Mulheres, paz e segurança: Resolução 1325 e implementação

Conhecida como MPS, a Agenda Mulheres, Paz e Segurança é um marco político global voltado aos papéis, aos direitos e à proteção das mulheres em processos de conflito e paz. Lançada pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas na virada do século XXI, reconhece que conflitos armados afetam mulheres e meninas de formas específicas e que a inclusão das mulheres influencia a durabilidade da paz. Em 2025, a agenda completou 25 anos desde a Resolução 1325, sua resolução fundadora. Atualmente, conecta resoluções da ONU e planos de ação nacionais a práticas de manutenção da paz, redes de mediação e iniciativas de base. A agenda trata as mulheres como titulares de direitos e como atrizes políticas cuja autoridade deve influenciar decisões de paz e segurança. Acadêmicos e organizações da sociedade civil ainda criticam partes da agenda quando a implementação é simbólica, subfinanciada ou desconectada de organizações de mulheres em áreas de conflito. Essas críticas transformam a implementação em um teste de orçamento, prestação de contas e autoridade institucional, e não em uma celebração diplomática.

Resumo

• A agenda MPS é um marco ligado à ONU para proteger mulheres e meninas em conflitos, prevenir a violência de gênero e ampliar sua participação em iniciativas de paz.
• Originou-se de décadas de ativismo das mulheres, notadamente o apelo da Conferência de Pequim de 1995 para tratar dos direitos das mulheres e das desigualdades de gênero ligadas a conflitos armados.
• Seu ponto de partida institucional é a Resolução 1325 do Conselho de Segurança da ONU, adotada em 2000, que reconheceu os papéis das mulheres nos esforços de paz e segurança.
• Desde 2000, o Conselho de Segurança da ONU adotou 10 resoluções fundamentais sobre MPS, e a ONU Mulheres contabilizava 115 países com planos de ação nacionais em outubro de 2025.
• Críticos observam desafios como o caráter ocidental da Agenda MPS, a securitização de reivindicações de direitos das mulheres, a inclusão superficial de mulheres em iniciativas de paz (tokenismo) e a atenção insuficiente às desigualdades entre mulheres, inclusive diferenças de nacionalidade, etnia ou classe.

O que é a Agenda MPS?

A agenda MPS representa uma abordagem transformadora nas relações internacionais porque vincula igualdade de gênero à paz e à segurança globais. Em sua essência, a MPS atribui às mulheres um papel político na paz e na segurança, preservando a obrigação de proteger civis durante a guerra. Busca sua participação plena e significativa em negociações de paz, resolução de conflitos, instituições de segurança e governança pós-conflito. A proteção continua central porque a guerra frequentemente expõe mulheres e meninas à violência sexual, ao deslocamento e à perda de acesso a serviços. A prevenção relaciona esses riscos a alerta precoce, responsabilização e atenção à desigualdade de gênero. Em síntese, a MPS procura reformar os esforços de paz e segurança ao incorporar a autoridade das mulheres nas decisões sobre guerra e paz.

A agenda nasceu de uma longa mobilização de ativistas e organizações de direitos das mulheres em todo o mundo. Um catalisador importante foi a Quarta Conferência Mundial sobre a Mulher, realizada em Pequim em 1995, onde os governos se comprometeram a aumentar o papel das mulheres na tomada de decisões sobre paz e segurança. A Plataforma de Ação da conferência incluía “Mulheres e conflitos armados” como uma de suas áreas críticas. Esse consenso global estabeleceu uma base importante. Cinco anos de pressão adicional levaram a questão diretamente à agenda do Conselho de Segurança da ONU. Em outubro de 2000, o Conselho de Segurança adotou por unanimidade a Resolução 1325 sob a presidência da Namíbia e com forte apoio de Bangladesh e outros Estados. Pela primeira vez, o mais alto órgão de segurança do mundo reconheceu formalmente a participação igualitária das mulheres na manutenção e na construção da paz. A resolução reconheceu seu papel na recuperação pós-conflito e a necessidade de proteger seus direitos durante conflitos. A Resolução 1325 instou os Estados Membros da ONU e todas as partes em conflito a adotar medidas específicas, da inclusão de mais mulheres nas mesas de negociação ao treinamento de pessoal de manutenção da paz em sensibilidade de gênero.

A importância institucional da agenda está em parte nessa mudança de arena. O ativismo das mulheres pela paz já existia fora das instituições formais de segurança. A Resolução 1325 levou essas demandas ao Conselho. Esse passo deu às defensoras uma linguagem comum para cobrar de governos, missões de paz e organizações internacionais prestação de contas sobre participação e proteção. A distância entre compromissos e prática permaneceu, porém as ativistas ganharam uma referência para contestar exclusões.

