Reconnaissance de gouvernement en droit international

Sur l’image, trois figures politiques de premier plan se tiennent côte à côte, tous vêtus de costumes formels. De gauche à droite, il y a Juan Guaidó, Iván Duque et Mike Pence. Juan Guaidó, identifiable grâce à son épinglette de drapeau vénézuélien sur son revers, est à gauche, portant un costume sombre avec une cravate bleu clair. Iván Duque, au centre, est le président de la Colombie, portant un costume sombre avec une cravate magenta. À droite se trouve Mike Pence, le vice-président des États-Unis à l’époque, vêtu d’un costume sombre avec une cravate bleue. Les trois hommes se tiennent devant un décor orné incluant une tapisserie représentant une scène classique, avec des candélabres et d’autres meubles élégants, indiquant un cadre formel et peut-être historique. Ils se tiennent tous par la main au centre, symbolisant l’unité et la solidarité. Le drapeau américain et le drapeau colombien sont visibles derrière eux, renforçant le sentiment de coopération internationale. Les expressions sur leurs visages sont sérieuses mais déterminées, reflétant la gravité de l’occasion. Cette photographie a probablement été prise lors d’une réunion diplomatique ou d’un événement de presse, mettant en évidence la collaboration entre ces dirigeants politiques. L’éclairage est lumineux, soulignant l’importance du moment et l’unité parmi les dirigeants du Venezuela, de la Colombie et des États-Unis. — Juan Guaidó (à gauche) aux côtés du président colombien Iván Duque (au centre) et du vice-président américain Mike Pence (à droite). En 2019, plusieurs États ont reconnu Guaidó comme président légitime du Venezuela, bien que Nicolás Maduro ait continué à contrôler l’appareil d’État. Image du domaine public par la Maison Blanche.

En droit international, la reconnaissance d’un gouvernement est l’acte par lequel un État reconnaît l’existence d’un nouveau régime dans un autre État. L’État qui reconnaît décide si le nouveau gouvernement contrôle effectivement l’État, honore ses obligations internationales et respecte les normes impératives du droit international. La reconnaissance peut être explicite, ou elle peut être implicite par des actions diplomatiques et des traités. Les doctrines Tobar, Betancourt et Estrada offrent des critères différents pour cette décision. Le processus reste politique parce qu’il reflète la discrétion de l’exécutif et des calculs diplomatiques plus larges.

Qu’est-ce que la reconnaissance de gouvernement ?

La reconnaissance d’un gouvernement est un acte unilatéral : un État reconnaît formellement qu’un nouveau régime est arrivé au pouvoir dans un autre État. La reconnaissance devient pertinente lorsqu’une révolution, un coup d’État ou un bouleversement similaire perturbe l’ordre constitutionnel d’un État. Elle peut aussi se poser lorsqu’un gouvernement ne contrôle qu’une partie du territoire étatique. Les changements ordinaires de gouvernement suivant les procédures constitutionnelles reçoivent généralement une reconnaissance automatique. Il en va généralement de même lorsque le gouvernement en place orchestre lui-même un coup d’État pour rester au pouvoir.

Reconnaître un nouveau gouvernement diffère significativement de reconnaître un nouvel État. La reconnaissance de gouvernement laisse intactes l’identité et la personnalité juridique du pays tout en désignant l’autorité qui l’administre. Les deux formes de reconnaissance peuvent cependant se produire en même temps, comme lorsqu’un État voit le jour. Par exemple, les États-Unis et le Royaume-Uni ont reconnu Israël en reconnaissant son gouvernement de facto, impliquant ainsi la reconnaissance de l’État lui-même.

Un État conserve la liberté de décider s’il reconnaît le gouvernement d’un autre État. De plus, la reconnaissance d’un gouvernement peut être implicite par certaines actions et circonstances, en fonction de l’intention de l’État qui l’accorde. Un État peut donc reconnaître un gouvernement par sa conduite plutôt que par une déclaration formelle. La reconnaissance peut être implicite dans les circonstances suivantes, avec des exceptions importantes :

Maintenir des relations diplomatiques formelles avec un État après un changement de gouvernement implique une reconnaissance. Cependant, maintenir des contacts informels et non officiels, comme ceux entre les États-Unis et la Chine communiste dans les années 1960 et 1970, ne le fait pas.
Délivrer un exequatur consulaire à un représentant d’un gouvernement non reconnu équivaut généralement à une reconnaissance, bien qu’il existe des exceptions. Par exemple, le Royaume-Uni exploite un consulat à Taïwan sans reconnaître son gouvernement.
Conclure un traité bilatéral ou participer à un traité multilatéral avec le nouveau gouvernement d’un État peut impliquer une reconnaissance. Cependant, il existe plusieurs accords entre des gouvernements qui ne se reconnaissent pas, parmi lesquels la Charte des Nations Unies.

