Riconoscimento del governo nel diritto internazionale

Nell’immagine, tre figure politiche di spicco sono in piedi affiancate, ognuna che indossa un abito formale da lavoro. Da sinistra a destra, sono Juan Guaidó, Iván Duque e Mike Pence. Juan Guaidó, identificato dalla spilla della bandiera venezuelana sul risvolto, è a sinistra, indossa un abito scuro con una cravatta azzurra chiara. Iván Duque, al centro, è il Presidente della Colombia, indossa un abito scuro con una cravatta magenta. A destra c’è Mike Pence, all’epoca Vice Presidente degli Stati Uniti, vestito con un abito scuro e una cravatta blu. I tre uomini sono in piedi davanti a uno sfondo ornato che include un arazzo raffigurante una scena classica, con candelabri e altri arredi eleganti, indicando un ambiente formale e forse storico. Si tengono tutti per mano al centro, a simboleggiare unità e solidarietà. La bandiera americana e la bandiera colombiana sono visibili dietro di loro, migliorando il senso di cooperazione internazionale. Le espressioni sui loro volti sono serie ma determinate, riflettendo la gravità dell’occasione. Questa fotografia è stata probabilmente scattata durante un incontro diplomatico o un evento stampa, sottolineando la collaborazione tra questi leader politici. L’illuminazione è luminosa, evidenziando l’importanza del momento e l’unità tra i leader di Venezuela, Colombia e Stati Uniti. — Juan Guaidó (sinistra) accanto al presidente colombiano Iván Duque (centro) e al vicepresidente degli Stati Uniti Mike Pence (destra). Nel 2019, diversi stati riconobbero Guaidó come legittimo presidente del Venezuela, anche se Nicolás Maduro continuava a controllare l’apparato statale. Immagine di dominio pubblico della Casa Bianca.

Nel diritto internazionale, il riconoscimento di un governo è l’atto con cui uno stato riconosce l’esistenza di un nuovo regime in un altro stato. Lo stato che riconosce decide se il nuovo governo controlla effettivamente lo stato, rispetta gli obblighi internazionali e aderisce alle norme imperative del diritto internazionale. Il riconoscimento può essere esplicito, oppure può essere implicito tramite azioni diplomatiche e trattati. Le dottrine Tobar, Betancourt ed Estrada offrono criteri diversi per questa decisione. Il processo resta intrinsecamente politico perché riflette la discrezione dell’esecutivo e calcoli diplomatici più ampi.

Cos’è il riconoscimento di un governo?

Con questo atto unilaterale, uno stato riconosce formalmente che un nuovo regime è salito al potere all’interno di un altro stato. Il riconoscimento diventa rilevante quando una rivoluzione, un colpo di stato o un sommovimento simile interrompe l’ordine costituzionale di uno stato. Può sorgere anche quando un governo controlla solo una parte del territorio statale. I cambi ordinari di governo secondo procedure costituzionali ricevono di solito un riconoscimento automatico. Lo stesso vale in genere quando il governo in carica orchestra un colpo di stato per rimanere al potere.

Riconoscere un nuovo governo differisce significativamente dal riconoscimento di un nuovo stato. Il riconoscimento di governo lascia intatti l’identità e lo status giuridico del paese, individuando l’autorità che lo amministra. Le due forme di riconoscimento possono comunque avvenire contemporaneamente, come quando nasce uno stato. Ad esempio, gli Stati Uniti e il Regno Unito riconobbero Israele riconoscendo il suo governo de facto, con ciò implicando il riconoscimento dello stato stesso.

Uno stato resta libero di decidere se riconoscere il governo di un altro stato. Inoltre, il riconoscimento di un governo può essere implicito attraverso determinate azioni e circostanze, sulla base dell’intento dello stato che concede il riconoscimento. Uno stato può quindi riconoscere un governo attraverso la propria condotta, anziché tramite una dichiarazione formale. Il riconoscimento può essere implicito nelle seguenti circostanze, con importanti eccezioni:

Mantenere relazioni diplomatiche formali con uno stato dopo un cambio di governo implica il riconoscimento. Tuttavia, mantenere contatti informali e non ufficiali, come quelli tra Stati Uniti e Cina comunista negli anni ‘60 e ‘70, non lo implica.
Rilasciare un exequatur consolare a un rappresentante di un governo non riconosciuto equivale generalmente al riconoscimento, sebbene ci siano delle eccezioni. Ad esempio, il Regno Unito gestisce un consolato a Taiwan senza riconoscerne il governo.
Concludere un trattato bilaterale o partecipare a un trattato multilaterale insieme al nuovo governo di uno stato potrebbe implicare il riconoscimento. Tuttavia, esistono diversi accordi tra governi che non si riconoscono a vicenda, tra cui la Carta delle Nazioni Unite.

