Bandeira da Organização Mundial da Saúde. Imagem: United States Mission Geneva, licenciada sob CC BY 2.0.
Pandemias transformam um surto local em problema diplomático porque a circulação transfronteiriça chega antes da avaliação completa dos governos. A governança internacional de pandemias reúne regras, instituições e práticas para reduzir esse intervalo perigoso. Ela não substitui os sistemas nacionais de saúde. Em vez disso, cria um circuito comum em que o aviso à Organização Mundial da Saúde (OMS) liga detecção nacional, resposta coordenada e acesso negociado a produtos médicos dentro da mesma emergência.
A arquitetura atual tem três eixos. A OMS, agência especializada da ONU criada em 1948, fornece a autoridade técnica e o fórum político. O Regulamento Sanitário Internacional (RSI), conhecido em inglês como International Health Regulations (IHR), torna juridicamente obrigatório manter vigilância e avisar a OMS diante de riscos internacionais. O Acordo sobre Pandemias foi adotado pela Assembleia Mundial da Saúde em 20 de maio de 2025, porém em 26 de junho de 2026 ainda não estava operacional nem aberto à assinatura, pois dependia da conclusão do anexo sobre acesso a patógenos e repartição de benefícios, o sistema PABS.
Resumo
- A OMS coordena alertas internacionais e recomenda medidas, mas Estados continuam responsáveis por leis, hospitais, fronteiras e execução doméstica.
- O RSI de 2005 torna vigilância, notificação e resposta capacidades jurídicas; as emendas de 2024 acrescentam a categoria de emergência pandêmica e reforçam a equidade.
- O Acordo sobre Pandemias, adotado em 2025, desloca a governança para prevenção, financiamento, produção e acesso a vacinas, diagnósticos e terapêuticos.
- Em 26 de junho de 2026, o acordo ainda dependia do anexo PABS, que liga o compartilhamento de patógenos e sequências genéticas ao acesso a produtos médicos.
De onde veio a cooperação sanitária internacional
A cooperação sanitária internacional começou antes da OMS. No século XIX, epidemias como cólera e febre amarela pressionavam portos e quarentenas. A Primeira Conferência Sanitária Internacional, realizada em Paris em 1851, tentou padronizar medidas de quarentena para impedir bloqueios navais imprevisíveis. Desde o início, portanto, o problema sanitário também era um problema de coordenação econômica, pois uma decisão nacional podia proteger um porto e paralisar o comércio de outros.
No início do século XX, essa cooperação ganhou órgãos permanentes. A Repartição Sanitária Internacional, em Washington, e o Escritório Internacional de Higiene Pública, em Paris, expressavam uma mesma lógica: epidemias precisavam de informação compartilhada, e as barreiras nacionais só funcionavam quando os governos conheciam a ameaça que tentavam conter em conjunto. A Liga das Nações criou em 1924 uma Organização de Saúde voltada a assistência técnica, padronização farmacológica e combate a epidemias. Depois da Segunda Guerra Mundial, a OMS substituiu essa arquitetura fragmentada por uma agência universal, cujo mandato constitucional é buscar o nível mais elevado possível de saúde para todos os povos.
Essa origem explica uma tensão que permanece. A saúde pública internacional nasceu para conter riscos transfronteiriços, embora seus instrumentos dependam de Estados soberanos que controlam a execução concreta, dos hospitais à política industrial. A OMS, desse modo, não opera como um governo mundial da saúde. Ela funciona como autoridade técnica, fórum normativo e centro de coordenação em um sistema no qual os governos mantêm a execução doméstica.
O que a OMS pode fazer
O poder mais visível da OMS é o poder de sinalização. A organização convoca governos, ativa redes técnicas e recomenda medidas de saúde pública. Quando o diretor-geral declara uma emergência de saúde pública de importância internacional, a decisão não cria uma lei doméstica. Ela transforma um evento sanitário em alerta político e operacional para governos e setores que precisam ajustar rotas, atendimento e suprimentos com rapidez.
