critères juridiques sont remplis. Les instruments juridiques négociés donnent à l’OMS un rôle dans la production de règles. Les gouvernements nationaux restent toutefois responsables de la plus grande partie de la mise en œuvre intérieure.

Une orientation internationale ne devient une politique qu’après l’action des institutions nationales. Un ministère de la santé peut traduire des orientations de l’OMS en règles administratives. Un parlement peut devoir financer ou autoriser un programme. Ensuite, les laboratoires, les hôpitaux et les agences d’urgence transforment ces décisions en capacités de surveillance, de traitement, d’achat et de réponse.

Certains instruments de l’OMS sont juridiquement contraignants, en particulier le Règlement sanitaire international et les règlements adoptés dans le cadre constitutionnel. Même ainsi, les règles contraignantes dépendent encore des systèmes nationaux pour leur application. Le droit interne et la capacité administrative déterminent si une obligation peut être exécutée. La volonté politique et la fiabilité des signalements influencent son exécution dans la pratique. Un État peut accepter des obligations tout en manquant de la capacité pratique nécessaire à leur mise en œuvre complète.

L’autorité en situation d’urgence est puissante parce que les classifications et les recommandations peuvent orienter l’attention internationale, la politique de voyage, la coordination de l’aide et l’évaluation nationale du risque. L’autorité de l’OMS dans les urgences reste néanmoins encadrée par la procédure. L’Organisation peut évaluer les informations, déclarer une urgence de santé publique de portée internationale lorsque les critères juridiques sont remplis et émettre des recommandations temporaires. Les gouvernements nationaux décident de la plupart des mesures relatives aux frontières, à la vaccination, à la quarantaine, aux achats et aux systèmes de santé.

Les différends politiques surgissent généralement lorsque le jugement technique en matière de santé rencontre la souveraineté et le coût économique. Les gouvernements peuvent contester le moment choisi par l’OMS pour agir, la transparence de ses évaluations ou la rédaction des règles juridiques proposées. Les donateurs peuvent préférer des contributions affectées qui correspondent à leurs propres priorités. Les États peuvent défendre une marge d’appréciation nationale lorsque les règles mondiales exigent des signalements plus rapides ou des obligations plus poussées de préparation. Ces différends définissent l’environnement dans lequel l’autorité de l’OMS doit fonctionner. Le rôle institutionnel de l’Organisation reste réel, mais son effet dépend de la coopération des gouvernements et des donateurs.

Les limites de l’Organisation font partie de sa conception. L’OMS travaille par la coopération, les normes, l’information, les procédures juridiques et l’autorité déléguée. Elle dépend des États pour la plus grande partie de l’application, du financement et de la mise en œuvre. Cette combinaison explique à la fois son importance et sa vulnérabilité. Lorsque les gouvernements partagent les informations, financent les priorités convenues et mettent en œuvre les obligations, l’OMS peut coordonner une réponse sanitaire mondiale qu’aucun pays ne pourrait gérer seul. Lorsque la coopération s’affaiblit, l’autorité technique de l’Organisation reste réelle, mais son effet pratique devient plus difficile à garantir.