Consiglio di sicurezza dell’ONU: veto, riforma e legittimità

Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite è l’organo dell’ONU con la responsabilità primaria per la pace e la sicurezza internazionali. Il Consiglio può autorizzare operazioni di pace e imporre sanzioni. Può anche creare organi sussidiari, deferire situazioni a meccanismi di giustizia internazionale e adottare decisioni vincolanti ai sensi della Carta delle Nazioni Unite. La sua autorità è insolitamente forte per un’organizzazione internazionale. La sua legittimità però è contestata di continuo, dato che cinque membri permanenti dispongono del potere di veto.

Il disegno del Consiglio riflette la politica del 1945. Il Consiglio di sicurezza nacque dopo il fallimento della Società delle Nazioni e dopo una guerra mondiale nella quale le grandi potenze vincitrici non avrebbero accettato un’istituzione di sicurezza capace di agire regolarmente contro di loro. Di conseguenza, il Consiglio combina un linguaggio giuridico universale con una struttura di potere selettiva. L’istituzione pretende di agire per la comunità internazionale, ma i suoi membri più potenti possono bloccare decisioni anche quando una larga maggioranza sostiene l’azione.

Riassunto

• Il Consiglio di sicurezza ha 15 membri: cinque membri permanenti e dieci membri non permanenti eletti.
• Il suo mandato centrale è il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali.
• Per i voti procedurali bastano nove voti favorevoli.
• Per i voti sostanziali, una bozza ha normalmente bisogno di nove voti favorevoli e dell’assenza di veto da parte di un membro permanente.
• Un membro permanente può astenersi senza bloccare una risoluzione.
• Il veto protegge il compromesso tra grandi potenze alla base dell’ONU, ma produce anche accuse di selettività e impunità.
• I dibattiti sulla riforma si concentrano di solito su composizione, rappresentanza, veto, metodi di lavoro e rapporto tra il Consiglio e l’Assemblea generale.
• La riforma è difficile poiché la modifica della Carta richiede la ratifica di tutti i membri permanenti.

Che cosa fa il Consiglio di sicurezza

Il Consiglio di sicurezza trasforma il mandato di pace e sicurezza dell’ONU in un organo ristretto con autorità vincolante. La Carta dell’ONU gli attribuisce la «responsabilità primaria» del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. Il mandato della Carta copre guerre, minacce alla pace e grandi crisi. Lo stesso mandato dà al Consiglio un ruolo centrale in sanzioni, mandati di peacekeeping e controversie che possono mettere in pericolo la stabilità internazionale.

Nella pratica, il Consiglio svolge diversi tipi di lavoro. Il Consiglio discute crisi e chiede relazioni al Segretario generale. Rinnova anche i mandati delle missioni, impone sanzioni e adotta risoluzioni che possono diventare vincolanti per gli Stati membri dell’ONU. Il Consiglio crea inoltre comitati e gruppi di lavoro. Questi organi sussidiari seguono sanzioni, antiterrorismo, non proliferazione, bambini nei conflitti armati e altri temi all’ordine del giorno.

L’autorità del Consiglio è diversa da quella dell’Assemblea generale. L’Assemblea generale è universale: tutti gli Stati membri dell’ONU hanno un voto. L’Assemblea può raccomandare e discutere. Approva anche bilanci, elegge funzionari ed esprime posizioni politiche. La maggior parte delle risoluzioni dell’Assemblea generale resta raccomandatoria, mentre le decisioni del Consiglio di sicurezza possono vincolare gli Stati membri. Il Consiglio è più piccolo, meno rappresentativo e più potente. La combinazione tra composizione concentrata e autorità vincolante è alla base sia della sua efficacia sia della sua crisi politica.

Il Consiglio opera inoltre in modo continuo da una base istituzionale permanente a New York. La presidenza ruota ogni mese tra i membri. Il programma di lavoro cambia secondo le crisi, i rinnovi dei mandati e le priorità dei membri. Per questa struttura continua, gli Stati spesso lo usano come palcoscenico diplomatico anche quando sanno che un esito vincolante è improbabile.