Os pilares da MPS

A Agenda Mulheres, Paz e Segurança se baseia em quatro pilares principais que oferecem um guia prático para tornar processos de paz e políticas de segurança mais sensíveis ao gênero e inclusivos:

• Participação: garantir a presença igualitária das mulheres em todos os níveis de decisão, incluindo negociações de paz, liderança de operações de paz e governança após a guerra.
• Proteção: salvaguardar os direitos humanos de mulheres e meninas, especialmente contra violência sexual e de gênero em zonas de conflito.
• Prevenção: prevenir a violência contra mulheres e meninas, incluindo violência sexual relacionada a conflitos, e enfrentar a desigualdade de gênero como fator de instabilidade.
• Assistência e recuperação: incorporar perspectivas de gênero na ajuda humanitária, em contextos de refúgio e na reconstrução pós-conflito, atendendo necessidades de saúde, segurança e renda.

A implementação da MPS

A agenda MPS é implementada por meio de mecanismos internacionais e nacionais. No nível internacional, o Conselho de Segurança adotou 10 resoluções que formam o núcleo normativo da agenda. A Resolução 1820 tratou a violência sexual na guerra como tática de terror em 2008. A Resolução 1889 concentrou-se na participação das mulheres na governança pós-conflito em 2009. A Resolução 2242 vinculou a MPS aos esforços de contraterrorismo em 2015. No nível nacional, governos usam Planos de Ação Nacionais (PANs) para adaptar os compromissos da MPS a seus contextos. Em outubro de 2025, a ONU Mulheres contabilizava 115 países com planos de ação nacionais sobre MPS, tornando os PANs a principal ferramenta doméstica de implementação. Esses planos descrevem como governos aumentarão o papel das mulheres na paz e na segurança, muitas vezes com participação da sociedade civil e compromissos internos de proteção de direitos.

A atuação da ONU e dos governos transformou a MPS em um marco de trabalho para além de Nova York. Por exemplo, as Filipinas envolveram mulheres em níveis altos na negociação de um acordo de paz de 2014, amplamente visto como contribuição para um pacto mais duradouro. Na Libéria, o ativismo das mulheres pela paz foi fundamental para encerrar a guerra civil em 2003, e marcos da MPS depois apoiaram sua participação na reconstrução. Em zonas de conflito ativas, mulheres em forças de paz e na polícia podem melhorar relações comunitárias e proteção mesmo quando continuam sendo minoria. A agenda estimulou redes regionais, como a rede de mulheres mediadoras da União Africana. A sociedade civil usa os debates anuais do Conselho de Segurança sobre MPS para defesa regular.

A implementação depende de planos nacionais financiados, monitorados e conectados a organizações locais. Um plano que lista prioridades tem pouco efeito quando ministérios não têm orçamento ou grupos de mulheres entram no processo depois das decisões. A prática mais sólida de MPS conecta compromissos nacionais ao conhecimento local. Mulheres em comunidades afetadas por conflitos muitas vezes sabem quais riscos e exclusões estão sendo ignorados. Por isso, muitas defensoras avaliam os planos por responsabilidades mensuráveis, financiamento e prestação pública de contas.

A prestação de contas impede que a MPS vire um rótulo formal aplicado a políticas comuns. Um governo pode citar a agenda em discursos e manter negociações de paz sem mudanças reais. Uma missão pode nomear uma assessora de gênero e conservar a autoridade sobre prioridades nas mesmas mãos. A MPS muda decisões quando a participação ocorre antes que mandatos, orçamentos e posições de negociação sejam fechados.

Esse teste de implementação se estende à administração cotidiana. Planos nacionais precisam de ministérios responsáveis, rubricas orçamentárias, relatórios públicos e canais pelos quais organizações locais de mulheres possam contestar implementações frágeis. Um Estado pode tratar a MPS como prioridade e, ainda assim, deixar negociadores, autoridades de segurança e equipes de assistência trabalhando como antes. A pergunta operacional é como a MPS muda quem define riscos, quem controla recursos e quem é ouvido antes da formulação de mandatos de paz. Por esse motivo, os debates de implementação se concentram em monitoramento, financiamento e qualidade dos planos adotados no nível nacional. A distância entre adoção e execução é onde muitos compromissos perdem força política.

Os desafios relacionados à Agenda MPS

Apesar de promover avanços nos direitos das mulheres em paz e segurança, a agenda MPS recebe críticas por seus pressupostos e por sua implementação.

