Reconnaissance de Gouvernement en Droit International

En droit international, la reconnaissance d’un gouvernement est l’acte par lequel un État reconnaît l’existence d’un nouveau régime dans un autre État. Cet acte implique de décider si un nouveau gouvernement contrôle effectivement l’État, honore ses obligations internationales et adhère aux normes impératives du droit international. Cette reconnaissance peut être explicite ou implicite par des actions diplomatiques et des traités. Différentes doctrines, comme les doctrines Tobar, Betancourt et Estrada, offrent des critères et des philosophies différents pour le processus de reconnaissance. Cependant, ce processus est intrinsèquement politique, reflétant souvent la discrétion de l’exécutif des États et les dynamiques des relations internationales plus larges.

Qu’est-ce que la Reconnaissance de Gouvernement ?

En droit international, la reconnaissance d’un gouvernement est l’acte unilatéral par lequel un État reconnaît formellement qu’un nouveau régime est arrivé au pouvoir dans un autre État. Ce scénario se présente particulièrement lorsqu’un bouleversement politique, tel qu’une révolution ou un coup d’État, perturbe l’ordre constitutionnel d’une nation, ou lorsqu’un gouvernement n’est capable de contrôler qu’une partie du territoire de l’État. Ceci est distinct de la reconnaissance d’un changement de gouvernement qui suit les procédures constitutionnelles ou lorsque le gouvernement en place orchestre lui-même un coup d’État pour rester au pouvoir. Dans de tels cas, la reconnaissance est considérée comme automatique et ne nécessite pas d’acte formel.

Reconnaître un nouveau gouvernement diffère significativement de reconnaître un nouvel État. Le premier ne change pas l’identité ni le statut juridique d’un pays, mais signifie un changement dans l’autorité administrative dudit pays. Cependant, les deux reconnaissances peuvent se produire en même temps, comme lorsqu’un État voit le jour. Par exemple, les États-Unis et le Royaume-Uni ont reconnu Israël en reconnaissant son gouvernement de facto, impliquant ainsi la reconnaissance de l’État lui-même.

Un État ne peut pas être contraint de reconnaître le gouvernement d’un autre État — il a plutôt la liberté de décider de le faire ou non. De plus, la reconnaissance d’un gouvernement n’a pas toujours besoin d’être explicitement déclarée. Elle peut être implicite par certaines actions et circonstances, en fonction de l’intention de l’État qui étend la reconnaissance. Cela signifie que un État peut implicitement reconnaître un gouvernement en agissant d’une manière spécifique, même sans faire une déclaration formelle. Voici quelques circonstances dans lesquelles la reconnaissance peut être implicite et leurs exceptions :

• Maintenir des relations diplomatiques formelles avec un État après un changement de gouvernement implique une reconnaissance. Cependant, maintenir des contacts informels et non officiels, comme ceux entre les États-Unis et la Chine communiste dans les années 1960 et 1970, ne le fait pas.
• Délivrer un exequatur consulaire à un représentant d’un gouvernement non reconnu équivaut généralement à une reconnaissance, bien qu’il existe des exceptions. Par exemple, le Royaume-Uni exploite un consulat à Taïwan sans reconnaître son gouvernement.
• Conclure un traité bilatéral ou participer à un traité multilatéral avec le nouveau gouvernement d’un État peut impliquer une reconnaissance. Cependant, il existe plusieurs accords entre des gouvernements qui ne se reconnaissent pas, parmi lesquels la Charte des Nations Unies.

Les États préfèrent généralement maintenir le contrôle sur l’acte de reconnaissance et éviter qu’il soit inféré de leurs actions. Ils privilégient généralement les actes formels de reconnaissance, réalisés après une réflexion approfondie. Chaque situation nécessite un examen détaillé pour déterminer si la reconnaissance est implicite.

Pour éviter une reconnaissance involontaire, les États peuvent déclarer explicitement que certaines actions ne doivent pas être interprétées comme une reconnaissance d’un autre État ou gouvernement. Par exemple, les pays arabes ont maintenu cette position concernant Israël. Cette approche évite la reconnaissance implicite mais indique que sans une déclaration claire, certaines actions internationales pourraient aboutir à reconnaître une entité.

