Organização Mundial da Saúde: membros, órgãos e funções centrais

A Organização Mundial da Saúde (OMS) é a agência especializada do sistema das Nações Unidas para a cooperação internacional em saúde. Sua personalidade jurídica vem da Constituição da OMS, adotada em 1946 e em vigor desde 7 de abril de 1948. Todos os anos, essa data é observada como o Dia Mundial da Saúde.

A Constituição estabelece a OMS como agência especializada nos termos do Artigo 57 da Carta das Nações Unidas. A sede da Organização fica em Genebra, na Suíça.

O documento atribui à OMS o seguinte objetivo: “o alcance, por todos os povos, do mais alto nível possível de saúde”. Ela define saúde em termos positivos: bem-estar físico, mental e social. A definição é mais ampla do que a ausência de doença ou enfermidade. Esse mandato constitucional em matéria de saúde não transforma a Organização em um governo acima dos governos.

A OMS funciona como eixo institucional do regime internacional de saúde. Seu trabalho passa por três canais principais: reunir governos, produzir padrões técnicos e apoiar autoridades nacionais de saúde. A Organização também coleta informações sanitárias e coordena respostas a emergências. A autoridade da OMS depende, antes de tudo, do consentimento dos governos e da credibilidade técnica. Por meio de instrumentos jurídicos formais e de medidas de implementação nacional, a autoridade da Organização torna-se uma realidade.

Membros e votação

A OMS tem 194 Estados-membros em sua lista pública de países, sendo que a adesão é aberta a todos os Estados. Membros das Nações Unidas podem ingressar ao aceitar a Constituição. Outros Estados podem ser admitidos por voto de maioria simples da Assembleia Mundial da Saúde. A Constituição também prevê Membros Associados, categoria destinada a territórios que não são responsáveis por suas próprias relações internacionais. Nesses casos, o pedido é feito pelo Membro ou pela autoridade responsável.

Os Estados-membros são agrupados em seis regiões, e cada um deles tem um voto na Assembleia Mundial da Saúde. Questões importantes exigem maioria de dois terços dos Membros presentes e votantes para serem aprovadas. Outras questões exigem maioria simples dos presentes e votantes. Essa regra de votação dá à Assembleia um caráter formalmente intergovernamental: os Estados são as unidades básicas da tomada de decisão constitucional, mesmo quando o tema é uma política técnica de saúde.

A contagem de membros pode tornar-se uma questão politicamente sensível quando um Estado notifica sua retirada ou quando o status jurídico de um Estado ou território é contestado. A atual lista de países incluiu uma nota sobre uma notificação de retirada dos Estados Unidos, que foi circulada pelo Secretário-Geral da ONU em 2025. A notificação indicava 22 de janeiro de 2026 como data declarada de efetivação, enquanto permanecia pendente de consideração pelos órgãos diretivos da OMS. Por isso, as contagens de membros devem ser lidas junto com qualquer nota oficial datada.

Órgãos constitucionais

A Constituição da OMS identifica seus três órgãos principais:

• a Assembleia Mundial da Saúde;
• o Conselho Executivo;
• e o Secretariado.

A Constituição da OMS confere autoridade formal a esses três órgãos. Enquanto isso, outras estruturas da OMS têm funções de apoio ou papéis especializados. Escritórios regionais adaptam o trabalho da Organização às condições locais, enquanto comitês de emergência prestam aconselhamento durante eventos sanitários específicos. Além disso, programas especiais e redes consultivas apoiam partes definidas do trabalho técnico da OMS.

A Assembleia é o órgão decisório supremo. O Conselho Executivo dá efeito às decisões da Assembleia e desempenha funções consultivas antes que os temas cheguem a ela. Por sua vez, o Secretariado, liderado pelo Diretor-Geral, realiza trabalhos técnicos e administrativos.

Essa estrutura explica por que a OMS é técnica e política ao mesmo tempo. Seus funcionários produzem orientações especializadas e coordenam programas, ao passo que os governos definem o mandato e o orçamento por meio dos órgãos formais. Eles também escolhem a liderança e decidem quais instrumentos jurídicos a Organização adota. O desenho institucional da OMS, portanto, combina a especialização em saúde pública com o controle intergovernamental.

A Assembleia Mundial da Saúde

A Assembleia Mundial da Saúde é o órgão decisório supremo da OMS. Delegações de todos os Estados-membros participam dela, e ela se reúne, normalmente, uma vez por ano em Genebra. A Assembleia define as políticas da OMS e nomeia o Diretor-Geral. Ela supervisiona a política financeira, aprova o orçamento de programas, examina relatórios do Conselho Executivo e nomeia os Membros autorizados a designar pessoas para servir no Conselho.

