Internationale Verträge: Abschluss und Inkrafttreten

Die Schritte zum Abschluss eines internationalen Vertrags sind die rechtlichen und diplomatischen Vorgänge, die aus einem ausgehandelten Text verbindliche Pflichten machen. Die Verhandlung erzeugt den Text. Annahme und Beglaubigung machen diesen Text endgültig, während die Zustimmung zur Bindung ihn in eine rechtliche Verpflichtung verwandelt. Veröffentlichung und Inkrafttreten bestimmen anschließend, wie der Vertrag öffentlich und wirksam wird.

Zusammenfassung

• Die Verhandlung legt den Text fest; Annahme und Authentifizierung bestätigen, dass der Text endgültig ist.
• Die Unterzeichnung kann politische Unterstützung ausdrücken, doch oft schafft erst die Ratifikation oder ein anderer anerkannter Akt die verbindliche Zustimmung.
• Das Inkrafttreten hängt von den Regeln des Vertrags selbst ab, etwa einem Datum oder einer Mindestzahl von Ratifikationen.

Verhandlung eines Vertrags

Die Verhandlung ist die vorbereitende Phase, in der Staaten die Bedingungen eines Vertrags erörtern und festlegen. Das Völkerrecht kann auch ohne eine eigene Verhandlungsphase auskommen, doch die meisten Vertragsabschlüsse beruhen auf ihr. Nach der WVK/69 sind „verhandelnde Staaten“ diejenigen Staaten, die an der Ausarbeitung und Annahme des Textes teilnehmen.

Verhandlungen können durch den Austausch diplomatischer Noten oder durch internationale diplomatische Konferenzen geführt werden. Der Notenaustausch eignet sich vor allem für enger begrenzte Fragen oder Gespräche mit wenigen Staaten. Diplomatische Konferenzen werden genutzt, wenn viele Staaten einen komplexeren Text persönlich beraten müssen. In beiden Formaten versuchen die verhandelnden Staaten, eine Formulierung zu finden, die ihre gemeinsame rechtliche Absicht trägt.

Die Verhandlung verlangt auch Aufmerksamkeit dafür, wer für den Staat sprechen und handeln darf. Die WVK/69 verwendet dafür den Begriff der Vollmachten. Ein Vertreter kann ein Dokument der zuständigen staatlichen Autorität benötigen. Dieses Dokument zeigt, dass er den Vertrag verhandeln, annehmen, beglaubigen oder unterzeichnen darf. Staatsoberhäupter, Regierungschefs und Außenminister werden anders behandelt, da ihr Amt sie normalerweise zu Vertragsakten für den Staat ermächtigt. Vollmachten schützen die anderen verhandelnden Staaten, indem sie die verfahrensrechtliche Bindungsbefugnis der Person am Verhandlungstisch belegen. Nimmt eine nicht ermächtigte Person einen Vertragsakt vor, hat dieser Akt keine rechtliche Wirkung, sofern der Staat ihn nicht später bestätigt. Der Vertragsabschluss verbindet politische Aushandlung mit einer Kette repräsentativer Zuständigkeit. Diese Zuständigkeitskette macht später nachvollziehbar, warum der Staat das Verfahren akzeptiert hat.

Annahme eines Vertrags

Nach Abschluss der Verhandlungen nehmen die verhandelnden Staaten den Text an. Annahme bedeutet, dass sie der Formulierung des Vertrags zustimmen, ohne schon verbindliche Pflichten zu begründen. Nach der WVK/69 erfordert die Annahme normalerweise Einstimmigkeit unter den verhandelnden Staaten. Für diplomatische Konferenzen gilt eine andere Grundregel: Zwei Drittel der anwesenden und abstimmenden Staaten können den Text annehmen. Die verhandelnden Staaten können dieses Annahmequorum nach derselben Zwei-Drittel-Regel ändern. Die Annahme fixiert die Zustimmung zum Text, nicht die rechtliche Zustimmung, durch ihn gebunden zu sein.