Gli stati di solito preferiscono mantenere il controllo sull’atto di riconoscimento ed evitare che venga dedotto dalle loro azioni. Generalmente favoriscono atti formali di riconoscimento, effettuati dopo un’attenta considerazione. Ogni situazione richiede un esame dettagliato per determinare se il riconoscimento è implicito.

Per evitare riconoscimenti involontari, gli stati potrebbero dichiarare esplicitamente che determinate azioni non devono essere interpretate come un riconoscimento di un altro stato o governo. Ad esempio, i paesi arabi hanno mantenuto questa posizione nei confronti di Israele. Questo approccio evita il riconoscimento implicito ma indica che, in assenza di una chiara dichiarazione di non riconoscimento, alcune azioni internazionali potrebbero portare al riconoscimento di un’entità.

L’immagine raffigura una sessione nella Sala dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, un luogo grandioso e iconico situato presso la sede dell’ONU a New York City. La sala è caratterizzata dal suo suggestivo sfondo dorato dietro il podio principale e dall’emblema delle Nazioni Unite prominentemente esposto al centro. La grande sala semicircolare è piena di delegati seduti a lunghe file curve di scrivanie, ognuna dotata di microfoni, documenti e dispositivi elettronici. In primo piano, i partecipanti sono impegnati, prendono appunti e seguono i lavori, che vengono trasmessi su due grandi schermi che fiancheggiano il podio. Gli schermi mostrano un oratore, probabilmente un alto funzionario dell’ONU o un delegato di uno degli stati membri, che si rivolge all’assemblea. Il testo sugli schermi include sottotitoli per l’accessibilità, garantendo che il contenuto sia compreso da un pubblico internazionale diversificato. Il podio centrale è rialzato e accessibile tramite una serie di scale su entrambi i lati. Al podio, un gruppo di funzionari è seduto dietro una scrivania, a supervisionare la sessione. L’area di fronte al podio presenta posti a sedere aggiuntivi e spazio per presentazioni, sottolineando l’importanza delle discussioni in corso. L’atmosfera nella sala è formale e seria, riflettendo la significatività delle deliberazioni in corso. I delegati rappresentano una vasta gamma di paesi, indicata dalla varietà di abiti tradizionali e formali visibili nel pubblico. Le pareti della sala sono decorate con listelli di legno verticali, che contribuiscono alla grandezza architettonica dello spazio. Questa immagine cattura l’essenza della diplomazia internazionale, con rappresentanti da tutto il mondo riuniti per discutere e affrontare questioni globali. L’ambientazione sottolinea gli sforzi collaborativi e l’impegno delle Nazioni Unite nel promuovere la pace, la sicurezza e la cooperazione tra i suoi stati membri. — L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, dove si riuniscono delegati di diversi governi che potrebbero non riconoscersi a vicenda. Foto di UN Photo/Loey Felipe.

Criteri per il riconoscimento

Ci sono tre criteri principali che devono essere soddisfatti affinché un governo sia riconosciuto:

Controllo effettivo: La soglia centrale è il controllo delle istituzioni e del territorio. Il riconoscimento non deve essere negato se il nuovo governo controlla effettivamente il paese, e questo controllo sembra probabile che continui. Ciò significa che il governo deve controllare le istituzioni dello stato e non deve affrontare una significativa resistenza armata da parte della popolazione in parti sostanziali del territorio. Il Regno Unito ha utilizzato questo approccio, ad esempio nel riconoscere il governo comunista cinese e il governo sostenuto dai sovietici in Ungheria nel 1956.
Rispetto degli obblighi internazionali: Ci si aspetta che il nuovo governo onori gli obblighi internazionali del suo predecessore, perché sebbene il governo sia cambiato, lo stato è rimasto lo stesso. Tuttavia, il nuovo governo può rinegoziare gli obblighi internazionali dello stato.
Non violazione dello jus cogens: Il nuovo governo non deve essere salito al potere violando le norme imperative del diritto internazionale, note anche come jus cogens. Quando un governo rovescia un altro violando tali norme, queste violazioni sono considerate troppo importanti per essere ignorate dalla comunità internazionale.

Quando un governo non viene riconosciuto, tipicamente significa che non ha soddisfatto i criteri per il riconoscimento secondo il diritto internazionale.