A Assembleia também tem funções legislativas e normativas dentro do marco constitucional da Organização. A Assembleia pode adotar convenções ou acordos sobre temas de competência da OMS. Ela também pode adotar regulamentos em campos específicos e fazer recomendações aos Membros. Esses poderes tornam a Assembleia mais do que um fórum consultivo, ainda que a implementação das suas decisões continue passando principalmente pelos Estados.

O caráter intergovernamental da Assembleia molda o ritmo e o conteúdo das ações da OMS. Por exemplo, uma emergência sanitária pode criar urgência científica, mas os governos ainda negociam questões relacionadas a autoridade e financiamento antes que a ação coletiva possa prosseguir. A Assembleia, portanto, é o fórum em que evidências de saúde pública se transformam em ações institucionais, por meio da diplomacia.

O Conselho Executivo

O Conselho Executivo é o órgão da OMS que transforma decisões da Assembleia em governança contínua. Ele tem 34 membros tecnicamente qualificados. A Assembleia Mundial da Saúde elege os Estados-membros autorizados a designar essas pessoas. Cada mandato dura três anos. Para manter esse órgão técnico geograficamente equilibrado, a Constituição exige distribuição equitativa, com pelo menos três membros de cada região da OMS. Em anos ordinários, o Conselho realiza uma reunião principal em janeiro e uma reunião mais curta depois da Assembleia da Saúde, geralmente em maio ou junho.

A função central do Conselho é dar efeito às decisões e políticas da Assembleia da Saúde. Nessa função, ele aconselha a Assembleia, prepara sua agenda e estuda assuntos que lhe são atribuídos. Quando a urgência exige ação mais rápida, ele também pode tomar medidas emergenciais dentro das funções e dos recursos financeiros da OMS. Assim, o Conselho liga as decisões intergovernamentais anuais ao trabalho técnico e administrativo contínuo da OMS.

A expressão “tecnicamente qualificados” indica que a governança da OMS deve ser informada por competência em saúde pública, além da representação diplomática. Ao mesmo tempo, os membros do Conselho continuam sendo designados por Estados-membros eleitos, de modo que o Conselho permanece inserido na política intergovernamental. Sua influência prática muitas vezes está na definição da agenda antes que os temas cheguem à Assembleia plena. O Conselho também examina como as decisões da Assembleia estão sendo implementadas.

O Secretariado e o Diretor-Geral

O Secretariado consiste no Diretor-Geral e no pessoal técnico e administrativo da Organização. A Assembleia Mundial da Saúde nomeia o Diretor-Geral por indicação do Conselho Executivo. O Diretor-Geral é o principal dirigente técnico e administrativo da OMS, responsável por liderar o Secretariado e implementar o trabalho autorizado pelos Estados-membros.

A Constituição protege o caráter internacional do Secretariado. De acordo com essa regra, o Diretor-Geral e o pessoal não devem solicitar nem receber instruções de governos ou autoridades externas. Ao mesmo tempo, os Estados-membros devem respeitar a natureza internacional dessas responsabilidades. Essa regra de independência sustenta a credibilidade da OMS como instituição técnica. Os funcionários precisam poder avaliar riscos sanitários e publicar orientações com base profissional.

O Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus foi eleito Diretor-Geral em 2017 e reeleito em 2022. Seu segundo mandato começou em 16 de agosto de 2022, e a próxima eleição para Diretor-Geral é esperada em 2027. Além do Diretor-Geral, o Secretariado inclui mais de 8 mil profissionais na sede e em escritórios de campo. Esses profissionais dão à OMS alcance técnico. Contudo, seu trabalho continua limitado por mandatos, orçamentos e cooperação das autoridades nacionais.

Regiões, escritórios e trabalho em campo

A OMS tem seis organizações regionais, uma para cada uma de suas regiões: África, Américas, Sudeste Asiático, Europa, Mediterrâneo Oriental e Pacífico Ocidental. Cada organização regional tem um comitê regional e um escritório regional. A Constituição trata essas organizações regionais como partes integrantes da OMS.

Os comitês regionais adaptam o trabalho da OMS às condições regionais. Mais especificamente, eles formulam políticas para suas regiões e supervisionam os escritórios regionais. Também podem recomendar trabalho adicional ou aconselhar a Organização sobre temas regionais de saúde.