Composizione e rappresentanza

Dall’entrata in vigore della riforma della Carta nel 1965, il Consiglio di sicurezza ha 15 membri: cinque permanenti e dieci eletti. Cina, Francia, Russia, Regno Unito e Stati Uniti occupano i cinque seggi permanenti. I dieci membri non permanenti sono eletti dall’Assemblea generale per mandati di due anni, con seggi distribuiti per gruppi regionali.

L’ONU ha comunicato nel giugno 2025 che Bahrein, Colombia, Repubblica Democratica del Congo, Lettonia e Liberia erano stati eletti per mandati iniziati nel gennaio 2026. Nel 2026 siedono accanto a Danimarca, Grecia, Pakistan, Panama e Somalia:

• Bahrein
• Colombia
• Repubblica Democratica del Congo
• Danimarca
• Grecia
• Lettonia
• Liberia
• Pakistan
• Panama
• Somalia

I seggi permanenti derivarono dall’assetto di potere alla fine della Seconda guerra mondiale. Stati Uniti e Unione Sovietica furono considerati indispensabili per qualunque sistema di sicurezza collettiva destinato a durare. Lo stesso valeva per Regno Unito, Cina e Francia. In seguito la Russia mantenne il seggio sovietico. I membri permanenti non furono scelti come rappresentanti di ogni regione o gruppo demografico. Il gruppo non rappresentava nemmeno ogni tradizione giuridica o successiva distribuzione del potere economico. I seggi andarono a quelle potenze perché l’ONU fu progettata attorno al consenso delle grandi potenze di guerra.

L’assetto del 1945 aiuta a spiegare perché la rappresentanza resti un tema ricorrente nei dibattiti di riforma. Nessun paese dell’Africa, dell’America Latina, dell’Asia meridionale o del mondo arabo ha un seggio permanente. Giappone e Germania, divenuti grandi potenze economiche dopo il 1945, restano fuori dalla composizione permanente. Molti Stati sostengono che un Consiglio creato per il mondo del 1945 non possa rivendicare piena legittimità in un’ONU con 193 membri e una distribuzione molto più ampia di popolazione, ricchezza e influenza diplomatica.

La presenza di membri non permanenti corregge in parte questo squilibrio. I membri eletti possono presiedere comitati e orientare negoziati. Possono anche richiamare l’attenzione su preoccupazioni regionali e costruire coalizioni su dossier specifici. Però restano in carica solo per due anni e non dispongono del veto. La loro influenza dipende dal momento, dalla competenza e dall’abilità diplomatica. Il loro margine di manovra dipende anche dal fatto che i membri permanenti siano divisi o disposti a trovare un accordo.

Come funziona il voto

L’articolo 27 della Carta delle Nazioni Unite stabilisce la regola di voto di base: ogni membro del Consiglio di sicurezza ha un voto. Le decisioni procedurali richiedono nove voti favorevoli, mentre le decisioni sostanziali richiedono nove voti favorevoli e nessun veto di un membro permanente. Una risoluzione sostanziale può quindi fallire perché manca la maggioranza o perché un membro permanente la blocca.

La regola distingue opposizione, astensione e blocco diretto. Il voto negativo di un membro permanente su una questione sostanziale è trattato come veto. L’astensione, invece, non blocca l’adozione se la bozza riceve nove voti favorevoli. In pratica, consente al Consiglio di adottare una decisione quando un membro permanente ha riserve ma non vuole bloccare l’esito.

La differenza tra procedura e sostanza conta anche perché le decisioni procedurali non possono essere oggetto di veto. Anche così, la linea tra le due categorie può essere politicamente contestata: il controllo dell’agenda, i formati delle riunioni, gli inviti e le modalità di accertamento dei fatti influenzano il lavoro del Consiglio.

Perché esiste il veto

Il veto nasce dal compromesso tra grandi potenze inscritto nella Carta dell’ONU. I progettisti delle Nazioni Unite volevano un’organizzazione più forte della Società delle Nazioni, ma capivano anche che un organo di sicurezza capace di agire direttamente contro le maggiori potenze militari avrebbe potuto crollare o essere ignorato. Il veto rese accettabile la partecipazione agli Stati la cui cooperazione era considerata essenziale per l’applicazione delle decisioni.

Il compromesso del veto aveva una logica politica dura. Se gli Stati Uniti, l’Unione Sovietica o un altro membro permanente avessero ritenuto che il Consiglio potesse autorizzare un’azione coercitiva contro di loro o contro i loro alleati centrali con un semplice voto di maggioranza, avrebbero potuto rifiutare l’adesione o uscire alla prima crisi. Il veto contribuì quindi a tenere gli Stati più forti dentro l’istituzione.