Le dottrine Tobar, Betancourt ed Estrada

In America Latina sono emerse due dottrine riguardanti l’atto di riconoscimento di un governo. Esse mirano a imporre criteri aggiuntivi per l’atto di riconoscimento, al fine di garantire la stabilità politica dei paesi:

Dottrina Tobar: Fu proposta dall’ex ministro degli Esteri ecuadoriano Carlos Tobar, il quale affermò che i governi privi di legittimità popolare non dovrebbero essere riconosciuti. Questa dottrina mirava a ridurre la frequenza dei colpi di stato in America Latina ed è stata ampiamente utilizzata dagli Stati Uniti nelle loro relazioni diplomatiche con i paesi che circondano il Canale di Panama.
Dottrina Betancourt: Fu proposta dall’ex presidente venezuelano Rómulo Betancourt, che sostenne il non riconoscimento dei governi non democratici. Questa dottrina mirava a scoraggiare i governi regionali dall’instaurare regimi autocratici o dittatoriali che violassero i diritti del popolo.

Il problema di queste dottrine è che gli stati sono in gran parte liberi di applicare le proprie interpretazioni di legittimità o democrazia. Si tratta di criteri estremamente soggettivi che possono portare a giudizi interessati da parte degli stati che riconoscono, potenzialmente influenzati dai loro interessi.

In opposizione sia a Tobar che a Betancourt, l’ex ministro degli Esteri messicano Genaro Estrada presentò quella che divenne nota come la dottrina Estrada. Secondo essa, l’unica entità responsabile per determinare la legittimità o il carattere democratico di un governo è la popolazione da esso governata. Pertanto, rifiutare di riconoscere un governo equivale a un intervento negli affari interni di detto stato. Per questo motivo, Estrada riteneva che tutti i governi dovessero essere riconosciuti automaticamente, rendendo superfluo un atto formale separato. Se uno stato riteneva che un governo fosse illegittimo o non democratico, il massimo che poteva fare era interrompere le relazioni diplomatiche con lo stato controllato da detto governo. Tuttavia, questa dottrina è impraticabile, in particolare perché impedisce di riconoscere un solo governo tra diversi governi in lizza per tale riconoscimento all’interno di uno stato. Ad esempio, nel 2019 Juan Guaidó si proclamò legittimo presidente del Venezuela mentre Nicolás Maduro continuava a controllare l’apparato statale; l’opposizione ha poi sciolto il governo ad interim di Guaidó nel gennaio 2023, e le elezioni contestate del 2024 hanno spostato il dibattito esterno sulla legittimità democratica di Maduro e di Edmundo González Urrutia.

Attualmente, il diritto internazionale consuetudinario consente il riconoscimento dei governi, esplicitamente o implicitamente, a condizione che i paesi si astengano dall’interferire negli affari interni di un altro stato. Questo approccio moderno raggiunge un equilibrio tra il riconoscimento dei nuovi regimi e il rispetto della sovranità e dell’autodeterminazione delle nazioni.

Gli aspetti politici del riconoscimento

Il riconoscimento di un governo è un atto fondamentalmente politico e per questo, di norma, spetta all’esecutivo degli stati. Ciò significa che il ramo legislativo e il potere giudiziario devono accettare la discrezione dell’esecutivo e dare effetto alle sue decisioni. Inoltre, l’atto di riconoscere un governo spesso cede a deliberazioni politiche più che a regole rigide:

Esistono governi che hanno effettivamente acquisito il controllo di uno stato, ma che non sono stati riconosciuti da altri. Ad esempio, durante la Guerra Fredda, il Regno Unito trattenne a lungo il riconoscimento del Vietnam del Nord e della Repubblica Democratica Tedesca (Germania dell’Est) prima di normalizzare in seguito quelle relazioni. Gli Stati Uniti continuano a non avere relazioni diplomatiche con la Corea del Nord e si affidano alla Svezia come potenza protettrice a Pyongyang.
Esistono governi che si sono rifiutati di rispettare gli obblighi internazionali di uno stato, ma hanno comunque ottenuto l’accettazione internazionale. Un caso esemplare fu l’ascesa del governo bolscevico in Russia, nel 1917. All’inizio, il nuovo regime si rifiutò di onorare i debiti precedentemente contratti, quindi diversi paesi rifiutarono di riconoscerlo. Col tempo, i bolscevichi ottennero infine il riconoscimento internazionale — anche dagli Stati Uniti, più di un decennio dopo, nel 1933.
Esistono governi saliti al potere mediante gravi violazioni del diritto internazionale imperativo, ma che sono stati comunque riconosciuti. Ad esempio, i Khmer Rossi presero il potere in Cambogia nel 1975, pur essendo responsabili di un genocidio e di diverse altre violazioni dei diritti umani. Nonostante ciò, questo regime fu riconosciuto da alcuni stati e i suoi rappresentanti continuarono a detenere il seggio della Cambogia alle Nazioni Unite fino al 1993.

