Regime Internazionale di Controllo delle Droghe: Trattati e Organi

Il regime internazionale di controllo delle droghe è la serie di trattati, convenzioni, protocolli, documenti e organi che si occupano della produzione, del consumo, del traffico e del possesso di stupefacenti su scala globale. La sua concezione risale all’inizio del XX secolo, quando alcuni Paesi constatarono il dilagante consumo di oppio in Cina e si impegnarono ad affrontare la questione. Nell’ambito della Società delle Nazioni furono raggiunti altri accordi sulle droghe e il regime ottenne un’accettazione quasi universale. Dopo il crollo della Società, le Nazioni Unite presero il suo posto nel coordinamento delle norme antidroga e ne guidarono la semplificazione e l’espansione. Oggi il regime è caratterizzato principalmente da tre convenzioni – sugli Stupefacenti (1961), sulle Sostanze Psicotrope (1971) e sul loro traffico (1988) – e da tre organi – la Commissione sugli Stupefacenti (CND), l’Ufficio delle Nazioni Unite contro la Droga e il Crimine (UNODC) e l’Organo Internazionale per il Controllo degli Stupefacenti (INCB).

La Commissione Internazionale sull’Oppio del 1909

Nel 1909 si tenne a Shanghai un importante incontro, che segnò uno dei primi sforzi nel controllo internazionale delle droghe. Questo raduno, formalmente noto come la “Commissione Internazionale sull’Oppio”, si concentrò sull’affrontare le questioni relative all’oppio e alla morfina. Chiamarla “Commissione” piuttosto che “Conferenza” fu una decisione deliberata. Quest’ultima avrebbe potuto implicare il potere di creare norme o regolamenti vincolanti, cosa che questa assemblea non intendeva o non realizzò.

Invece, i Paesi partecipanti mirarono a portare alla luce l’urgente necessità di agire contro il dilagante problema dell’oppio. In quel periodo, la dipendenza da oppio era in aumento, specialmente in Cina, dove stava avendo impatti sociali ed economici devastanti. I cinesi avevano combattuto due guerre per fermare l’importazione di oppio e, dopo averle perse, ricorsero alla produzione locale come mezzo per accumulare capitale e aumentare le entrate fiscali.

Inizialmente, la Commissione del 1909 voleva limitare le discussioni alla situazione in Asia. Tuttavia, gli Stati decisero presto di dover affrontare la questione del libero mercato globale dell’oppio. Pertanto, la Commissione compilò statistiche su questo mercato, quindi emanò alcune raccomandazioni per gli Stati:

• Non era auspicabile importare oppio nei Paesi in cui il suo uso era illegale.
• Gli Stati avrebbero dovuto adottare misure per controllare la produzione e il consumo di oppio, anche all’interno dei territori soggetti a occupazione straniera in Cina.
• Gli Stati avrebbero dovuto adottare misure anche per controllare la produzione e la distribuzione di morfina.

La Convenzione dell’Aia del 1912

Poiché l’incontro di Shanghai non produsse norme vincolanti, il vescovo delle Filippine, Charles Henry Brent, incoraggiò gli Stati a incontrarsi di nuovo e continuare le discussioni. All’epoca, le Filippine erano sotto il controllo americano e lui vi fu inviato come missionario. Ben presto si oppose al consumo di oppio, per motivi religiosi e morali, e convinse con successo gli Stati a convocare una riunione all’Aia, nei Paesi Bassi. A seguito di intense discussioni, la conferenza del 1912 concluse il primo trattato mondiale di controllo internazionale delle droghe.

La Convenzione del 1912 riguardava oppio, morfina, cocaina ed eroina, aggiungendo quindi altre due droghe alla regolamentazione internazionale. Gli Stati erano obbligati a limitare il numero di località coinvolte nel commercio di droga, eliminare la produzione di alcune versioni di questi stupefacenti e promulgare leggi per limitare il consumo di droga all’uso medico. Inoltre, il trattato aveva un capitolo dedicato solo alla Cina, che prescriveva che sia il governo cinese che i governi stranieri dovessero adottare tutte le misure per prevenire il contrabbando di stupefacenti nel territorio cinese. Infine, i Paesi si impegnarono a rendere il possesso illegale di oppio, morfina e cocaina un reato penale nelle loro giurisdizioni.