In modernen multilateralen Konferenzen kann die Annahme auch nach langen Bemühungen um Konsens erfolgen. Konsens kann bestehen, obwohl einzelne Staaten nicht jeden Satz begeistert unterstützen. Häufig haben die Delegationen ihre Einwände dann so weit ausgeschöpft, dass der Text ohne förmliche Abstimmung weitergehen kann. Diese Praxis ist bedeutsam, weil große Konferenzen viele Rechtstraditionen, politische Prioritäten und redaktionelle Vorlieben zusammenbringen. Das Konsensverfahren kann breite Beteiligung bewahren und zugleich einen endgültigen Text hinterlassen, der präzise genug für die spätere Beglaubigung ist. Scheitert der Konsens, bietet die Abstimmungsregel einen Rückfallmechanismus. Die Annahme markiert den Punkt, an dem die Verhandlung keine offene Textarbeit mehr ist, sondern ein abgeschlossenes Instrument, das auf Beglaubigung und Zustimmung wartet.

Beglaubigung eines Vertrags

Die Beglaubigung ist der nachfolgende Akt, der den Text eines Vertrags „fixiert“ und ihn endgültig und für zukünftige Änderungen geschlossen macht. Die Beglaubigung kann gleichzeitig mit der Annahme oder zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen. Sie stellt sicher, dass der vereinbarte Text die offizielle und endgültige Referenz für alle beteiligten Parteien ist.

An dieser Stelle werden die authentischen Fassungen des Vertrags in den Sprachen erstellt, die die verhandelnden Staaten gewählt haben. Jede authentische Fassung hat normalerweise denselben völkerrechtlichen Wert. Eine Sprachfassung hat nur dann Vorrang, wenn die Staaten dies ausdrücklich vereinbart haben. Authentische Fassungen sind von offiziellen Fassungen zu unterscheiden. Offizielle Fassungen sind interne Übersetzungen, die die Parteien getrennt anfertigen. Trotz ihres Namens erzeugen sie keine völkerrechtlichen Wirkungen und dienen internen Zwecken, etwa der Vorlage im Parlament.

Diese Unterscheidung wird praktisch, wenn ein Vertrag mehrere authentische Sprachen hat. Die WVK/69 weist Ausleger an, Vertragsbegriffe nach Treu und Glauben zu lesen. Maßgeblich sind der gewöhnliche Sinn, der Zusammenhang sowie Ziel und Zweck des Vertrags. Weichen authentische Sprachfassungen voneinander ab und bleibt das Problem nach den gewöhnlichen Auslegungsmitteln ungelöst, ist die Bedeutung vorzuziehen, die die Texte mit Ziel und Zweck des Vertrags am besten in Einklang bringt. Die Beglaubigung lässt daher manche Auslegungsfrage offen und bestimmt zugleich die rechtlich maßgeblichen Texte, die Ausleger miteinander vereinbaren müssen. Innerstaatliche Übersetzungen können Behörden und Gesetzgebern das Abkommen verständlich machen. In völkerrechtlicher Argumentation ersetzen sie die beglaubigten Fassungen nicht.

Ausdruck der Bindungsbereitschaft

Nach der Beglaubigung erklären die verhandelnden Staaten ihre Zustimmung, rechtlich gebunden zu sein. Die verfügbare Methode hängt vom Vertragstext und vom Verfahren ab, das während der Verhandlungen gewählt wurde.

Bei Verträgen mit vereinfachtem Verfahren drückt die Unterzeichnung selbst die endgültige Zustimmung zur Bindung aus. Nach der Unterzeichnung kann der Vertrag ohne spätere Ratifizierung internationale Verpflichtungen begründen. Der Vertragstext hält fest, ob die Parteien dieses vereinfachte Verfahren gewählt haben.

Bei Verträgen mit umfassenderem Verfahren signalisiert die Unterzeichnung eine künftige Absicht, nicht die endgültige Zustimmung. Die Ratifizierung verleiht der Zustimmung des Staates anschließend endgültige rechtliche Wirkung. Annahme und Genehmigung können dieselbe Funktion erfüllen, während der Beitritt einem Staat den Anschluss an einen bereits in Kraft getretenen Vertrag erlaubt. Die Ratifizierung gibt Staaten außerdem Zeit, interne Verfahren abzuschließen, bevor sie die Vertragsverpflichtungen formell übernehmen.

Die Ratifizierung ist institutionell wichtig, weil Völkerrecht und innerstaatliches Recht den äußeren Zustimmungsakt von internen verfassungsrechtlichen Verfahren trennen. Je nach Staat können Parlament, Senat, Monarch, Präsident oder Kabinett eine Rolle spielen. Das Völkerrecht überlässt diese interne Verteilung grundsätzlich dem Staat selbst und konzentriert sich darauf, ob der Staat seine Zustimmung auf internationaler Ebene erklärt hat. Die Ratifikationsphase gibt innerstaatlichen Institutionen Zeit, den Vertrag zu prüfen, bevor der Staat die förmliche Zustimmungsurkunde hinterlegt oder austauscht. Bei bilateralen Verträgen wird die Ratifizierung oft durch Austausch der Urkunden abgeschlossen. Bei multilateralen Verträgen nimmt ein Depositar üblicherweise die Urkunden entgegen, registriert sie und informiert die anderen Parteien.

