Fórum Regional da ASEAN: membros, objetivos e diálogo de segurança no Indo-Pacífico

O Fórum Regional da ASEAN, conhecido pela sigla inglesa ARF, é o principal foro de diálogo político e de segurança criado pela Associação de Nações do Sudeste Asiático com parceiros externos. Ele nasceu em 1994, após decisão tomada no ano anterior, para aproximar governos que não pertencem à mesma aliança militar e muitas vezes desconfiam uns dos outros. Seu propósito não é comandar operações nem impor sanções. Ao reunir esses atores em uma rotina comum, o ARF procura criar confiança, abrir canais diplomáticos e reduzir o risco de erro de cálculo em uma região de disputas marítimas, armas nucleares e competição estratégica.

A importância do fórum está na capacidade de reunir, sob presidência e método da ASEAN, atores que raramente caberiam em uma instituição de segurança mais rígida. Grandes potências, aliados regionais, governos sancionados e Estados que evitam escolher blocos podem sentar à mesma mesa sem reconhecer uma hierarquia formal ou aceitar obrigações de defesa coletiva. Essa abertura é a força e o limite do ARF. Ele funciona como um espaço de diplomacia preventiva leve: útil para manter conversas difíceis e insuficiente para resolver sozinho disputas de soberania ou prestígio militar.

Resumo

• O ARF foi inaugurado em Bangkok em 25 de julho de 1994, depois de acordo político alcançado na reunião ministerial da ASEAN em Singapura, em julho de 1993.
• Seus objetivos oficiais são promover diálogo e consulta sobre temas políticos e de segurança, além de contribuir para medidas de construção de confiança e diplomacia preventiva na região Ásia-Pacífico.
• O fórum tem 27 participantes e inclui os dez membros da ASEAN, grandes potências, potências médias, países do Pacífico, países do Sul da Ásia, a União Europeia e a Coreia do Norte.
• A ASEAN preserva a centralidade do processo ao controlar a presidência, o calendário e o estilo de consenso; essa mesma centralidade limita a capacidade de resposta quando os participantes discordam.
• O ARF não é aliança militar, tribunal nem mecanismo de solução obrigatória de controvérsias; seu valor está em reduzir isolamento diplomático, construir rotinas e manter abertas conversas de segurança em tempos de competição estratégica.

O que é o Fórum Regional da ASEAN

O ARF é um fórum intergovernamental de segurança regional. Ele opera por reuniões ministeriais, encontros de altos funcionários, grupos de trabalho e atividades de cooperação prática. O núcleo político continua sendo a ASEAN, enquanto a mesa inclui atores de fora do Sudeste Asiático para temas que a própria associação não conseguiria administrar sozinha. Disputas marítimas, riscos nucleares, competição entre potências e ameaças transnacionais ultrapassam fronteiras nacionais. Por isso, o ARF foi desenhado como um mecanismo inclusivo de conversa estratégica, não como uma organização de defesa ou uma autoridade regional acima dos Estados.

Essa distinção é essencial. Em uma aliança, os membros assumem obrigações de defesa e definem adversários. Em um tribunal, aceitam regras de jurisdição e decisões vinculantes. No ARF, os participantes preservam autonomia. A rotina produz avaliações comuns, declarações políticas e exercícios de cooperação que constroem hábitos de contato. A eficácia do fórum depende menos de coercibilidade jurídica e mais de socialização diplomática, previsibilidade mínima e capacidade de manter diálogo mesmo quando acordos substantivos não são possíveis.

O nome oficial ainda fala em região Ásia-Pacífico, linguagem típica dos anos 1990. Com o tempo, o vocabulário estratégico passou a usar com frequência crescente “Indo-Pacífico”, expressão que conecta o Pacífico ocidental ao Oceano Índico e torna as rotas marítimas parte da competição regional. A ASEAN respondeu a essa mudança com sua própria visão para o Indo-Pacífico, baseada em abertura, inclusão e centralidade regional. Nesse ambiente, o ARF oferece uma plataforma ampla o bastante para envolver grandes potências sem transformar o Sudeste Asiático em simples palco da rivalidade entre elas.