Questa Convenzione rappresentò un importante passo avanti nel controllo delle droghe, ma la sua efficacia fu minata dalla Prima Guerra Mondiale (1914-1918), poiché l’uso di droghe aumentò vertiginosamente durante il conflitto. Tuttavia, non appena prevalse la pace, i Paesi si resero conto che era meglio aderire al trattato e affrontare il problema del crescente numero di tossicodipendenti. Inoltre, grazie agli sforzi di lobbying dei gruppi antidroga, l’adozione della Convenzione del 1912 fu resa obbligatoria dai trattati di pace della Prima Guerra Mondiale. Ciò assicurò un’applicazione quasi universale del regime internazionale di controllo delle droghe.

Il Regime all’interno della Società delle Nazioni

Dopo la guerra, fu creata la Società delle Nazioni per garantire la pace e la stabilità mondiale. Ben presto assunse la responsabilità del regime internazionale di controllo delle droghe, nel 1920, attraverso la creazione del Comitato Consultivo sul Traffico di Oppio e Altre Droghe Pericolose (noto anche come Comitato Consultivo sull’Oppio, OAC). Questo organo aveva una Sezione per l’Oppio e le Questioni Sociali (nota anche come Sezione Oppio), chiarendo il desiderio di un quadro completo contro l’uso di droghe, invece di una semplice intensificazione della repressione contro questa attività. Tuttavia, un attore importante era assente dalle deliberazioni della Società delle Nazioni: gli Stati Uniti, il cui Senato controllato dai Repubblicani respinse l’organizzazione. Da quel momento in poi, il Regno Unito emerse come leader del regime antidroga.

La Società creò con successo diversi altri accordi vincolanti per regolamentare la produzione, il consumo e il commercio di stupefacenti:

• Accordo relativo alla Fabbricazione, al Commercio Interno e all’Uso di Oppio Preparato (1925): Prescriveva che i Paesi dovessero gradualmente sopprimere tutte le attività legate all’oppio preparato.
• Nuova Convenzione Internazionale sull’Oppio (1925): Dettagliava alcuni aspetti della Convenzione del 1912 e aggiungeva la cannabis all’elenco delle sostanze controllate. Inoltre, creò il Comitato Centrale Permanente dell’Oppio, incaricato di monitorare il traffico di droga in tutto il mondo. Anche se il Comitato non aveva il potere di affrontare direttamente alcun crimine, le sue azioni contribuirono a ridurre i livelli di traffico.
• Convenzione per Limitare la Fabbricazione e Regolamentare la Distribuzione degli Stupefacenti (1931): L’obiettivo di questo trattato era limitare la produzione di droghe al minimo indispensabile necessario per soddisfare le attività mediche e scientifiche. Creò un Organo di Controllo degli Stupefacenti (DSB), che avrebbe assunto il compito di stimare il fabbisogno globale di droghe. Inoltre, la Convenzione introdusse la pratica della “schedulazione delle droghe”: applicare diverse misure di controllo per ciascuna droga, in base al grado di pericolo da essa rappresentato e alle sue applicazioni medicinali. Vale la pena notare che, sebbene gli Stati Uniti rimanessero al di fuori della Società delle Nazioni, ratificarono questa Convenzione.
• Convenzione per la Repressione del Traffico Illecito di Droghe Pericolose (1936): Fu il primo accordo internazionale sul traffico di droga e stabilì che questa attività era un crimine internazionale.

Il Regime all’interno delle Nazioni Unite

Poiché la Società delle Nazioni non fu in grado di evitare la Seconda Guerra Mondiale, fu sostituita dalle Nazioni Unite alla fine del conflitto. L’ONU assunse i compiti del suo predecessore in vari ambiti, incluso il controllo delle droghe. Il Comitato Consultivo sull’Oppio (OAC) divenne la Commissione sugli Stupefacenti (CND) e la Sezione Oppio divenne la Divisione sugli Stupefacenti (DND). Tuttavia, la nuova organizzazione innovò creando, per la prima volta, un Laboratorio Internazionale sugli Stupefacenti. Il suo scopo era determinare l’origine dell’oppio con mezzi chimici e fisici e fornire assistenza ai laboratori forensi nazionali, in modo che fossero in grado di identificare senza sforzo qualsiasi droga controllata.

