Riconoscimento del governo nel diritto internazionale

Nel diritto internazionale, il riconoscimento di un governo è l’atto con cui uno stato riconosce l’esistenza di un nuovo regime in un altro stato. Questo atto comporta la decisione se un nuovo governo controlla effettivamente lo stato, onora gli obblighi internazionali e aderisce alle norme imperative del diritto internazionale. Questo riconoscimento può essere esplicito o implicito tramite azioni diplomatiche e trattati. Diverse dottrine, come le dottrine Tobar, Betancourt ed Estrada, offrono criteri e filosofie differenti per il processo di riconoscimento. Tuttavia, questo processo è intrinsecamente politico, riflettendo spesso la discrezione del ramo esecutivo degli stati e le dinamiche più ampie delle relazioni internazionali.

Cos’è il Riconoscimento di un Governo?

Nel diritto internazionale, il riconoscimento di un governo è l’atto unilaterale con cui uno stato riconosce formalmente che un nuovo regime è salito al potere all’interno di un altro stato. Questo scenario si presenta in particolare quando un sommovimento politico, come una rivoluzione o un colpo di stato, interrompe l’ordine costituzionale di una nazione, o quando un governo è in grado di controllare solo una parte del territorio di uno stato. Ciò è distinto dal riconoscimento di un cambio di governo che aderisce alle procedure costituzionali o quando il governo in carica stesso orchestra un colpo di stato per rimanere al potere. In tali casi, il riconoscimento è considerato automatico e non richiede un atto formale.

Riconoscere un nuovo governo differisce significativamente dal riconoscimento di un nuovo stato. Il primo non cambia l’identità o lo status legale di un paese, ma significa un cambiamento nell’autorità amministrativa di detto paese. Eppure entrambi i riconoscimenti possono avvenire contemporaneamente, come quando uno stato nasce. Ad esempio, gli Stati Uniti e il Regno Unito riconobbero Israele riconoscendo il suo governo de facto, implicando il riconoscimento dello stato stesso.

Uno stato non può essere obbligato a riconoscere il governo di un altro stato — piuttosto, ha la libertà di decidere se farlo o meno. Inoltre, il riconoscimento di un governo non deve essere sempre esplicitamente dichiarato. Può essere implicito attraverso determinate azioni e circostanze, basate sull’intento dello stato che estende il riconoscimento. Ciò significa che uno stato potrebbe implicitamente riconoscere un governo agendo in un modo specifico, anche senza fare una dichiarazione formale. Queste sono alcune circostanze in cui il riconoscimento può essere implicito e le loro eccezioni:

• Mantenere relazioni diplomatiche formali con uno stato dopo un cambio di governo implica il riconoscimento. Tuttavia, mantenere contatti informali e non ufficiali, come quelli tra Stati Uniti e Cina comunista negli anni ’60 e ’70, non lo implica.
• Rilasciare un exequatur consolare a un rappresentante di un governo non riconosciuto equivale generalmente al riconoscimento, sebbene ci siano delle eccezioni. Ad esempio, il Regno Unito gestisce un consolato a Taiwan senza riconoscerne il governo.
• Concludere un trattato bilaterale o partecipare a un trattato multilaterale insieme al nuovo governo di uno stato potrebbe implicare il riconoscimento. Tuttavia, esistono diversi accordi tra governi che non si riconoscono a vicenda, tra cui la Carta delle Nazioni Unite.

Gli stati tipicamentepreferiscono mantenere il controllo sull’atto di riconoscimento ed evitare che venga dedotto dalle loro azioni. Generalmente favoriscono atti formali di riconoscimento, effettuati dopo un’attenta considerazione. Ogni situazione richiede un esame dettagliato per determinare se il riconoscimento è implicito.

Per evitare riconoscimenti involontari, gli stati potrebbero dichiarare esplicitamente che determinate azioni non devono essere interpretate come un riconoscimento di un altro stato o governo. Ad esempio, i paesi arabi hanno mantenuto questa posizione nei confronti di Israele. Questo approccio evita il riconoscimento implicito ma indica che, in assenza di una chiara dichiarazione di non riconoscimento, alcune azioni internazionali potrebbero portare al riconoscimento di un’entità.