Origem no pós-Guerra Fria

A criação do ARF está ligada ao fim da Guerra Fria e à transformação do Sudeste Asiático. A ASEAN surgiu em 1967, ainda em ambiente de conflito regional e contenção do comunismo. Somente com a nova ordem dos anos 1990 ela pôde construir uma arquitetura diplomática mais ampla. A expansão da própria ASEAN, a aproximação com Pequim e a continuidade da presença militar dos Estados Unidos tornaram necessário envolver parceiros externos em um diálogo mais previsível. A decisão de criar o ARF refletiu a tentativa da ASEAN de transformar sua experiência de consenso e consulta em uma plataforma de segurança para além do Sudeste Asiático.

O processo começou formalmente na reunião ministerial da ASEAN em Singapura, entre 23 e 25 de julho de 1993. O primeiro encontro do ARF ocorreu em Bangkok, em 25 de julho de 1994. A escolha do formato foi cuidadosa. A ASEAN não tinha interesse em criar uma organização de segurança coletiva nos moldes ocidentais, nem queria entregar a direção da ordem regional a uma grande potência. O fórum deveria ser amplo, gradual e politicamente confortável. Esse desenho explica o avanço por práticas acumuladas, não por tratado rígido. A lógica era começar pela confiança antes de falar em prevenção de crises, e falar em prevenção antes de imaginar qualquer resolução de conflitos mais intrusiva.

Essa evolução gradual segue o chamado “modo ASEAN”. O método privilegia consenso, informalidade, não confrontação pública e respeito à soberania. Essa cultura de decisão tem custos, pois evita posições fortes quando membros ou parceiros discordam. Ainda assim, ela permitiu que países muito diferentes aceitassem participar de um espaço comum. Em um Sudeste Asiático marcado por colonialismo, guerra e disputas territoriais, um fórum modesto podia ser mais viável do que uma instituição ambiciosa demais para sobreviver às primeiras crises.

Quem participa e por que isso importa

O ARF tem 27 participantes. A base é formada pelos membros da ASEAN, aos quais se somam parceiros estratégicos e atores relevantes para a segurança do entorno asiático. A composição é incomum: reúne potências nucleares, economias avançadas, governos sob sanções e Estados que preferem não escolher lados na competição estratégica. O resultado é um fórum em que a diversidade dos participantes vale mais do que a profundidade das obrigações assumidas, precisamente porque a mesa foi desenhada para acomodar desacordo.

Essa amplitude dá ao ARF utilidade diplomática. A presença da Coreia do Norte permite que a questão nuclear apareça em uma mesa regional mais ampla, mesmo quando negociações específicas estão paralisadas. A participação dos Estados Unidos e da China permite discutir segurança marítima sem reduzir tudo a canais bilaterais. Parceiros externos ampliam a conversa para além do Sudeste Asiático imediato. Em 2026, a presidência do ARF cabe às Filipinas, sob liderança diplomática anunciada pela própria página oficial do fórum. Esse dado é relevante uma vez que Manila é um dos atores centrais nas disputas do Mar do Sul da China, o que dá peso adicional à agenda marítima. A presidência filipina torna visível como a ASEAN precisa conciliar centralidade institucional e interesses nacionais de seus próprios membros.

Essa composição ampla impede decisões duras. Um texto comum precisa ser aceitável para governos com interesses opostos. Quando a declaração final trata de disputas marítimas, crises políticas ou guerras fora da região, cada palavra passa por negociação. O objetivo não é produzir uma sentença final sobre quem tem razão. O objetivo é manter uma linguagem mínima comum que permita a continuação do diálogo sem expulsar da mesa justamente os atores mais difíceis.

Construção de confiança e diplomacia preventiva

A expressão “construção de confiança” parece abstrata, porém ganha conteúdo concreto no ARF. Ela cobre transparência gradual, contatos regulares entre funcionários e cooperação em exercícios de resposta a desastres. Em regiões com pouca confiança, essas práticas reduzem o risco de surpresa. Elas não eliminam conflitos, embora ajudem governos a entender o comportamento esperado dos demais. A função básica é diminuir incertezas operacionais antes que um incidente marítimo, aéreo, cibernético ou militar vire crise política.

A diplomacia preventiva vai um passo além. Ela busca agir antes que uma tensão se torne conflito aberto. No ARF, isso ocorre por consultas, comunicação política e reforço gradual de normas de conduta. O fórum não possui força própria para separar adversários nem autoridade para impor acordos. Sua contribuição está na criação de canais. Quando uma crise emerge, diplomatas e militares já conhecem procedimentos, interlocutores e sensibilidades políticas. Essa rede é difícil de medir, porém pode importar justamente em momentos de risco. O ARF tenta transformar familiaridade diplomática em margem de segurança estratégica.