Sotto l’egida delle Nazioni Unite, furono elaborati e adottati diversi protocolli antidroga:

• Protocollo del 1946: Trasferì ufficialmente tutte le attività antidroga dalla Società delle Nazioni alle Nazioni Unite.
• Protocollo del 1948: Aggiunse stupefacenti sintetici come metadone e petidina all’elenco delle sostanze regolamentate. Questi antidolorifici erano stati creati durante la Seconda Guerra Mondiale per curare le vittime sul campo di battaglia, ma creano dipendenza.
• Protocollo del 1953: Inasprì le restrizioni sulle droghe a livello mondiale. Una delle misure fu stabilire che solo sette Paesi sarebbero stati autorizzati a esportare oppio: Bulgaria, Grecia, India, Iran, Turchia, URSS e Jugoslavia. Un’altra misura fu l’aumento del potere dell’Organo di Controllo degli Stupefacenti (DSB), che sarebbe stato in grado di condurre indagini, ispezioni e imporre embarghi nei confronti dei Paesi che violavano le normative globali sulle droghe. Tuttavia, i Paesi impiegarono così tanto tempo a ratificare il Protocollo del 1953 che, quando finalmente raggiunse il numero minimo di ratifiche per entrare in vigore, fu presto sostituito da un altro trattato.

Nel 1961, fu concepita la Convenzione Unica sugli Stupefacenti al fine di semplificare il regime internazionale di controllo delle droghe, racchiudendo tutte le sue regole in un unico documento. Questo documento definisce le sostanze controllate, il quadro per il funzionamento degli organi di controllo delle droghe, il meccanismo per la comunicazione delle statistiche sugli stupefacenti e gli obblighi degli Stati in termini di regolamentazione delle droghe e sanzioni per il traffico illecito. Tutte le disposizioni dei trattati precedenti furono mantenute invariate e furono introdotte nuove disposizioni, come la richiesta agli Stati di fornire assistenza medica ai tossicodipendenti. Inoltre, nel 1968, le parti della Convenzione Unica crearono l’Organo Internazionale per il Controllo degli Stupefacenti (INCB) – un organo indipendente che sostituì sia il Comitato Centrale Permanente dell’Oppio che l’Organo di Controllo degli Stupefacenti. Il compito principale dell’INCB era monitorare e controllare la produzione, la fabbricazione, il commercio e il consumo leciti di stupefacenti, indagando sulle violazioni e formulando suggerimenti. Sia la Convenzione che l’Organo ottennero presto un’accettazione quasi universale.

Durante gli anni ’60, il consumo di droga aumentò a causa dell’uso di eroina nella guerra del Vietnam e dell’uso di marijuana da parte degli hippy pacifisti negli Stati Uniti. Per affrontare questo problema, prosperarono alcune iniziative:

• Convenzione sulle Sostanze Psicotrope (1971): Aumentò il numero di droghe sotto controllo internazionale.
• Protocollo del 1972 che modifica la Convenzione Unica: Aggiunse ulteriori restrizioni relative a tutte le droghe coperte dalla Convenzione del 1961.
• Fondo delle Nazioni Unite per il Controllo dell’Abuso di Droga (UNFDAC): Fu creato al fine di raccogliere fondi specialmente per i Paesi in via di sviluppo, in modo che i loro agricoltori potessero essere persuasi a perseguire “mezzi di sussistenza alternativi” in cambio di denaro, invece di coltivare colture di droghe illegali.

Nel 1981, la Commissione sugli Stupefacenti (CND) presentò una “Strategia Internazionale per il Controllo dell’Abuso di Droga” e un Piano d’Azione in materia. Il Piano incoraggiava misure per preservare il consumo lecito di droghe, combattere il traffico e offrire un trattamento adeguato ai tossicodipendenti. Dal 1982 al 1986, queste iniziative furono monitorate dal Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC).

Nel 1984, l’Assemblea Generale dell’ONU adottò la “Dichiarazione sul Controllo del Traffico e dell’Abuso di Droga”. Affermava che il mercato illegale delle droghe era un ostacolo allo sviluppo sociale ed economico dell’umanità e quindi doveva essere combattuto con tutti i mezzi, in tutte le sfere di governo.

Nel 1987, una conferenza internazionale convocata dal Segretario Generale dell’ONU adottò il “Quadro Multidisciplinare Completo delle Attività Future nel Controllo dell’Abuso di Droga”, noto anche come CMO. Conteneva solo raccomandazioni relative alla gestione delle droghe illecite, ma la sua importanza non può essere sottovalutata. Il CMO introdusse un approccio equilibrato alla crisi degli stupefacenti, sostenendo che la domanda e l’offerta dovevano essere affrontate contemporaneamente, mediante azioni altrettanto vigorose.

Nel 1988, a Vienna, diversi Stati conclusero la Convenzione contro il Traffico Illecito di Stupefacenti e Sostanze Psicotrope – un accordo con diverse innovazioni. Obbligava gli Stati a criminalizzare la coltivazione, il possesso, il traffico e l’acquisto di droghe anche per scopi personali. Inoltre, conteneva norme per combattere il riciclaggio di denaro legato al traffico di droga, come consentire il sequestro dei proventi criminali. Inoltre, permetteva il trasporto di droghe illecite nel contesto di operazioni sotto copertura contro le reti di traffico. Infine, conteneva disposizioni sulla creazione da parte degli Stati di squadre investigative congiunte bilaterali e multilaterali focalizzate sulla lotta ai crimini legati alla droga. Come le altre convenzioni nel regime globale di controllo delle droghe, la Convenzione del 1988 ottenne un sostegno quasi unanime.