L’immagine è una raccolta toccante e commovente di fotografie in bianco e nero che ritraggono sei individui, tutti vittime delle atrocità commesse dal regime dei Khmer Rossi in Cambogia. Queste fotografie sono disposte in un formato a griglia, con tre immagini nella riga superiore e tre nella riga inferiore. Ogni fotografia mostra il volto di una giovane donna, tutte con capelli corti e scuri ed espressioni che vanno dal solenne al severo, riflettendo la cruda realtà della loro situazione. I volti delle donne nelle fotografie rivelano un inquietante mix di resilienza e rassegnazione. Indossano abiti semplici e scuri, tipici dell’uniformità imposta durante il regime. Le fotografie sono leggermente usurate, alcune mostrano segni di invecchiamento e danni, aggiungendo peso storico alle immagini. La donna in alto a sinistra guarda direttamente in camera con un’espressione neutra, le labbra leggermente serrate. Accanto a lei, la donna al centro ha uno sguardo più determinato, il volto parzialmente in ombra. La fotografia in alto a destra mostra una donna con la testa leggermente inclinata, i suoi occhi trasmettono un misto di paura e sfida. Nella riga inferiore, la fotografia più a sinistra ritrae una giovane donna con un’espressione lieve e stoica. La fotografia centrale cattura una donna con uno sguardo più intenso e concentrato, mentre l’immagine in basso a destra mostra una donna la cui espressione è più malinconica, i capelli leggermente arruffati. L’immagine racchiude il costo umano personale dell’estremismo politico e ideologico. — Alcune vittime delle atrocità perpetrate dai Khmer Rossi. Immagine dal Museo del Genocidio di Tuol Sleng, scattata da Dudva, con licenza CC BY-SA 3.0.

Inoltre, la mancanza di legittimità popolare o di carattere democratico complica politicamente il riconoscimento di un governo. Come regola generale, i paesi sono solitamente riluttanti a riconoscere ufficialmente governi che non rispettano lo stato di diritto. Tuttavia, contatti non ufficiali o informali, inclusi canali segreti, non sono infrequenti. La diplomazia di guerra ha spesso funzionato in questo modo. Durante la Guerra del Vietnam, ad esempio, gli Stati Uniti intrapresero negoziati con i Vietcong pur senza riconoscerne il controllo sul territorio vietnamita.

Il riconoscimento di un nuovo governo può suggerire approvazione politica, perciò diversi paesi hanno cercato di separare relazioni diplomatiche e sostegno politico. Gli Stati Uniti e il Regno Unito hanno dichiarato che avrebbero ridotto l’enfasi sul riconoscimento dei cambi di governo, concentrandosi invece sul mantenimento delle relazioni diplomatiche con lo stato del nuovo governo. Questa politica, secondo cui le relazioni non implicano approvazione o disapprovazione, mirava a semplificare le interazioni con i nuovi governi e a evitare di avallare violazioni dei diritti umani. Belgio e Francia hanno adottato approcci simili. Anche Australia e Canada lo hanno fatto.

Effetti giuridici del riconoscimento

L’atto di riconoscere un nuovo governo significa l’accettazione di una situazione specifica da parte dello stato che riconosce, e questo atto comporta ripercussioni legali:

L’atto di riconoscimento è retroattivo: Si applica ad azioni e situazioni che si sono verificate prima che il riconoscimento fosse ufficialmente concesso. In pratica, significa riconoscere che il governo era al comando di un determinato paese fin dall’inizio, anche prima che lo stato che riconosce lo dichiarasse formalmente.
L’atto di riconoscimento è irrevocabile: Può essere ritirato solo se il nuovo governo stesso venisse rovesciato.
L’atto di riconoscimento apre la strada alla concessione di privilegi e immunità: Lo stato che riconosce deve concedere privilegi e immunità sovrane, diplomatiche e consolari ai rappresentanti del nuovo governo nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno.

Conclusione

Il riconoscimento di un governo combina criteri giuridici e giudizio politico. Avviene quando altri stati riconoscono un cambiamento amministrativo incostituzionale all’interno di uno stato, in modo esplicito o implicito. In teoria, l’atto di riconoscimento dipende da determinati criteri, ma le considerazioni politiche di solito prevalgono perché gli stati hanno la libertà di riconoscere i governi come meglio credono. Dopo il riconoscimento, lo stato riconoscente è vincolato a effetti giuridici. Uno di questi è il dovere di preservare il riconoscimento salvo perdita del controllo effettivo da parte del governo riconosciuto. Anche se molti paesi evitano di riconoscere esplicitamente i cambi di governo all’estero, il riconoscimento rimane parte del diritto internazionale attuale.