Há uma diferença importante entre diplomacia preventiva e resolução de conflitos. Resolver conflito exigiria enfrentar reivindicações de soberania, responsabilidades jurídicas, compensações ou mudanças de comportamento. O ARF raramente chega a esse ponto. Ele trabalha antes, ao redor do conflito, criando hábitos de comunicação e limitando o custo político de conversar. Essa escolha reflete realismo institucional: em uma região onde grandes potências e pequenos Estados protegem sua margem de manobra, um mecanismo fraco porém aceitável pode produzir mais contato diplomático do que um mecanismo forte que os principais atores rejeitariam.

Agenda de segurança regional

A agenda do ARF acompanha as tensões do Indo-Pacífico. A segurança marítima ocupa lugar central, dado que rotas comerciais e presença militar se sobrepõem no Mar do Sul da China e em outras áreas sensíveis. A ASEAN tenta sustentar diálogo sobre liberdade de navegação, moderação e respeito ao direito internacional, mesmo com divisões internas diante de Pequim. A Península Coreana entra pela mesma lógica: o programa nuclear norte-coreano afeta toda a arquitetura asiática de segurança. Nesses temas, o ARF oferece uma arena em que disputas de alta sensibilidade podem ser mencionadas em linguagem regional, sem depender apenas de negociações bilaterais ou do Conselho de Segurança da ONU.

O fórum trabalha ainda com ameaças menos tradicionais. Segurança cibernética, resposta a desastres e crime transnacional aparecem em planos de trabalho e reuniões técnicas. Esses temas são importantes, pois permitem cooperação mesmo quando as grandes questões estratégicas estão bloqueadas. Países que discordam sobre soberania marítima podem cooperar em resposta a desastres ou troca de informação policial. Essa camada funcional não resolve a rivalidade entre potências, contudo preserva confiança mínima. O ARF ganha valor quando converte problemas concretos de segurança em rotinas de contato que sobrevivem à competição geopolítica.

A agenda recente mostra essa tensão. Declarações ministeriais continuam tratando da crise birmanesa, da Península Coreana, do Mar do Sul da China e da guerra na Ucrânia. Em paralelo, o fórum mantém atividades sobre defesa, gestão de desastres e tecnologias de informação. Essa combinação revela a natureza híbrida do ARF: ele é alto o bastante para reunir chanceleres e grandes temas, e técnico o bastante para sustentar cooperação incremental quando os temas políticos não avançam. A agenda combina crises diplomáticas visíveis com trabalho técnico de baixa exposição, justamente para manter alguma cooperação quando o consenso político é estreito.

Centralidade da ASEAN

A centralidade da ASEAN é a ideia de que a associação deve permanecer no centro da arquitetura regional, mesmo quando os atores mais poderosos vêm de fora do Sudeste Asiático. O ARF é uma das principais expressões dessa ambição. A presidência, a agenda e o estilo do processo preservam a marca da ASEAN. Isso dá aos países do Sudeste Asiático uma forma de convocar grandes potências sem se subordinar inteiramente a elas. A centralidade funciona como uma estratégia de autonomia coletiva: países médios e pequenos criam a mesa, definem o método e reduzem o risco de uma ordem regional ditada só por grandes potências.

Essa estratégia tem raízes históricas. A ASEAN cresceu em meio a descolonização, Guerra Fria e rivalidades entre vizinhos. Seus membros aprenderam que a cooperação regional só seria possível se não exigisse alinhamento ideológico total. O ARF projetou essa experiência para um círculo maior. Em vez de excluir quem discorda, inclui atores rivais sob regras diplomáticas mínimas. Essa inclusão ajuda a explicar a sobrevivência do fórum em crises sucessivas. O preço da inclusão é a moderação: quanto mais ampla a mesa, mais difícil é produzir decisões fortes.

A centralidade ainda protege a ASEAN diante de iniciativas minilaterais, como arranjos de defesa entre grupos menores de países. Esses formatos podem ser mais ágeis, porém tendem a aprofundar divisões se forem percebidos como blocos contra uma potência específica. O ARF segue outra lógica. Ele não substitui alianças, pactos de defesa ou exercícios militares. Ele oferece uma camada diplomática comum para uma região onde muitos governos querem cooperação com os Estados Unidos, comércio com a China e liberdade para não transformar cada decisão em escolha de bloco. Essa função aparece em debates sobre a política externa dos EUA no Indo-Pacífico e sobre a política externa da China.