Nel 1991, ci fu l’istituzione del Programma delle Nazioni Unite per il Controllo Internazionale della Droga (UNDCP), che includeva l’Organo Internazionale per il Controllo degli Stupefacenti (INCB) e la Divisione sugli Stupefacenti (DND). Nel 1997, l’UNDCP fu rinominato Ufficio per il Controllo della Droga e la Prevenzione del Crimine (ODCCP). Infine, nel 2002, l’ODCCP fu rinominato Ufficio delle Nazioni Unite contro la Droga e il Crimine (UNODC), e questo nome rimane lo stesso oggi.

Nel 2009, all’interno dell’UNODC, diversi Paesi approvarono la “Dichiarazione Politica e Piano d’Azione sulla Cooperazione Internazionale verso una Strategia Integrata ed Equilibrata per Contrastare il Problema Mondiale della Droga”. Per garantire l’attuazione delle idee contenute in questo documento, gli Stati furono esortati a presentare rapporti biennali che dettagliavano i loro sforzi nel controllo delle droghe.

Nel 2016, si tenne una Sessione Speciale dell’Assemblea Generale dell’ONU (UNGASS) sul Problema Mondiale della Droga. Segnò un cambiamento nella politica internazionale sulle droghe, perché le discussioni superarono il semplice tentativo di ridurre l’offerta e la domanda di droghe o di aumentare la cooperazione internazionale in materia. Infatti, i Paesi iniziarono a discutere altri approcci all’abuso di stupefacenti, vale a dire quelli con un’enfasi sui diritti umani e sullo sviluppo sostenibile. Durante l’incontro, il Brasile propose l’abolizione mondiale della pena di morte per i crimini legati alla droga, ma questa idea finì per essere respinta dalla maggioranza degli Stati.

Stato Attuale del Regime

Attualmente, tutti i principali trattati relativi al sistema globale di controllo delle droghe sono il prodotto delle deliberazioni all’interno delle Nazioni Unite:

• Convenzione Unica sugli Stupefacenti (1961).
• Convenzione sulle Sostanze Psicotrope (1971).
• Convenzione contro il Traffico Illecito di Stupefacenti e Sostanze Psicotrope (1988).

Attualmente, tutti i principali organi e agenzie relativi al sistema di controllo delle droghe sono anch’essi organizzati nell’ambito delle Nazioni Unite:

• Commissione sugli Stupefacenti (CND) (dal 1946): Un organo associato all’ECOSOC dell’ONU. Ha 53 membri, scelti secondo una distribuzione geografica equilibrata. Si occupa delle questioni socioeconomiche legate agli stupefacenti.
• Ufficio delle Nazioni Unite contro la Droga e il Crimine (UNODC) (dal 2002): Un organo associato al Segretariato dell’ONU. Si occupa della repressione del traffico globale di stupefacenti e compila ogni anno il Rapporto Mondiale sulla Droga, contenente statistiche sul mercato della droga e prevedendone le tendenze.
• Organo Internazionale per il Controllo degli Stupefacenti (INCB) (dal 1968): Un organo indipendente che supervisiona l’attuazione dei trattati del 1961, 1971 e 1988. Coopera sia con la CND che con l’UNODC.

Conclusione

Dall’inizio del XX secolo, l’accesso illimitato alle droghe è stato riconosciuto come un problema internazionale. Ciò che è venuto alla luce a seguito della proliferazione del consumo di oppio in Cina è diventato presto un problema grave che ha colpito altre regioni, come il Nord America, l’America Latina e l’Europa. A Shanghai e all’Aia, gli Stati iniziarono a porre alcune droghe sotto controllo internazionale. Dopo la creazione della Società delle Nazioni, questi sforzi ottennero un’ampia accettazione, tanto che furono concepite altre convenzioni e protocolli. Dal 1946 in poi, le Nazioni Unite assunsero la responsabilità del regime internazionale di controllo delle droghe e i suoi organi e agenzie guidarono una considerevole espansione di questo sistema. Oggi, i principali trattati e organi relativi agli stupefacenti sono strettamente legati all’ONU e le istituzioni delle Nazioni Unite continuano a plasmare il dibattito sulla politica internazionale in materia di droga.