Os escritórios regionais são os órgãos administrativos dos comitês regionais. Eles executam as decisões da Assembleia Mundial da Saúde e do Conselho Executivo em suas regiões. Como a implementação varia entre sistemas de saúde, seu trabalho deve se ajustar às condições sanitárias locais e à capacidade institucional existente. Essa estrutura regional dá à OMS uma forma descentralizada. Padrões globais são sustentados por prioridades regionais e administração regional.

A estrutura de campo da Organização vai além dos seis escritórios regionais. Ela inclui uma rede de escritórios de país e outros escritórios, e a OMS está presente em mais de 150 países. Nesses contextos, os escritórios de país colaboram com governos nacionais e parceiros. Seu trabalho cotidiano liga ministérios da saúde a apoio de planejamento, monitoramento de programas e assistência a sistemas locais de saúde. Os escritórios de país convertem grande parte da autoridade global da OMS em cooperação prática com ministérios e equipes de emergência.

A estrutura regional e de escritórios de país é especialmente importante em emergências e no fortalecimento de sistemas no longo prazo. Genebra pode coordenar a política global, mas a capacidade de vigilância e a logística de emergência muitas vezes dependem de relações no nível nacional. Por isso, o desenho institucional da OMS combina definição central de padrões com cooperação baseada em campo.

O que a OMS faz

Nos termos da Constituição da OMS, a Organização é a autoridade diretiva e coordenadora do trabalho internacional em saúde. Na prática, essa função tem quatro dimensões principais: coordenação, apoio a governos, definição de padrões técnicos e resposta a emergências.

Primeiramente, a OMS atua como convocadora e coordenadora. Ela reúne governos no mesmo processo que órgãos da ONU, redes científicas e grupos profissionais. Isso importa, por exemplo, porque doenças infecciosas e cadeias de suprimentos emergenciais frequentemente atravessam fronteiras mais rápido do que instituições domésticas conseguem agir sozinhas.

Em segundo lugar, a OMS apoia governos e sistemas de saúde. Sua Constituição a autoriza a prestar assistência a governos, mediante solicitação, para fortalecer serviços de saúde. Ela também autoriza ajuda emergencial quando governos a solicitam ou aceitam. Mesmo assim, a assistência da OMS normalmente depende do consentimento estatal e da implementação nacional, ainda que um problema de saúde pública tenha efeitos internacionais.

Em terceiro lugar, a OMS trabalha com vigilância, dados e controle de doenças. Para isso, a Constituição autoriza a Organização a manter serviços epidemiológicos e estatísticos. A OMS também pode apoiar ações de erradicação de doenças e padronizar procedimentos diagnósticos. Em conjunto, essas funções ajudam sistemas nacionais a comparar informações sanitárias por meio de um vocabulário técnico compartilhado.

Em quarto lugar, a OMS promove padrões, pesquisa e cooperação profissional. Sua influência muitas vezes vem de pontos de referência utilizáveis. Documentos de orientação dizem às autoridades de saúde como agir. Classificações e regras de vigilância tornam dados nacionais comparáveis. Padrões de produtos, por sua vez, ajudam a alinhar a regulação. Em conjunto, essas ferramentas permitem que sistemas nacionais separados trabalhem a partir de pressupostos comparáveis durante programas ordinários e emergências.

Instrumentos jurídicos e regras de emergência

A Constituição da OMS dá à Assembleia Mundial da Saúde várias ferramentas jurídicas e normativas. As principais ferramentas nesse contexto são:

• o Artigo 19, que permite que a Assembleia adote convenções ou acordos sobre assuntos de competência da OMS, com exigência de voto de dois terços da Assembleia;
• o Artigo 21, que permite que a Assembleia adote regulamentos em campos técnicos especificados, incluindo requisitos sanitários, nomenclaturas de doenças, procedimentos diagnósticos, padrões de produtos e regras de rotulagem;
• e o Artigo 23, que dá à Assembleia um instrumento mais brando: recomendações aos Membros.

O Artigo 22 dá aos regulamentos adotados nos termos do Artigo 21 um efeito jurídico distinto. Esses regulamentos entram em vigor para os Membros depois da devida notificação, exceto para os Membros que notificarem rejeição ou reservas dentro do período indicado. Por isso, o Artigo 21 é uma das ferramentas formais mais fortes do sistema da OMS, mas a força jurídica ainda depende da implementação pelos Estados.

O Regulamento Sanitário Internacional é o principal exemplo contemporâneo de direito relacionado a emergências no âmbito da OMS. Ele é um marco juridicamente vinculante para gerir riscos de saúde pública que podem atravessar fronteiras. Atualmente, o RSI tem 196 Estados Partes, incluindo todos os Estados-membros da OMS.