Il costo è la selettività. Quando i membri permanenti concordano, il Consiglio può agire con un’autorità rara. Quando sono in disaccordo, il Consiglio può restare bloccato anche durante grandi guerre, disastri umanitari o violazioni evidenti del diritto internazionale. Durante la Guerra fredda, la rivalità tra Stati Uniti e Unione Sovietica limitò ripetutamente la sicurezza collettiva. Dopo la Guerra fredda, la cooperazione aumentò in alcune fasi. Divisioni successive su Iraq, Siria, Ucraina e Gaza hanno mostrato che la rivalità tra membri permanenti continua a limitare la sicurezza collettiva.

Il veto è quindi sia uno stabilizzatore sia una fonte di paralisi. Il veto stabilizza l’ONU impedendo che l’istituzione diventi uno strumento ordinario contro le grandi potenze. Il veto paralizza l’ONU quando quelle stesse potenze lo usano per proteggere sé stesse o gli alleati. Lo stesso privilegio può anche schermare Stati clienti e posizioni strategiche dall’azione collettiva.

Legittimità e selettività

La legittimità del Consiglio di sicurezza ha vari livelli. La legittimità giuridica deriva dalla Carta dell’ONU: gli Stati membri hanno accettato un trattato che attribuisce al Consiglio responsabilità e poteri speciali. La legittimità procedurale dipende dal rispetto delle regole del Consiglio e dall’ascolto degli Stati interessati. Dipende anche dalla spiegazione delle decisioni e dall’applicazione coerente degli standard. La legittimità politica dipende dalla convinzione di Stati e opinioni pubbliche che la composizione e gli esiti del Consiglio riflettano il mondo che esso sostiene di governare.

Il veto mette sotto pressione tutti e tre i livelli. Sul piano giuridico, fa parte della Carta. Sul piano politico, appare diseguale poiché cinque Stati possiedono un privilegio negato a tutti gli altri. Sul piano procedurale, può far produrre esiti diversi a crisi simili. Un conflitto può ricevere sanzioni, un mandato di peacekeeping o un deferimento a meccanismi di responsabilità. Un altro può ricevere soltanto dibattito quando un membro permanente blocca l’azione.

La selettività del Consiglio non lo rende inutile. Anche quando il Consiglio non riesce a risolvere una crisi, può creare registri e costringere gli Stati a prendere posizioni pubbliche. Dove esiste accordo, può autorizzare meccanismi umanitari, rinnovare mandati tecnici, sostenere operazioni di pace e coordinare sanzioni. Il Consiglio offre inoltre ai membri non permanenti e agli Stati colpiti un’arena diplomatica in cui esporre contraddizioni.

Riunioni, risoluzioni e sanzioni non risolvono da sole il problema della legittimità. Un Consiglio che agisce su alcune crisi e resta bloccato su altre può sembrare uno strumento di applicazione del potere più che del diritto. Questa percezione è particolarmente chiara quando i veti proteggono la condotta di un membro permanente o quella di un suo stretto alleato. Per molti Stati, il problema centrale è l’effetto di filtro prodotto dal veto, poiché un piccolo gruppo decide quando la pace e la sicurezza internazionali saranno trattate come un problema collettivo.

Proposte di riforma

Riformare il Consiglio significa decidere chi entra nella sala, chi può bloccare le decisioni e quanta influenza avranno gli altri membri dell’ONU sull’organo. Durante l’80ª sessione dell’Assemblea generale, il percorso ufficiale di riforma ha proseguito i negoziati intergovernativi su rappresentanza equa e aumento della composizione. Il dibattito riguarda anche il veto, i metodi di lavoro e i modi per rendere il Consiglio più responsabile verso gli altri Stati membri, mentre una soluzione complessiva resta fuori portata.