Nach der Unterzeichnung eines Vertrags mit umfassenderem Verfahren trifft die Unterzeichnerstaaten eine bestimmte Pflicht: Sie müssen Handlungen unterlassen, die Ziel und Zweck des Vertrags vereiteln würden, auch vor dessen Inkrafttreten. Artikel 18 der WVK/69 legt diese Regel fest.

Durch den Beitritt übernimmt ein Staat die Verpflichtungen des Vertrags zu denselben Bedingungen wie die ursprünglichen verhandelnden Staaten. Der Beitritt hat im Allgemeinen nur eine Phase: Der Begriff sollte nur verwendet werden, wenn der Staat bereit ist, endgültig gebunden zu sein. Dieser Mechanismus erlaubt dem Vertragssystem, neue Mitglieder in bereits bestehende Abkommen einzubinden.

Die Zustimmung kann außerdem von Vorbehalten begleitet sein, besonders bei multilateralen Verträgen. Ein Vorbehalt ist eine einseitige Erklärung bei Unterzeichnung, Ratifizierung, Annahme, Genehmigung oder Beitritt. Mit ihr will ein Staat die Rechtswirkung bestimmter Vertragsbestimmungen für sich ausschließen oder ändern. Die WVK/69 erlaubt Vorbehalte im Rahmen der vertraglichen Grenzen. Ausgeschlossen sind sie, wenn der Vertrag nur bestimmte Vorbehalte zulässt und der vorgeschlagene Vorbehalt nicht dazugehört. Gleiches gilt bei Unvereinbarkeit mit Ziel und Zweck des Vertrags. Vorbehalte können die Beteiligung erweitern, prüfen aber zugleich das Gleichgewicht zwischen Universalität und Integrität des Vertragstextes. Andere Staaten können einen Vorbehalt annehmen oder ihm widersprechen; das Rechtsverhältnis zwischen diesen Staaten hängt dann vom Vertrag und den Vorbehaltsregeln ab.

Veröffentlichung und Inkrafttreten eines Vertrags

Traditionell konnten internationale Verträge geheim sein oder geheime Klauseln enthalten. Geheime Diplomatie wurde stark kritisiert, weil sie geheime Militärbündnisse und Verhandlungszusagen erleichterte, die zu den Bedingungen des Ersten Weltkriegs beitrugen. Nach diesem Konflikt verlangte der Völkerbundpakt, Verträge durch Registrierung beim Sekretariat öffentlich zu machen. Die Änderung sollte Transparenz in den internationalen Beziehungen fördern; die Vereinten Nationen (UN) behielten dieses Modell später bei und stärkten es.

Gemäß Artikel 102 der UN-Charta muss das Sekretariat der Vereinten Nationen die von UN-Mitgliedstaaten geschlossenen Verträge und internationalen Übereinkünfte registrieren und veröffentlichen. Die UN-Generalversammlung nahm 1946 eine Verordnung zu Artikel 102 an. Diese Verordnung präzisiert, dass der Generalsekretär Verträge mit UN-Bezug von Amts wegen registriert.

Neben der Registrierung beim Sekretariat der Vereinten Nationen können Verträge auch in den Veröffentlichungssystemen regionaler oder thematischer Organisationen registriert werden. Diese zusätzliche Registrierungsebene ermöglicht eine breitere Bekanntmachung der Abkommen in spezifischen Kontexten.

In einigen Fällen registrieren Staaten Verträge nicht, weil sie diese als weniger folgenreich behandeln. Nach dem Prinzip der „relativen Unanwendbarkeit“ lässt sich ein nicht beim Sekretariat der Vereinten Nationen registrierter Vertrag nicht vor den Organen der UN geltend machen. Zwischen den Parteien kann der Vertrag nach dem Grundsatz pacta sunt servanda dennoch gültig bleiben: Vereinbarungen müssen eingehalten werden.