Les États préfèrent généralement maintenir le contrôle sur l’acte de reconnaissance et éviter qu’il soit inféré de leurs actions. Ils privilégient généralement les actes formels de reconnaissance, réalisés après une réflexion approfondie. Chaque situation nécessite un examen détaillé pour déterminer si la reconnaissance est implicite.

Pour éviter une reconnaissance involontaire, les États peuvent déclarer explicitement que certaines actions ne doivent pas être interprétées comme une reconnaissance d’un autre État ou gouvernement. Par exemple, les pays arabes ont maintenu cette position concernant Israël. Cette approche évite la reconnaissance implicite mais indique que sans une déclaration claire, certaines actions internationales pourraient aboutir à reconnaître une entité.

L’image montre une session à la salle de l’Assemblée générale des Nations Unies, un lieu grandiose et emblématique situé au siège de l’ONU à New York. La salle est caractérisée par son arrière-plan doré frappant derrière le podium principal et l’emblème des Nations Unies bien en vue au centre. La grande salle semi-circulaire est remplie de délégués assis à de longues rangées courbes de bureaux, chacun équipé de microphones, de documents et de dispositifs électroniques. Au premier plan, les participants sont engagés, prenant des notes et suivant les délibérations, diffusées sur deux grands écrans de chaque côté du podium. Les écrans montrent un orateur, probablement un haut responsable de l’ONU ou un délégué de l’un des États membres, s’adressant à l’assemblée. Le texte sur les écrans comprend des sous-titres pour l’accessibilité, garantissant que le contenu soit compris par un public international diversifié. Le podium central est surélevé et accessible par un escalier de chaque côté. Au podium, un panel de responsables est assis derrière un bureau, supervisant la session. L’espace devant le podium comprend des sièges supplémentaires et un espace pour les présentations, soulignant l’importance des discussions en cours. L’atmosphère dans la salle est formelle et sérieuse, reflétant l’importance des délibérations en cours. Les délégués représentent un large éventail de pays, comme en témoigne la variété des tenues traditionnelles et formelles visibles dans le public. Les murs de la salle sont ornés de lattes de bois verticales, ajoutant à la grandeur architecturale de l’espace. Cette image capture l’essence de la diplomatie internationale, avec des représentants du monde entier réunis pour discuter et aborder des questions mondiales. Le cadre souligne les efforts collaboratifs et l’engagement des Nations Unies à favoriser la paix, la sécurité et la coopération entre ses États membres. — L’Assemblée générale des Nations Unies, où se réunissent des délégués de plusieurs gouvernements qui peuvent ne pas se reconnaître mutuellement. Photo par UN Photo/Loey Felipe.

Les critères de reconnaissance

Il existe trois critères principaux qui doivent être remplis pour qu’un gouvernement soit reconnu :

Contrôle effectif : Le seuil central est le contrôle des institutions et du territoire. La reconnaissance ne doit pas être refusée si le nouveau gouvernement contrôle effectivement le pays, et ce contrôle semble devoir se poursuivre. Cela signifie que le gouvernement doit contrôler les institutions de l’État et ne doit pas faire face à une résistance armée significative de la part de la population dans des parties substantielles du territoire. Le Royaume-Uni a utilisé cette approche, comme en reconnaissant le gouvernement communiste de la Chine et le gouvernement soutenu par les Soviétiques en Hongrie en 1956.
Respect des obligations internationales : Le nouveau gouvernement est censé honorer les obligations internationales de son prédécesseur, car bien que le gouvernement ait changé, l’État est resté le même. Cependant, le nouveau gouvernement peut renégocier les obligations internationales de l’État.
Non-violation du jus cogens : Le nouveau gouvernement ne doit pas avoir accédé au pouvoir en violant les normes impératives du droit international, également connues sous le nom de jus cogens. Lorsqu’un gouvernement renverse un autre en violant de telles normes, ces violations sont considérées comme trop importantes pour être ignorées par la communauté internationale.

Lorsqu’un gouvernement n’est pas reconnu, cela signifie généralement qu’il n’a pas rempli les critères de reconnaissance selon le droit international.