Essa autoridade depende de procedimentos. O diretor-geral avalia o relato do Estado afetado, a evidência científica, o risco de propagação internacional e o parecer de um Comitê de Emergência. Se a emergência é declarada, a OMS emite recomendações temporárias. Elas orientam vigilância, comunicação de risco e medidas proporcionais de saúde pública. Elas não são juridicamente vinculantes e expiram em três meses, razão pela qual o Comitê de Emergência precisa ser reconvocado periodicamente.
O limite é tão importante quanto a competência. A OMS não pode fiscalizar diretamente, reescrever leis nacionais ou comandar hospitais. O Acordo sobre Pandemias adotado em 2025 repetiu essa fronteira de forma explícita, dado que a negociação ocorreu sob forte suspeita política em alguns países. O ponto jurídico é simples: os Estados aceitaram coordenação internacional sem transferir à OMS a autoridade de governar suas políticas internas.
Como o RSI transforma vigilância em obrigação diplomática
O RSI de 2005 é o instrumento jurídico central para o alerta sanitário internacional. Ele obriga os Estados Partes a manter capacidades básicas para prevenir, detectar, avaliar, notificar e responder a riscos. Essas capacidades não são abstratas. Um país só consegue cumprir o RSI quando possui vigilância epidemiológica, suporte laboratorial, informação confiável e equipes capazes de agir nos pontos de entrada. Sem esses elementos administrativos e técnicos, a obrigação de avisar a OMS chega tarde demais.
O mecanismo prático passa pelos Pontos Focais Nacionais do RSI. Quando uma autoridade nacional detecta um evento que pode constituir emergência de saúde pública de importância internacional, ela deve avaliá-lo com o instrumento de decisão do anexo 2 do RSI e comunicá-lo à OMS. Além disso, o regulamento permite que a OMS peça verificação de informações obtidas por fontes informais ou não oficiais. Desse modo, o sistema tenta impedir que o silêncio de um governo atrase a avaliação internacional de um risco.
O RSI protege, ainda, contra respostas excessivas. Sua finalidade é controlar a propagação internacional de doenças de forma proporcional ao risco de saúde pública, evitando interferências desnecessárias no tráfego e no comércio internacionais. Isso significa que um país não deve usar a emergência como justificativa automática para bloquear circulação quando medidas menos restritivas bastam. Na prática, porém, a proporcionalidade depende de confiança, informação rápida e capacidade técnica, justamente os elementos que costumam faltar no começo de uma crise.
PHEIC, Comitê de Emergência e emergência pandêmica
PHEIC é uma decisão jurídica dentro do RSI, e não uma simples descrição epidemiológica. A sigla, em inglês, designa a emergência de saúde pública de importância internacional. Ela se aplica a eventos extraordinários que criam risco de disseminação internacional e podem exigir resposta coordenada. A Covid-19 foi declarada PHEIC em janeiro de 2020 e caracterizada como pandemia em março do mesmo ano.
As emendas de 2024 ao RSI introduziram uma categoria superior: a “emergência pandêmica”. Ela continua sendo um tipo de PHEIC. Para receber essa classificação, a doença transmissível precisa se espalhar por vários Estados ou criar risco comparável. A crise também deve pressionar sistemas de saúde, ameaçar forte perturbação social e econômica e exigir uma resposta internacional rápida, equitativa e reforçada. A nova categoria separa alertas graves de eventos capazes de desorganizar vários setores ao mesmo tempo.
Mesmo nesse nível, a consequência principal continua sendo a emissão de recomendações temporárias não vinculantes. A mudança está no sinal político e operacional. Ao nomear uma emergência como pandêmica, a OMS torna mais difícil que governos tratem o evento como problema isolado, regional ou administrável por medidas ordinárias. O alerta pressiona os Estados a ativar planos nacionais e preparar compras, hospitais e comunicação pública antes que a crise esteja fora de controle.