O RSI exige que os Estados Partes designem autoridades e mantenham capacidades essenciais. Ele também exige a notificação de eventos que possam constituir uma emergência de saúde pública de importância internacional. Quando a OMS solicita verificação, os Estados Partes devem responder pelo processo do RSI. Desse modo, o RSI transforma a cooperação em emergências em uma sequência de deveres, avaliações e comunicações.

No marco do RSI, a OMS desempenha funções de alerta precoce e avaliação de eventos. A Organização também coordena partes da resposta internacional de saúde pública. Ela oferece apoio técnico, monitora a implementação e determina se um evento constitui uma emergência de saúde pública de importância internacional.

O texto emendado do RSI que entrou em vigor em 19 de setembro de 2025 incorpora emendas adotadas em 2014, 2022 e 2024. Contudo, as emendas de 2024 não se aplicaram de modo uniforme a todos os Estados Partes na entrada em vigor, porque a OMS informou que 11 dos 196 Estados Partes as rejeitaram. Assim, o RSI faz do procedimento o principal canal da autoridade da OMS em emergências, mas ainda deixa a implementação dentro dos sistemas nacionais.

A Assembleia Mundial da Saúde adotou o Acordo sobre Pandemias da OMS em 20 de maio de 2025. Esse acordo é um instrumento juridicamente vinculante destinado a melhorar a cooperação em prevenção, preparação e resposta a pandemias. Ele fica ao lado do Regulamento Sanitário Internacional como instrumento separado de cooperação pandêmica.

O acordo será aberto para assinatura e ratificação apenas depois que a Assembleia adotar o anexo sobre Acesso a Patógenos e Repartição de Benefícios. Em maio de 2026, os Estados-membros da OMS ainda negociavam esse anexo e haviam concordado que mais tempo seria necessário para finalizá-lo. Depois que o acordo estiver aberto e países suficientes o ratificarem, ele entrará em vigor 30 dias após a 60ª ratificação.

O Acordo sobre Pandemias cobre a cooperação pandêmica em várias áreas de política. Disposições de vigilância e One Health tratam do alerta precoce, enquanto disposições sobre sistemas de saúde e força de trabalho tratam da preparação. Disposições sobre pesquisa e produção local tratam da capacidade de responder depois que uma ameaça pandêmica emerge. Disposições financeiras lidam com o lado de recursos dessa resposta.

Ainda assim, a implementação cabe aos Estados Partes. O acordo não dá à OMS autoridade para impor medidas nacionais como confinamentos, mandatos de vacinação ou fechamento de fronteiras. Por isso, debates de soberania em torno do acordo devem distinguir cooperação jurídica entre Estados de controle direto da OMS sobre medidas domésticas.

Financiamento e prioridades programáticas

O financiamento da OMS vem de contribuições fixas e contribuições voluntárias. As contribuições fixas são as cotas dos membros. O cálculo usa a participação de cada país no produto interno bruto global. A Assembleia Geral das Nações Unidas acorda a escala, e a Assembleia Mundial da Saúde a aprova a cada dois anos. As contribuições fixas são previsíveis e flexíveis, mas cobrem uma pequena parte do financiamento total da Organização.

As contribuições fixas atualmente cobrem menos de 20% do orçamento total. As contribuições voluntárias fornecem mais de três quartos do financiamento, mas diferem em flexibilidade. Contribuições voluntárias centrais dão à OMS maior discricionariedade institucional. Fundos temáticos ou de engajamento estratégico são mais direcionados. Contribuições voluntárias especificadas são a categoria mais restrita, porque são vinculadas a finalidades particulares.

No biênio 2022–2023, contribuições voluntárias especificadas representaram 87% das contribuições voluntárias. Contribuições voluntárias centrais foram 6,6%, e contribuições temáticas foram 6%.

Essa estrutura de financiamento cria uma tensão prática entre o mandato constitucional da OMS e sua liberdade orçamentária. Um mandato que cobre muitos campos da saúde exige capacidade de deslocar recursos conforme as necessidades mudam. Dinheiro voluntário vinculado pode, em vez disso, direcionar o crescimento para prioridades dos doadores. Ele também pode afetar quais emergências recebem apoio e quanto espaço o Secretariado tem para agir sobre prioridades aprovadas pelos Estados-membros. Para reduzir esse desequilíbrio, a Assembleia Mundial da Saúde aprovou um plano para aumentar as contribuições fixas de modo que elas cubram 50% do orçamento-base até 2030.