Les doctrines Tobar, Betancourt et Estrada

En Amérique latine, deux doctrines concernant l’acte de reconnaissance d’un gouvernement ont émergé. Elles visent à imposer des critères supplémentaires pour l’acte de reconnaissance, afin d’assurer la stabilité politique des pays :

Doctrine Tobar : Elle a été proposée par l’ancien ministre équatorien des Affaires étrangères Carlos Tobar, qui a affirmé que les gouvernements dépourvus de légitimité populaire ne devraient pas être reconnus. Cette doctrine visait à réduire la fréquence des coups d’État en Amérique latine, et elle a été largement utilisée par les États-Unis dans leurs relations diplomatiques avec les pays entourant le canal de Panama.
Doctrine Betancourt : Elle a été proposée par l’ancien président vénézuélien Rómulo Betancourt, qui prônait la non-reconnaissance des gouvernements non démocratiques. Cette doctrine visait à dissuader les gouvernements régionaux d’instituer des régimes autocratiques ou dictatoriaux qui portent atteinte aux droits des peuples.

Le problème de ces doctrines est que les États sont largement libres d’appliquer leurs propres interprétations de la légitimité ou de la démocratie. Ce sont des critères extrêmement subjectifs qui peuvent conduire à des jugements intéressés par les États reconnaissants, potentiellement influencés par leurs intérêts.

En opposition aux doctrines Tobar et Betancourt, l’ancien ministre mexicain des Affaires étrangères Genaro Estrada a proposé ce qui est devenu connu sous le nom de doctrine Estrada. Selon celle-ci, la seule entité responsable de déterminer la légitimité ou le caractère démocratique d’un gouvernement est la population gouvernée par celui-ci.

Par conséquent, refuser de reconnaître un gouvernement équivaut à une intervention dans les affaires intérieures dudit État. Pour cette raison, Estrada estimait que tous les gouvernements devaient être automatiquement reconnus, ce qui rendait inutile un acte formel séparé. Si un État estimait qu’un gouvernement était illégitime ou non démocratique, le plus qu’il pouvait faire était de rompre les relations diplomatiques avec l’État contrôlé par ce gouvernement. Cependant, cette doctrine est impraticable, en particulier parce qu’elle empêche de reconnaître un seul gouvernement parmi plusieurs prétendant à cette reconnaissance au sein d’un État. Par exemple, en 2019, Juan Guaidó s’est proclamé président légitime du Venezuela tandis que Nicolás Maduro continuait de contrôler l’appareil d’État ; l’opposition a ensuite dissous le gouvernement intérimaire de Guaidó en janvier 2023, et l’élection contestée de 2024 a déplacé le débat extérieur vers la légitimité démocratique de Maduro et d’Edmundo González Urrutia.

Actuellement, le droit international coutumier permet la reconnaissance des gouvernements, soit explicitement soit implicitement, à condition que les pays s’abstiennent d’interférer dans les affaires intérieures d’un autre État. Cette approche moderne trouve un équilibre entre la reconnaissance de nouveaux régimes et le respect de la souveraineté et de l’autodétermination des nations.

Les aspects politiques de la reconnaissance

La reconnaissance d’un gouvernement est un acte fondamentalement politique et relève donc généralement de l’exécutif des États. Cela signifie que le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire doivent accepter la discrétion de l’exécutif et donner effet à ses décisions. De plus, l’acte de reconnaître un gouvernement cède souvent à des délibérations politiques plutôt qu’à des règles strictes :

Il existe des gouvernements qui ont effectivement pris le contrôle d’un État, mais qui n’ont pas été reconnus par d’autres. Par exemple, pendant la guerre froide, le Royaume-Uni a longtemps retenu sa reconnaissance du Nord-Vietnam et de la République démocratique allemande (Allemagne de l’Est) avant de normaliser ensuite ces relations. Les États-Unis n’entretiennent toujours pas de relations diplomatiques avec la Corée du Nord et s’appuient sur la Suède comme puissance protectrice à Pyongyang.
Il existe des gouvernements qui ont refusé de se conformer aux obligations internationales d’un État, mais ont néanmoins gagné l’acceptation internationale. Un cas en point est la montée du gouvernement bolchevique en Russie, en 1917. Au début, le nouveau régime a refusé d’honorer les dettes contractées précédemment, de sorte que plusieurs pays ont refusé de le reconnaître. Au fil du temps, les bolcheviks ont fini par obtenir la reconnaissance internationale — y compris par les États-Unis, plus d’une décennie plus tard, en 1933.
Il existe des gouvernements qui sont arrivés au pouvoir en violant gravement les normes impératives du droit international, mais qui ont néanmoins été reconnus. Par exemple, les Khmers rouges ont pris le pouvoir au Cambodge en 1975 tout en étant responsables d’un génocide et de plusieurs autres violations des droits de l’homme. Malgré cela, ce régime a été reconnu par certains États, et ses représentants ont continué à occuper le siège du Cambodge aux Nations Unies jusqu’en 1993.