O que a Covid-19 expôs
A Covid-19 mostrou que regras formais não bastam sem capacidade e confiança. Muitos governos demoraram a reconhecer o risco e traduzi-lo em testagem, rastreamento e comunicação pública. Outros adotaram restrições de viagem e exportação com pouca coordenação. No acesso a vacinas, a desigualdade apareceu quando países ricos compraram doses antecipadamente e muitos países de renda baixa e média dependeram de mecanismos multilaterais que não receberam doses na velocidade prometida.
A OMS criou ou apoiou instrumentos importantes. O ACT Accelerator tentou acelerar tecnologias de saúde e fortalecer sistemas nacionais. O COVAX Facility, seu pilar de vacinas, buscou comprar e distribuir doses de forma mais equitativa. O C-TAP propôs compartilhar conhecimento e propriedade intelectual. Os ensaios “Solidariedade” organizaram pesquisa clínica internacional. A Resolução WHA 73.1, de maio de 2020, determinou uma avaliação independente da resposta global, e o Painel Independente para Preparação e Resposta à Pandemia apresentou recomendações em 2021.
Essas iniciativas revelaram limites. O COVAX entregou bilhões de doses, porém não eliminou o atraso dos países mais pobres. O C-TAP teve alcance limitado, pois empresas e governos resistiram a compartilhar tecnologia sensível. As discussões na OMC sobre flexibilização de propriedade intelectual mostraram que a produção de vacinas depende de uma cadeia material: autorização regulatória, insumos, fábricas e logística precisam funcionar juntos. Por isso, a disputa sobre equidade dizia respeito à capacidade concreta de transformar conhecimento científico em produto disponível no tempo de uma emergência.
As emendas de 2024 ao RSI
As emendas aprovadas em 1º de junho de 2024 buscaram corrigir parte dessas falhas sem criar uma autoridade sanitária supranacional. Elas entraram em vigor em 19 de setembro de 2025 para a maioria dos Estados Partes. Quatro Estados Partes que haviam rejeitado as emendas processuais de 2022 seguem cronograma próprio até 19 de setembro de 2026. O texto emendado reforça a vigilância, a prontidão e a resposta, porém seu efeito depende da implementação doméstica.
As mudanças centrais combinam linguagem de alerta e capacidade institucional. A definição de emergência pandêmica melhora a forma como o regime nomeia eventos de máxima gravidade. O compromisso com solidariedade e equidade aparece sobretudo no acesso a produtos médicos e financiamento. O Comitê dos Estados Partes deve facilitar implementação e revisão, enquanto as Autoridades Nacionais do RSI procuram melhorar a coordenação interna e a comunicação entre países.
Essas mudanças aproximam o RSI de uma agenda de capacidades. Para notificar a OMS com rapidez, um governo precisa transformar laboratório, dados, pessoal e autoridade legal em confiança pública. Para aplicar medidas proporcionais, precisa proteger o sistema de saúde e a vida econômica sem atropelar direitos individuais. O RSI emendado tenta transformar a lição da Covid-19 em obrigações mais claras de preparação, sem resolver sozinho a escassez de financiamento ou de capacidade administrativa.
O Acordo sobre Pandemias
O Acordo sobre Pandemias nasceu da avaliação de que o RSI não bastava. O novo instrumento desloca parte da discussão para prevenção, financiamento e acesso material a produtos médicos. Em dezembro de 2021, a Assembleia Mundial da Saúde criou o Grupo de Negociação Intergovernamental para elaborar um instrumento sobre prevenção, preparação e resposta a pandemias. Depois de três anos de negociação, a Assembleia adotou o texto em 20 de maio de 2025, mas a adoção não tornou o acordo imediatamente vigente.