Nach ihrer Veröffentlichung treten Verträge gemäß Artikel 24 der WVK/69 in der von den verhandelnden Staaten vereinbarten Weise und zum vereinbarten Zeitpunkt in Kraft. Diese Regel ist praktisch wichtig, weil Behörden einen klaren Auslöser für innerstaatliche Bekanntmachungen, Vertragsdatenbanken und den Beginn der Erfüllung brauchen.

Das Inkrafttreten kann unmittelbar erfolgen, wenn die Parteien ihre endgültige Zustimmung nach den Vertragsbedingungen erklären. Es kann auch durch eine Wartezeit verschoben werden. Multilaterale Verträge nutzen dieses verschobene Modell häufig, weil eine Mindestzahl von Staaten zustimmen muss, bevor der Vertrag wirksam wird. Die Verhandlungen bestimmen diese Schwelle und das Verfahren für das Inkrafttreten.

Selbst nachdem ein multilateraler Vertrag in Kraft getreten ist, bindet er nur die Staaten, die tatsächlich Parteien geworden sind, sofern die betreffende Regel nicht auch als Völkergewohnheitsrecht gilt oder eine andere besondere Grundlage eingreift. Ein Staat, der einen ratifikationsbedürftigen Vertrag nur unterzeichnet hat, ist in der Regel nicht an sämtliche Vertragspflichten gebunden, bis er den erforderlichen Zustimmungsschritt abgeschlossen hat. Der Vertrag kann außerdem seine zeitliche und räumliche Anwendung selbst bestimmen. Er kann sofort gelten, nur für die Zukunft wirken oder erst nach einem bestimmten Verfahrensdatum anwendbar werden. Das Inkrafttreten beantwortet daher, wann der Vertrag wirkt; die Parteistellung beantwortet, wer durch ihn gebunden ist. Diese Unterscheidung ist zentral für Vertragsdatenbanken, diplomatische Praxis und Streitigkeiten darüber, ob ein Staat eine Vertragspflicht geltend machen kann oder erfüllen muss.

Wenn das Inkrafttreten verschoben wird, kann der Vertrag eine Periode der vacatio legis festlegen. Der Begriff bezeichnet den Zeitraum zwischen Unterzeichnung oder Ratifizierung und tatsächlicher rechtlicher Wirksamkeit. Dieser Zeitraum hat zwei Funktionen:

• Erstens ermöglicht der Zeitraum den Staaten, sich auf die Umsetzung der Vertragsbestimmungen vorzubereiten und gegebenenfalls ihre innerstaatlichen Rechtssysteme anzupassen.
• Zweitens verringert er Unsicherheit, weil alle Parteien die Normen kennen, bevor sie angewendet werden. Das erleichtert den geordneten Übergang zu den neuen Verpflichtungen und Rechten aus dem Vertrag.

Sobald der Vertrag wirksam ist, können dennoch spätere Rechtsfragen entstehen. Die Parteien können den Vertrag für alle Parteien ändern. Einzelne Bestimmungen lassen sich nur zwischen bestimmten Parteien modifizieren, wenn der Vertrag dies erlaubt. Außerdem können Parteien den Vertrag nach den von der WVK/69 anerkannten Regeln beenden oder aussetzen. Diese späteren Fragen unterscheiden sich vom Abschluss, zeigen aber, warum die Abschlussphasen klar sein müssen. Ein gut dokumentierter Weg von der Verhandlung bis zum Inkrafttreten erleichtert die Lösung späterer Auslegungs-, Änderungs- und Beendigungsstreitigkeiten. Er benennt den authentischen Text und die Staaten, die zugestimmt haben. Er zeigt auch den Zeitpunkt, ab dem Verpflichtungen gelten, sowie das öffentliche Register, in dem das Abkommen auffindbar ist.

Schlussfolgerung

Verträge ermöglichen es Staaten, ausgehandelte Zusagen in rechtliche Pflichten zu verwandeln. Die Wiener Konvention von 1969 ordnet diesen Weg von der Textbildung bis zur Rechtswirkung. Staaten verhandeln zunächst, nehmen den Text an und beglaubigen ihn. Danach erklären sie ihre Zustimmung, veröffentlichen den Vertrag und legen sein Inkrafttreten fest. Diese Schritte machen vertragliche Pflichten nachvollziehbar und vorhersehbar. Sie erklären auch, warum ein unterzeichneter Text, ein beglaubigter Text und ein in Kraft getretener Vertrag nicht immer denselben rechtlichen Moment bezeichnen.