De acordo com perspectivas pós-coloniais, a agenda, muitas vezes, reflete ideias feministas liberais ocidentais que podem ter ressonância limitada ou pouco efeito concreto em contextos não ocidentais. Acadêmicos apontam que governos ocidentais às vezes defendem a MPS sem consultar adequadamente ou fortalecer mulheres no Sul Global, cujas experiências de conflito podem diferir muito. A preocupação é que as mulheres mais afetadas pela guerra sejam tratadas como beneficiárias de políticas, e não como autoras dessas políticas. Países poderosos podem ainda usar a retórica da MPS para justificar intervenções militares em nome de “salvar” mulheres, uma dinâmica que alguns estudiosos descrevem como “crítica da paz liberal”. Essa crítica alerta contra a inserção de mulheres em estruturas militares e de manutenção da paz existentes sem questionar o militarismo subjacente ou os desequilíbrios de poder dessas estruturas.

Outra questão apontada por especialistas é a crescente securitização das reivindicações de direitos das mulheres. As discussões sobre MPS podem se concentrar mais em medidas de segurança do que em paz, incluindo o envio de militares mulheres, oficiais de inteligência e pontos focais de gênero dentro de instituições de segurança. Maior participação das mulheres na construção da paz pode melhorar resultados, embora uma agenda dominada por instituições de segurança estreite o propósito mais amplo da MPS. A intenção original da MPS foi prevenir e encerrar conflitos ao mesmo tempo que protege mulheres e meninas da violência produzida por esses conflitos.

Críticos observam ainda que a agenda MPS às vezes trata as mulheres como um grupo homogêneo. Ela enfatiza mulheres como vítimas ou como inerentemente pacíficas sem levar em conta a diversidade entre elas. Uma mulher africana em uma zona rural de conflito pode enfrentar condições muito diferentes das de uma jovem indígena. Uma pessoa LGBTQ+ em uma sociedade devastada pela guerra pode ter necessidades específicas. Políticas de MPS sensíveis a raça, sexualidade, deficiência, classe e deslocamento reduzem o risco de reforçar exclusões já existentes. Pesquisadores mostraram que as políticas e os PANs da MPS raramente mencionam fatores como raça, orientação sexual ou deficiência. Isso significa que certos grupos de mulheres e minorias de gênero permanecem invisíveis e desassistidos. A pressão por abordagens interseccionais da MPS está crescendo para que a agenda reconheça diferenças entre mulheres afetadas por conflitos.

Mesmo que essas questões conceituais fossem tratadas, a implementação da agenda MPS ainda enfrentaria vários desafios. O progresso tem sido lento e desigual. A revisão da ONU Mulheres de 2025 indicou que as mulheres foram apenas 7% dos negociadores e 14% dos mediadores em processos formais de paz em 2024. Em processos de paz e constitucionais conduzidos, coconduzidos ou apoiados pela ONU, mulheres representaram, em média, 18% dos negociadores ou delegados. Esses números mostram que a adesão formal à MPS não muda automaticamente quem ocupa a mesa de negociação.

Há ainda preocupação com o “tokenismo” na implementação da agenda. Algumas instituições podem acrescentar uma mulher ou uma assessora de gênero a uma equipe apenas para mostrar adesão à MPS, sem lhe dar influência sobre estratégia, recursos ou escolhas de negociação. O cumprimento simbólico da Resolução 1325 preserva, em grande medida, o domínio masculino nas decisões de paz e segurança.

Finalmente, a falta de dados sobre a participação das mulheres em esforços de paz representa outro desafio. Bons dados são essenciais para acompanhar o progresso da agenda MPS, incluindo a proporção de negociadoras e o acesso das mulheres a serviços de assistência. Quando governos não coletam ou publicam esses dados, a exclusão se torna mais difícil de identificar e corrigir. A evidência pública torna visíveis lacunas de participação, financiamento e proteção quando autoridades afirmam apoiar a MPS. Grupos da sociedade civil frequentemente tiveram que preencher essa lacuna reunindo evidências sobre experiências de mulheres durante conflitos e seus papéis na construção da paz.

Conclusão

A agenda Mulheres, Paz e Segurança é um marco nas relações internacionais. Ela conecta o movimento pela igualdade de gênero ao setor de paz e segurança. Surgiu do reconhecimento de que a paz sustentável se enfraquece quando metade da população fica excluída de negociação, proteção, assistência e reconstrução. Por meio de seus pilares, resoluções do Conselho de Segurança e Planos de Ação Nacionais, a MPS tenta mudar a forma como instituições abordam conflitos. A agenda produziu efeitos normativos e práticos significativos, porém seus resultados continuam desiguais. Mais financiamento, melhores dados, menos tokenismo e inclusão mais profunda de mulheres afetadas por conflitos são condições centrais para que a MPS seja mais do que uma fórmula diplomática.