Les Critères de Reconnaissance

Il existe trois critères principaux qui doivent être remplis pour qu’un gouvernement soit reconnu :

• Contrôle effectif : La reconnaissance ne doit pas être refusée si le nouveau gouvernement contrôle effectivement le pays, et ce contrôle semble devoir se poursuivre. Cela signifie que le gouvernement doit contrôler les institutions de l’État et ne doit pas faire face à une résistance armée significative de la part de la population dans des parties substantielles du territoire. Le Royaume-Uni a utilisé cette approche, comme en reconnaissant le gouvernement communiste de la Chine et le gouvernement soutenu par les Soviétiques en Hongrie en 1956.
• Respect des obligations internationales : Le nouveau gouvernement est censé honorer les obligations internationales de son prédécesseur, car bien que le gouvernement ait changé, l’État est resté le même. Cependant, le nouveau gouvernement peut renégocier les obligations internationales de l’État.
• Non-violation du jus cogens : Le nouveau gouvernement ne doit pas avoir accédé au pouvoir en violant les normes impératives du droit international, également connues sous le nom de jus cogens. Lorsqu’un gouvernement renverse un autre en violant de telles normes, ces violations sont considérées comme trop importantes pour être ignorées par la communauté internationale.

Lorsqu’un gouvernement n’est pas reconnu, cela signifie généralement qu’il n’a pas rempli les critères de reconnaissance selon le droit international.

Les Doctrines Tobar, Betancourt et Estrada

En Amérique latine, deux doctrines concernant l’acte de reconnaissance d’un gouvernement ont émergé. Elles visent à imposer des critères supplémentaires pour l’acte de reconnaissance, afin d’assurer la stabilité politique des pays :

• Doctrine Tobar : Elle a été proposée par l’ancien ministre équatorien des Affaires étrangères Carlos Tobar, qui a affirmé que les gouvernements qui n’ont pas de légitimité populaire ne devraient pas être reconnus. Cette doctrine visait à réduire la fréquence des coups d’État en Amérique latine, et elle a été largement utilisée par les États-Unis dans leurs relations diplomatiques avec les pays entourant le canal de Panama.
• Doctrine Betancourt : Elle a été proposée par l’ancien président vénézuélien Rómulo Betancourt, qui prônait la non-reconnaissance des gouvernements non démocratiques. Cette doctrine visait à dissuader les gouvernements régionaux d’instituer des régimes autocratiques ou dictatoriaux qui portent atteinte aux droits des peuples.

Le problème de ces doctrines est que les États sont largement libres d’appliquer leurs propres interprétations de la légitimité ou de la démocratie. Ce sont des critères extrêmement subjectifs qui peuvent conduire à des jugements intéressés par les États reconnaissants, potentiellement influencés par leurs intérêts.

En opposition aux doctrines Tobar et Betancourt, l’ancien ministre mexicain des Affaires étrangères Genaro Estrada a proposé ce qui est devenu connu sous le nom de doctrine Estrada. Selon celle-ci, la seule entité responsable de déterminer la légitimité ou le caractère démocratique d’un gouvernement est la population gouvernée par celui-ci. Par conséquent, refuser de reconnaître un gouvernement équivaut à une intervention dans les affaires intérieures dudit État. En raison de cela, Estrada croyait que tous les gouvernements devaient être automatiquement reconnus — c’est-à-dire que l’acte formel de reconnaissance ne devait pas avoir lieu, car il était toujours implicite. Si un État estimait qu’un gouvernement était illégitime ou non démocratique, le plus qu’il pouvait faire était de rompre les relations diplomatiques avec l’État contrôlé par ce gouvernement. Cependant, cette doctrine est impraticable, en particulier parce qu’elle empêche l’acte de reconnaître un seul gouvernement parmi plusieurs prétendant à cette reconnaissance au sein d’un État. Par exemple, en 2019, Juan Guaidó s’est proclamé président légitime du Venezuela tandis que Nicolás Maduro continuait de gouverner effectivement le pays.

Actuellement, le droit international coutumier permet la reconnaissance des gouvernements, soit explicitement soit implicitement, à condition que les pays s’abstiennent d’interférer dans les affaires intérieures d’un autre État. Cette approche moderne trouve un équilibre entre la reconnaissance de nouveaux régimes et le respect de la souveraineté et de l’autodétermination des nations.

Les Aspects Politiques de la Reconnaissance

La reconnaissance d’un gouvernement est un acte fondamentalement politique. En raison de cela, elle est réservée à l’exécutif des États. Cela signifie que le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire doivent accepter la discrétion de l’exécutif et donner effet à ses décisions. De plus, l’acte de reconnaître un gouvernement cède souvent à des délibérations politiques plutôt qu’à des règles strictes :

• Il existe des gouvernements qui ont effectivement pris le contrôle d’un État, mais qui n’ont pas été reconnus par d’autres. Par exemple, pendant la guerre froide, le Royaume-Uni n’a jamais reconnu le Nord-Vietnam ni la République démocratique allemande (Allemagne de l’Est). À ce jour, les Britanniques ne reconnaissent toujours pas le régime nord-coréen.