Limites do fórum

O primeiro limite do ARF é o consenso. Como o fórum evita decisões por imposição, a discordância de atores importantes reduz a ambição dos textos e das iniciativas. Isso não é acidente; faz parte do desenho. A ASEAN prefere preservar a mesa a produzir decisões que alguns participantes recusariam. Crises graves, entretanto, exigem rapidez, pressão e responsabilidade. Quando a situação envolve repressão interna, disputa territorial ou escalada militar, o ARF tende a produzir linguagem diplomática, não mudança direta de comportamento. Seu limite é ser melhor para administrar conversas do que para impor custos a quem viola normas ou ameaça a estabilidade regional.

Myanmar ilustra o dilema. A crise aberta pelo golpe militar de 2021 afetou diretamente a credibilidade da ASEAN, uma vez que envolve um membro da própria associação. O ARF pode manter o tema em pauta e registrar preocupação regional, sem substituir a difícil política interna da ASEAN nem resolver o impasse sobre representação e violência. Algo semelhante ocorre com o Mar do Sul da China. O fórum permite discutir segurança marítima, porém não decide soberania sobre ilhas, recifes ou zonas marítimas. Em disputas desse tipo, a centralidade da ASEAN cria espaço diplomático, mas não elimina a assimetria material entre Estados menores e grandes potências.

O segundo limite é a competição estratégica. Os Estados Unidos e a China participam do ARF, e suas rivalidades atravessam tecnologia, comércio, presença naval e narrativas sobre ordem regional. A Rússia, após a invasão da Ucrânia, acrescenta outra camada de tensão. A Coreia do Norte participa do fórum, embora seu programa nuclear continue fora de controle regional efetivo. Isso significa que o ARF opera dentro de uma estrutura de poder que não controla. Ele pode reduzir isolamento e organizar conversa, sem reescrever os interesses centrais das potências. Por isso, seu desempenho deve ser medido por um padrão realista: não pela capacidade de resolver as grandes disputas do Indo-Pacífico, e sim pela capacidade de evitar que a ausência de diálogo torne essas disputas mais perigosas.

Por que o ARF ainda importa

O ARF ainda importa em razão da combinação indo-pacífica entre crescimento econômico, rotas marítimas vitais e riscos militares. Muitos países presentes no fórum dependem das mesmas cadeias comerciais e da mesma estabilidade marítima, ainda que discordem sobre soberania e alinhamentos estratégicos. Um incidente naval, um teste de míssil ou uma crise política pode afetar vários participantes ao mesmo tempo. Em um ambiente assim, o valor de um fórum não está apenas no que ele decide, mas no fato de criar linguagem, calendário e canais para que governos continuem conversando.

O fórum ajuda ainda a manter a ASEAN visível. Sem mecanismos como o ARF, a arquitetura de segurança regional poderia ser dominada por alianças bilaterais, coalizões minilaterais ou negociações diretas entre grandes potências. Esses formatos continuarão importantes, embora não ofereçam a mesma inclusão. O ARF permite que Estados pequenos e médios participem da conversa sobre ordem regional, em vez de apenas reagirem a decisões tomadas fora da região. Para a ASEAN, isso é uma forma de presença estratégica. Para parceiros externos, é uma forma de engajamento regional sem exigir alinhamento total. Essa função inclusiva explica por que o fórum continua útil mesmo quando não produz decisões espetaculares.

O ARF deve ser lido, portanto, como uma instituição de gerenciamento político da insegurança. Ele não elimina rivalidades nem transforma adversários em parceiros confiáveis. Ele cria uma rotina que torna a rivalidade mais observável, menos silenciosa e um pouco menos propensa a erro. Essa contribuição pode parecer limitada diante das tensões marítimas, da crise coreana, de Myanmar e da competição entre grandes potências. Ainda assim, em segurança regional, manter canais abertos entre atores que não confiam uns nos outros já é uma forma de reduzir risco. O ARF continua relevante justamente porque o Indo-Pacífico precisa de espaços inclusivos antes de precisar apenas de instrumentos de pressão.