O acordo cobre temas que o RSI trata apenas parcialmente. A abordagem “Uma Só Saúde” conecta saúde humana, animal, vegetal e ambiental, porque muitos riscos pandêmicos começam na relação entre pessoas, animais e ecossistemas. Em vez de tratar esses pontos como uma lista técnica, o texto os organiza como uma cadeia: sistemas de saúde dependem de trabalhadores protegidos, pesquisa depende de produção regional e tecnologia, e a logística internacional precisa levar produtos aonde a emergência ocorre. A futura Conferência das Partes deverá acompanhar a implementação, seguindo um modelo comum em tratados multilaterais.
Em 26 de junho de 2026, contudo, o acordo ainda não estava em vigor. O ponto pendente era o anexo PABS, sobre acesso a patógenos e repartição de benefícios. Esse sistema deve regular uma troca delicada. Os países compartilhariam rapidamente patógenos e informações de sequência genética. Em contrapartida, os produtos médicos resultantes seriam repartidos conforme a necessidade de saúde pública. Sem o anexo PABS, o Acordo sobre Pandemias não se abre à assinatura, à ratificação e à entrada em vigor. Depois de perder o prazo previsto para a Assembleia de maio de 2026, os negociadores deveriam retomar a discussão em julho de 2026.
Financiamento, cumprimento e equidade
O principal problema da governança de pandemias é financiar capacidades antes que a crise comece. Vigilância epidemiológica, laboratórios e produção regional exigem gasto permanente, do mesmo modo que treinamento e regulação farmacêutica. A atenção política, por sua vez, costuma chegar apenas quando a emergência já começou. Por isso, o Acordo sobre Pandemias prevê um Mecanismo de Coordenação Financeira, e a agenda do G20 criou um Fundo para Pandemias no Banco Mundial em 2022. Esses mecanismos tentam reduzir a lacuna entre compromissos jurídicos e capacidade real.
O cumprimento é frágil. A OMS pode monitorar e recomendar, além de coordenar respostas e expor problemas, mas não dispõe de sanções comparáveis às de um tribunal ou de uma organização comercial. Quando um país falha em notificar surtos ou manter vigilância, a resposta costuma passar por pressão pública e assistência técnica, com perda de confiança. Essa fragilidade incomoda quem deseja regras mais fortes. Ao mesmo tempo, ela preserva espaço decisório para Estados que temem interferência externa em escolhas sensíveis de saúde, economia e fronteira.
A disputa sobre equidade atravessa todo o regime. Países em desenvolvimento argumentam que compartilhar amostras e dados sem acesso garantido a produtos médicos repete a assimetria da Covid-19: o risco biológico é global, porém os benefícios industriais ficam concentrados onde há laboratórios, fábricas e poder de compra. Países com grandes indústrias farmacêuticas e empresas do setor, por sua vez, temem que obrigações muito rígidas reduzam incentivos à pesquisa ou criem controles difíceis de executar. O PABS concentra essa tensão porque liga vigilância científica e soberania biológica a propriedade intelectual, compras públicas e justiça distributiva.
O alcance real do regime
A governança internacional de pandemias funciona melhor quando é vista como infraestrutura política. A OMS ajuda a organizar informação e a reduzir atrasos de coordenação. O RSI transforma vigilância e notificação em obrigações jurídicas. O Acordo sobre Pandemias tenta completar essa estrutura com regras de financiamento, suprimentos e repartição de benefícios. Nenhum desses instrumentos elimina a política nacional, a desigualdade econômica ou a competição entre grandes potências.
Esse limite não torna o regime irrelevante. Ele mostra onde a cooperação precisa operar. Uma pandemia se combate em estruturas nacionais de saúde, fronteira, orçamento e produção, mas essas estruturas dependem de alertas, padrões técnicos e cadeias de suprimento que nenhum governo controla sozinho. A diplomacia sanitária não substitui o Estado. Ela tenta tornar a soberania compatível com um risco que não respeita fronteiras.