• Il existe des gouvernements qui ont refusé de se conformer aux obligations internationales d’un État, mais ont néanmoins gagné l’acceptation internationale. Un cas en point est la montée du gouvernement bolchevique en Russie, en 1917. Au début, le nouveau régime a refusé d’honorer les dettes contractées précédemment, de sorte que plusieurs pays ont refusé de le reconnaître. Au fil du temps, les bolcheviks ont fini par obtenir la reconnaissance internationale — y compris par les États-Unis, plus d’une décennie plus tard, en 1933.

• Il existe des gouvernements qui sont arrivés au pouvoir en violant gravement les normes impératives du droit international, mais qui ont néanmoins été reconnus. Par exemple, les Khmers rouges ont pris le pouvoir au Cambodge en 1975 tout en étant responsables d’un génocide et de plusieurs autres violations des droits de l’homme. Malgré cela, ce régime a été reconnu par certains États, et ses représentants ont continué à occuper le siège du Cambodge aux Nations Unies jusqu’en 1993.

De plus, bien que la reconnaissance d’un gouvernement ne soit pas conditionnée par sa légitimité populaire ou son caractère démocratique, l’absence de ces éléments complique les choses politiquement. En règle générale, les pays sont généralement réticents à reconnaître officiellement les gouvernements qui ne respectent pas l’état de droit. Cependant, des relations non officielles, informelles ou peut-être secrètes ne sont pas rares. Traditionnellement, cela a été le cas pendant les guerres, comme la guerre du Vietnam, lorsque les États-Unis ont engagé des discussions avec le Vietcong bien qu’ils ne reconnaissent pas son contrôle sur le territoire vietnamien.

Un autre problème est que la reconnaissance d’un nouveau gouvernement peut impliquer qu’un État l’approuve. Pour éviter ce problème, les États-Unis et le Royaume-Uni ont déclaré qu’ils mettraient moins l’accent sur la reconnaissance des changements de gouvernement, en se concentrant plutôt sur la question de savoir s’il faut maintenir des relations diplomatiques avec l’État du nouveau gouvernement. Cette politique, affirmant que les relations n’impliquent pas une approbation ou une désapprobation, visait à simplifier les interactions avec les nouveaux gouvernements et à éviter de cautionner les violations des droits de l’homme commises par ces gouvernements. D’autres pays, y compris la Belgique, la France, l’Australie et le Canada, ont adopté des approches similaires.

Les Effets Juridiques de la Reconnaissance

L’acte de reconnaître un nouveau gouvernement signifie l’acceptation d’une situation spécifique par l’État reconnaissant, et cet acte comporte des répercussions juridiques :

• L’acte de reconnaissance est rétroactif : Il s’applique aux actions et situations qui se sont produites avant que la reconnaissance ne soit officiellement accordée. En pratique, cela signifie reconnaître que le gouvernement était en charge d’un pays donné depuis le début, même avant que l’État reconnaissant ne l’ait formellement déclaré.
• L’acte de reconnaissance est irrévocable : Il ne peut être retiré que si le nouveau gouvernement lui-même venait à être renversé.
• L’acte de reconnaissance ouvre la voie à l’octroi de privilèges et d’immunités : L’État reconnaissant doit accorder des privilèges et immunités souverains, diplomatiques et consulaires aux représentants du nouveau gouvernement dans l’ordre juridique interne.

Conclusion

En droit international, la reconnaissance d’un gouvernement est un processus nuancé qui reflète à la fois les principes juridiques et les réalités politiques. Elle se produit lorsqu’un changement administratif inconstitutionnel a lieu dans un État, et que ce changement est reconnu par d’autres États — soit explicitement soit implicitement. En théorie, l’acte de reconnaissance dépend de certains critères, mais les considérations politiques l’emportent généralement sur eux, car les États ont la liberté de reconnaître les gouvernements comme bon leur semble. Après l’octroi de la reconnaissance, l’État qui l’a accordée est lié par une série d’effets juridiques, parmi lesquels le devoir de ne pas retirer la reconnaissance à moins que le gouvernement reconnu ne cesse de détenir un contrôle effectif sur un pays. Bien que les pays aient évité de reconnaître explicitement les changements de gouvernement ailleurs, cet acte reste une partie du droit international actuel.