O orçamento de programas da OMS para 2026–2027 totaliza US$6.206,7 milhões, uma redução de 9% em comparação com o orçamento de 2024–2025. O orçamento separa programas-base de operações de emergência, erradicação da poliomielite e programas especiais. Essas linhas orçamentárias operam dentro do Décimo Quarto Programa Geral de Trabalho da OMS, que orienta a Organização para 2025–2028. A Assembleia da Saúde adotou esse programa em maio de 2024. Sua direção estratégica usa a fórmula oficial “promover, prover, proteger” para a saúde e o bem-estar.

O Décimo Quarto Programa Geral de Trabalho estabelece seis objetivos estratégicos. Dois objetivos se concentram na prevenção: ameaças à saúde relacionadas ao clima e causas profundas da má saúde. Dois se concentram nos sistemas de saúde: capacidade de atenção primária à saúde e cobertura de serviços sem dificuldades financeiras. Os dois restantes se concentram em preparação, detecção e resposta a emergências.

As metas publicadas da OMS são formuladas em escala global. Elas pedem:

• 6 bilhões de pessoas vivendo vidas mais saudáveis;
• 5 bilhões de pessoas se beneficiando de cobertura universal de saúde sem dificuldades financeiras;
• e 7 bilhões de pessoas mais protegidas contra emergências sanitárias.

Limites da autoridade da OMS

A OMS tem autoridade técnica e procedural substancial dentro de um sistema intergovernamental. Suas recomendações orientam a ação governamental em programas ordinários e emergências. Seus padrões dão aos governos um ponto de referência técnico para a política doméstica. No marco do RSI, a OMS também pode declarar uma emergência de saúde pública de importância internacional quando os critérios jurídicos são cumpridos. Instrumentos jurídicos negociados dão à OMS um papel na produção de regras. Contudo, governos nacionais continuam responsáveis pela maior parte da implementação doméstica.

Orientação internacional só se transforma em política depois que instituições nacionais agem. Um ministério da saúde pode traduzir orientações da OMS em regras administrativas. Um legislativo pode precisar financiar ou autorizar um programa. Depois disso, laboratórios, hospitais e agências de emergência convertem essas decisões em capacidade de vigilância, tratamento, compras e resposta.

Alguns instrumentos da OMS são juridicamente vinculantes, especialmente o Regulamento Sanitário Internacional e regulamentos adotados no marco constitucional. Mesmo assim, regras vinculantes ainda dependem de sistemas nacionais para aplicação. O direito doméstico e a capacidade administrativa determinam se uma obrigação pode ser executada. A vontade política e o relato confiável moldam se ela é executada na prática. Um Estado pode aceitar obrigações e ainda carecer da capacidade prática necessária para implementação plena.

A autoridade em emergências é poderosa porque classificação e recomendações podem moldar atenção internacional, política de viagens, coordenação de ajuda e avaliação nacional de risco. Ainda assim, a autoridade da OMS em emergências continua proceduralmente delimitada. A Organização pode avaliar informações, declarar uma emergência de saúde pública de importância internacional quando os critérios jurídicos são cumpridos e emitir recomendações temporárias. Governos nacionais decidem a maioria das medidas de fronteira, vacinação, quarentena, compras e sistemas de saúde.

Disputas políticas geralmente surgem onde o julgamento técnico em saúde encontra soberania e custo econômico. Governos podem discordar do momento da ação da OMS, da transparência das avaliações ou da redação de regras jurídicas propostas. Doadores podem preferir contribuições vinculadas que correspondam a suas próprias prioridades. Estados podem defender discrição nacional quando regras globais exigem relatos mais rápidos ou obrigações mais profundas de preparação. Essas disputas definem o ambiente em que a autoridade da OMS precisa operar. O papel institucional da Organização continua real, mas seu efeito depende da cooperação de governos e doadores.

Os limites da Organização fazem parte de seu desenho. A OMS trabalha por meio de cooperação, padrões, informações, procedimentos jurídicos e autoridade delegada. Ela depende dos Estados para a maior parte da aplicação, do financiamento e da implementação. Essa combinação explica tanto sua importância quanto sua vulnerabilidade. Quando governos compartilham informações, financiam prioridades acordadas e implementam obrigações, a OMS consegue coordenar uma resposta global em saúde que nenhum país conseguiria gerir sozinho. Quando a cooperação enfraquece, a autoridade técnica da Organização continua real, mas seu efeito prático se torna mais difícil de assegurar.