Criteri per il Riconoscimento

Ci sono tre criteri principali che devono essere soddisfatti affinché un governo sia riconosciuto:

• Controllo effettivo: Il riconoscimento non deve essere negato se il nuovo governo controlla effettivamente il paese, e questo controllo sembra probabile che continui. Ciò significa che il governo deve controllare le istituzioni dello stato e non deve affrontare una significativa resistenza armata da parte della popolazione in parti sostanziali del territorio. Il Regno Unito ha utilizzato questo approccio, ad esempio nel riconoscere il governo comunista cinese e il governo sostenuto dai sovietici in Ungheria nel 1956.
• Rispetto degli Obblighi Internazionali: Ci si aspetta che il nuovo governo onori gli obblighi internazionali del suo predecessore, perché sebbene il governo sia cambiato, lo stato è rimasto lo stesso. Tuttavia, il nuovo governo può rinegoziare gli obblighi internazionali dello stato.
• Non violazione dello jus cogens: Il nuovo governo non deve essere salito al potere violando le norme imperative del diritto internazionale, note anche come jus cogens. Quando un governo rovescia un altro violando tali norme, queste violazioni sono considerate troppo importanti per essere ignorate dalla comunità internazionale.

Quando un governo non viene riconosciuto, tipicamente significa che non ha soddisfatto i criteri per il riconoscimento secondo il diritto internazionale.

Le Dottrine Tobar, Betancourt ed Estrada

In America Latina sono emerse due dottrine riguardanti l’atto di riconoscimento di un governo. Essi si preoccupano di imporre criteri aggiuntivi per l’atto di riconoscimento, al fine di garantire la stabilità politica dei paesi:

• Dottrina Tobar: Fu proposta dall’ex Ministro degli Esteri ecuadoriano Carlos Tobar, il quale affermò che i governi che non godono di legittimità popolare non dovrebbero essere riconosciuti. Questa dottrina mirava a ridurre la frequenza dei colpi di stato in America Latina ed è stata ampiamente utilizzata dagli Stati Uniti nelle loro relazioni diplomatiche con i paesi che circondano il Canale di Panama.
• Dottrina Betancourt: Fu proposta dall’ex Presidente venezuelano Rómulo Betancourt, che sostenne il non riconoscimento dei governi non democratici. Questa dottrina mirava a scoraggiare i governi regionali dall’instaurare regimi autocratici o dittatoriali che violassero i diritti del popolo.

Il problema di queste dottrine è che gli stati sono in gran parte liberi di applicare le proprie interpretazioni di legittimità o democrazia. Si tratta di criteri estremamente soggettivi che possono portare a giudizi interessati da parte degli stati che riconoscono, potenzialmente influenzati dai loro interessi.

In opposizione sia a Tobar che a Betancourt, l’ex Ministro degli Esteri messicano Genaro Estrada presentò quella che divenne nota come la Dottrina Estrada. Secondo essa, l’unica entità responsabile per determinare la legittimità o il carattere democratico di un governo è la popolazione da esso governata. Pertanto, rifiutare di riconoscere un governo equivale a un’intervento negli affari interni di detto stato. Per questo motivo, Estrada credeva che tutti i governi dovessero essere riconosciuti automaticamente — cioè, l’atto formale di riconoscimento non doveva avere luogo, poiché era sempre implicito. Se uno stato riteneva che un governo fosse illegittimo o non democratico, il massimo che poteva fare era interrompere le relazioni diplomatiche con lo stato controllato da detto governo. Tuttavia, questa dottrina è impraticabile, in particolare perché impedisce l’atto di riconoscere un solo governo tra diversi governi in lizza per tale riconoscimento all’interno di uno stato. Ad esempio, nel 2019, Juan Guaidó si proclamò legittimo presidente del Venezuela mentre Nicolás Maduro continuava a governare effettivamente il paese.

Attualmente, il diritto internazionale consuetudinario consente il riconoscimento dei governi, esplicitamente o implicitamente, a condizione che i paesi si astengano dall’interferire negli affari interni di un altro stato. Questo approccio moderno raggiunge un equilibrio tra il riconoscimento dei nuovi regimi e il rispetto della sovranità e dell’autodeterminazione delle nazioni.

Gli Aspetti Politici del Riconoscimento

Il riconoscimento di un governo è un atto fondamentalmente politico. Per questo motivo, è riservato al ramo esecutivo degli stati. Ciò significa che il ramo legislativo e il potere giudiziario devono accettare la discrezione dell’esecutivo e dare effetto alle sue decisioni. Inoltre, l’atto di riconoscere un governo spesso soccombe a deliberazioni politiche piuttosto che a regole rigide:

• Esistono governi che hanno effettivamente acquisito il controllo di uno stato, ma che non sono stati riconosciuti da altri. Ad esempio, durante la Guerra Fredda, il Regno Unito non riconobbe mai il Vietnam del Nord o la Repubblica Democratica Tedesca (Germania dell’Est). Ancora oggi, i britannici non riconoscono il regime nordcoreano.