L’image est une collection poignante et sobre de photographies en noir et blanc représentant six personnes, toutes victimes des atrocités commises par le régime des Khmers rouges au Cambodge. Ces photographies sont affichées sous forme de grille, avec trois images dans la rangée supérieure et trois dans la rangée inférieure. Chaque photographie montre le visage d’une jeune femme, toutes avec des cheveux courts et foncés et des expressions allant du solennel au sévère, reflétant la réalité sombre de leur situation. Les visages des femmes sur les photographies révèlent un mélange saisissant de résilience et de résignation. Elles sont vêtues de vêtements simples et sombres, typiques de l’uniformité imposée pendant le régime. Les photographies sont légèrement usées, certaines montrant des signes de vieillissement et de dommages, ajoutant au poids historique des images. La femme en haut à gauche regarde directement la caméra avec une expression neutre, ses lèvres légèrement pincées. À côté d’elle, la femme au centre a un regard plus déterminé, son visage partiellement ombragé. La photographie en haut à droite montre une femme avec la tête légèrement inclinée, ses yeux exprimant un mélange de peur et de défi. Dans la rangée inférieure, la photographie la plus à gauche présente une jeune femme avec une expression stoïque et légère. La photographie centrale capture une femme avec un regard plus intense et concentré, tandis que l’image en bas à droite montre une femme dont l’expression est plus mélancolique, ses cheveux légèrement échevelés. L’image encapsule le coût humain personnel de l’extrémisme politique et idéologique. — Quelques victimes des atrocités perpétrées par les Khmers rouges. Image du Musée du Génocide de Tuol Sleng, prise par Dudva, sous licence CC BY-SA 3.0.

De plus, l’absence de légitimité populaire ou de caractère démocratique complique politiquement la reconnaissance d’un gouvernement. En règle générale, les pays sont généralement réticents à reconnaître officiellement les gouvernements qui ne respectent pas l’État de droit. Cependant, les contacts non officiels ou informels, y compris des canaux secrets, ne sont pas rares. La diplomatie de guerre a souvent fonctionné ainsi. Pendant la guerre du Vietnam, par exemple, les États-Unis ont engagé des discussions avec le Vietcong sans reconnaître son contrôle sur le territoire vietnamien.

La reconnaissance d’un nouveau gouvernement peut suggérer une approbation politique. Plusieurs pays ont donc cherché à séparer relations diplomatiques et soutien politique.

Les États-Unis et le Royaume-Uni ont déclaré qu’ils mettraient moins l’accent sur la reconnaissance des changements de gouvernement. Ils se concentrent plutôt sur la question de savoir s’il faut maintenir des relations diplomatiques avec l’État du nouveau gouvernement.

Cette politique, selon laquelle les relations n’impliquent pas approbation ou désapprobation, visait à simplifier les interactions avec les nouveaux gouvernements et à éviter de cautionner des violations des droits de l’homme. La Belgique et la France ont adopté des approches similaires. L’Australie et le Canada l’ont également fait.

Les effets juridiques de la reconnaissance

L’acte de reconnaître un nouveau gouvernement signifie l’acceptation d’une situation spécifique par l’État reconnaissant, et cet acte comporte des répercussions juridiques :

L’acte de reconnaissance est rétroactif : Il s’applique aux actions et situations qui se sont produites avant que la reconnaissance ne soit officiellement accordée. En pratique, cela signifie reconnaître que le gouvernement était en charge d’un pays donné depuis le début, même avant que l’État reconnaissant ne l’ait formellement déclaré.
L’acte de reconnaissance est irrévocable : Il ne peut être retiré que si le nouveau gouvernement lui-même venait à être renversé.
L’acte de reconnaissance ouvre la voie à l’octroi de privilèges et d’immunités : L’État reconnaissant doit accorder des privilèges et immunités souverains, diplomatiques et consulaires aux représentants du nouveau gouvernement dans l’ordre juridique interne.

Conclusion

La reconnaissance d’un gouvernement combine critères juridiques et jugement politique. Elle se produit lorsque d’autres États reconnaissent un changement administratif inconstitutionnel à l’intérieur d’un État, explicitement ou implicitement. En théorie, l’acte de reconnaissance dépend de certains critères, mais les considérations politiques l’emportent généralement parce que les États ont la liberté de reconnaître les gouvernements comme ils l’entendent. Après l’octroi de la reconnaissance, l’État qui l’a accordée est lié par des effets juridiques. L’un d’eux est le devoir de maintenir la reconnaissance sauf si le gouvernement reconnu perd le contrôle effectif du pays. Même si de nombreux pays évitent de reconnaître explicitement les changements de gouvernement à l’étranger, la reconnaissance reste une partie du droit international actuel.