Le proposte seguono di solito cinque percorsi principali:

• Espansione dei seggi permanenti: aggiungere Stati come Brasile, Germania, India, Giappone o rappresentanti africani come membri permanenti.
• Espansione dei seggi eletti: aumentare il numero dei membri non permanenti preservando la categoria permanente esistente.
• Seggi eletti di durata più lunga: creare una nuova categoria di membri eletti per mandati più lunghi o rinnovabili.
• Limitazione del veto: circoscrivere l’uso del veto nei casi che coinvolgono atrocità di massa, genocidio o la condotta di un membro permanente stesso.
• Riforma dei metodi di lavoro: aumentare trasparenza, consultazioni con gli Stati interessati, diversità dei penholder e responsabilità verso l’Assemblea generale.

Ogni modello risolve un problema e ne crea un altro. Aggiungere seggi permanenti può migliorare la rappresentanza, ma può anche rendere il Consiglio più grande e più difficile da coordinare. Aggiungere seggi eletti migliora la partecipazione, ma lascia intatto il veto. Limitare il veto potrebbe ridurre la paralisi nelle crisi gravi, ma i membri permanenti hanno scarso incentivo a indebolire il proprio privilegio. Le riforme dei metodi di lavoro sono più facili da adottare. Le riforme procedurali migliorano la pratica del Consiglio senza cambiare la distribuzione fondamentale del potere.

Perché la riforma è difficile

L’ostacolo principale a una riforma formale del Consiglio è la regola di modifica della Carta. Riformare la composizione del Consiglio o il veto richiederebbe un ampio sostegno dell’ONU e la ratifica di tutti e cinque i membri permanenti. In effetti, il veto protegge il sistema che ha creato il veto.

Anche gli Stati sono in disaccordo tra loro. Alcuni sostengono nuovi seggi permanenti per grandi potenze regionali. Altri temono che l’aggiunta di membri permanenti crei nuove disuguaglianze nelle loro stesse regioni. Gli Stati africani hanno chiesto una rappresentanza più forte, ma l’esatta assegnazione dei seggi e dei diritti di veto resta politicamente difficile. Gli Stati piccoli e medi spesso preferiscono seggi eletti o di durata più lunga, poiché questi modelli evitano di creare un altro club chiuso.

Tra i membri dell’ONU, c’è disaccordo anche su ciò che renderebbe legittimo il Consiglio. Per alcuni Stati, la legittimità richiede che l’organo abbia un equilibrio regionale e demografico. Per altri, richiede che il Consiglio conservi una capacità decisionale effettiva. Un terzo gruppo privilegia la limitazione del veto, la maggiore responsabilità sulle sanzioni o l’ascolto degli Stati colpiti dalle decisioni del Consiglio. Questi obiettivi di riforma possono entrare in conflitto. Un Consiglio più grande può essere più rappresentativo ma più lento. Un Consiglio più piccolo può agire più rapidamente ma apparire meno legittimo.

Per questa ragione, la riforma avanza più spesso attraverso i metodi di lavoro che attraverso il cambiamento della Carta. Il Consiglio può tenere più dibattiti aperti e coinvolgere la società civile. Può anche migliorare le procedure sanzionatorie, invitare relatori, pubblicare più informazioni e condividere i ruoli di penholder. I cambiamenti nei metodi di lavoro migliorano la trasparenza senza rispondere alla questione politica centrale: chi ha il diritto di bloccare l’azione collettiva?

Conclusione

La potenza del Consiglio di sicurezza dell’ONU deriva dal collegamento tra diritto internazionale, autorità diplomatica e consenso delle grandi potenze. Le sue risoluzioni possono vincolare gli Stati. Le decisioni del Consiglio possono anche orientare la gestione di guerra, sanzioni, peacekeeping e crisi di sicurezza internazionale. Allo stesso tempo, la sua struttura conserva la gerarchia del 1945. Cinque membri permanenti detengono un veto che può impedire l’azione anche quando la maggioranza del Consiglio e gran parte degli Stati membri dell’ONU la sostengono.

Il veto tiene le grandi potenze dentro il sistema ONU, ma consente loro anche di rendere selettiva l’azione collettiva. La riforma potrebbe rendere il Consiglio più rappresentativo, trasparente o contenuto, ma le riforme più profonde richiedono il consenso degli Stati che traggono maggior beneficio dalle regole attuali. Il Consiglio di sicurezza resta rilevante perché nessun altro organo dell’ONU ha la stessa autorità. Resta però contestato perché questa autorità è esercitata in modo diseguale, secondo logiche di politica di potenza.