• Esistono governi che si sono rifiutati di rispettare gli obblighi internazionali di uno stato, ma hanno comunque ottenuto l’accettazione internazionale. Un caso esemplare fu l’ascesa del governo bolscevico in Russia, nel 1917. All’inizio, il nuovo regime si rifiutò di onorare i debiti precedentemente contratti, quindi diversi paesi rifiutarono di riconoscerlo. Col tempo, i bolscevichi ottennero infine il riconoscimento internazionale — anche dagli Stati Uniti, più di un decennio dopo, nel 1933.

• Esistono governi saliti al potere mediante gravi violazioni del diritto internazionale imperativo, ma che sono stati comunque riconosciuti. Ad esempio, i Khmer Rossi presero il potere in Cambogia nel 1975, pur essendo responsabili di un genocidio e di diverse altre violazioni dei diritti umani. Nonostante ciò, questo regime fu riconosciuto da alcuni stati e i suoi rappresentanti continuarono a detenere il seggio della Cambogia alle Nazioni Unite fino al 1993.

Inoltre, mentre il riconoscimento di un governo non dipende dal fatto che esso abbia legittimità popolare o sia democratico, la mancanza di questi elementi complica le questioni politiche. Come regola generale, i paesi sono solitamente riluttanti a riconoscere ufficialmente governi che non rispettano lo stato di diritto. Tuttavia, relazioni non ufficiali, informali o, forse, segrete non sono infrequenti. Tradizionalmente, ciò è accaduto durante le guerre, come la Guerra del Vietnam, quando gli Stati Uniti intrapresero negoziati con i Vietcong pur non riconoscendone il controllo sul territorio vietnamita.

Un altro problema è che il riconoscimento di un nuovo governo può implicare che uno stato lo approvi. Per evitare questo problema, sia gli Stati Uniti che il Regno Unito hanno dichiarato che avrebbero ridotto l’enfasi sul riconoscimento dei cambi di governo, concentrandosi invece sul mantenimento delle relazioni diplomatiche con lo stato del nuovo governo. Questa politica, che afferma che le relazioni non implicano approvazione o disapprovazione, mirava a semplificare le interazioni con i nuovi governi e a evitare di condonare le violazioni dei diritti umani che questi governi hanno commesso. Altri paesi, tra cui Belgio, Francia, Australia e Canada, hanno adottato approcci simili.

Effetti Legali del Riconoscimento

L’atto di riconoscere un nuovo governo significa l’accettazione di una situazione specifica da parte dello stato che riconosce, e questo atto comporta ripercussioni legali:

• L’atto di riconoscimento è retroattivo: Si applica ad azioni e situazioni che si sono verificate prima che il riconoscimento fosse ufficialmente concesso. In pratica, significa riconoscere che il governo era al comando di un determinato paese fin dall’inizio, anche prima che lo stato che riconosce lo dichiarasse formalmente.
• L’atto di riconoscimento è irrevocabile: Può essere ritirato solo se il nuovo governo stesso venisse rovesciato.
• L’atto di riconoscimento apre la strada alla concessione di privilegi e immunità: Lo stato che riconosce deve concedere privilegi e immunità sovrane, diplomatiche e consolari ai rappresentanti del nuovo governo nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno.

Conclusione

Nel diritto internazionale, il riconoscimento di un governo è un processo sfumato che riflette sia principi legali che realtà politiche. Avviene quando si verifica un cambiamento amministrativo incostituzionale all’interno di uno stato, e questo cambiamento è riconosciuto da altri stati — esplicitamente o implicitamente. In teoria, l’atto di riconoscimento dipende da determinati criteri, ma le considerazioni politiche di solito prevalgono su di essi, perché gli stati hanno la libertà di riconoscere i governi come meglio credono. Dopo che il riconoscimento è stato concesso, lo stato che lo ha concesso è vincolato a una serie di effetti legali, tra cui il dovere di non ritirare il riconoscimento a meno che il governo riconosciuto non cessi di detenere il controllo effettivo su un paese. Anche se i paesi hanno evitato di riconoscere esplicitamente i cambi di governo altrove, questo atto rimane parte del diritto internazionale attuale.