Operaciones de paz de la ONU: principios, mandatos y principales críticas

Las operaciones de paz de la Organización de las Naciones Unidas son misiones sobre el terreno creadas para ayudar a preservar la paz y la seguridad internacionales en crisis donde la diplomacia necesita una presencia concreta. Pueden reunir militares, policías y personal civil enviados por Estados miembros, aunque actúan bajo una autoridad política vinculada a las Naciones Unidas. Su función no consiste en ganar una guerra en nombre de la ONU. La misión intenta mantener abierto un espacio político durante la negociación o la aplicación de una solución, observando altos el fuego y separando fuerzas mientras apoya la protección de civiles y el funcionamiento de instituciones locales.

Esa definición exige una precisión: la ONU no posee un ejército propio. Los cascos azules llevan el símbolo de la organización y siguen siendo soldados y policías cedidos voluntariamente por gobiernos nacionales. El Consejo de Seguridad define el mandato, la Secretaría organiza la misión y los Estados aportan personal, equipos y financiación. Una operación de paz, por tanto, convierte una decisión diplomática en presencia internacional y solo funciona cuando encuentra a la vez respaldo político local, medios suficientes y una estrategia sostenible.

Resumen

• Las operaciones de paz no aparecen como categoría expresa en la Carta de la ONU. Surgieron como práctica institucional entre el arreglo pacífico de controversias, la acción coercitiva autorizada por el Consejo de Seguridad y la cooperación con acuerdos regionales.
• Los principios clásicos son el consentimiento de las partes, la imparcialidad y el no uso de la fuerza, salvo en legítima defensa o en defensa del mandato.
• El Consejo de Seguridad crea, renueva, modifica o clausura la mayoría de las misiones, mientras que la Asamblea General aprueba la financiación mediante una escala propia de contribuciones.
• Las misiones pasaron de observadores y fuerzas de interposición, como la UNTSO y la UNEF I, a operaciones multidimensionales con protección de civiles, derechos humanos, apoyo electoral, reforma policial y reconstrucción institucional.
• Reformas como la Agenda para la Paz, el Informe Brahimi, la Doctrina Capstone, la revisión HIPPO, el informe Santos Cruz, Acción para el Mantenimiento de la Paz y la reforma DPO/DPPA intentaron acercar mandatos, capacidades y soluciones políticas.
• Las principales críticas se refieren a mandatos sin recursos, dependencia institucional, abusos cometidos por peacekeepers, riesgos sanitarios, escasa legitimidad local, peligro para las tropas y bloqueos en el Consejo de Seguridad cuando miembros permanentes tienen un interés directo en la crisis.

Qué es una operación de paz

Una operación de paz es una presencia internacional autorizada para afrontar una crisis de seguridad sin sustituir por completo a la política local. En su forma más limitada, observa un alto el fuego e informa al Consejo de Seguridad de si las partes cumplen lo prometido. En formas más amplias, la misión combina seguridad sobre el terreno con seguimiento político y apoyo institucional. Eso puede incluir desmovilización de combatientes, protección de derechos, apoyo policial y electoral o coordinación civil con agencias humanitarias. La variedad de tareas deriva de la situación política que el mandato intenta estabilizar, no de una lista fija de funciones.

Esa variedad existe porque los conflictos armados dejan problemas distintos cuando disminuye la violencia. Un acuerdo puede poner fin a los combates entre mandos sin reconstruir seguridad local, justicia, infraestructura básica o canales de retorno para personas desplazadas. Grupos armados que no obedecen a las direcciones firmantes pueden sabotear la transición. Gobiernos anfitriones pueden aceptar la presencia internacional en Nueva York y dificultar el trabajo de la misión en provincias alejadas. En esos contextos, la operación de paz intenta reducir la exposición inmediata de la población a la violencia mientras una solución política gana tiempo para consolidarse.

El mantenimiento de la paz se relaciona con otras herramientas de la ONU sin confundirse con ellas. La diplomacia preventiva procura impedir que una disputa se convierta en conflicto armado. El peacemaking intenta llevar a partes hostiles a un acuerdo. La imposición de la paz implica coerción y puede producirse sin el consentimiento de las partes principales. La consolidación de la paz trabaja para reconstruir instituciones y reducir el riesgo de recaída. Una misión de paz puede tocar todos esos campos. Su función distintiva es operar sobre el terreno bajo un mandato internacional.

Base jurídica y «Capítulo VI y medio»

La Carta de la ONU atribuye al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Al mismo tiempo, la Carta no creó un artículo llamado «operación de paz». El diseño original de 1945 preveía, en el Artículo 43, que los Estados miembros pondrían fuerzas a disposición del Consejo mediante acuerdos especiales. Los Artículos 46 y 47 imaginaban un Comité de Estado Mayor encargado de orientar el uso de esas fuerzas. Esos mecanismos nunca llegaron a convertirse en la fuerza permanente prevista, en gran medida por el bloqueo político de la Guerra Fría entre las grandes potencias.

Ante ese impasse, la ONU construyó una práctica intermedia. Las primeras misiones colocaban personal internacional sobre el terreno, dependían del consentimiento y usaban la fuerza de manera limitada. La fórmula atribuida a Dag Hammarskjöld, secretario general durante la creación de la Primera Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF I), llamó a esa posición «Capítulo VI y medio». La expresión no es una categoría jurídica de la Carta. Indica que el mantenimiento de la paz se desarrolló entre el Capítulo VI, orientado al arreglo pacífico de controversias, y el Capítulo VII, vinculado a la coerción frente a amenazas o rupturas graves de la paz. El Capítulo VIII también entra en esa arquitectura cuando organizaciones regionales o subregionales participan en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. La ambigüedad jurídica se convirtió en una ventaja operativa al permitir que la ONU actuase sin transformar cada misión en una guerra colectiva.

En la práctica contemporánea, el Consejo de Seguridad suele crear misiones mediante resolución. Cada mandato define el alcance territorial, la duración, los componentes de la misión y los informes que se esperan del secretario general. El Consejo puede renovar, ampliar, reducir o cerrar la misión a medida que cambia la situación. En entornos más violentos, ha pasado a invocar el Capítulo VII para mostrar determinación política y autorizar acciones robustas, incluida la protección de civiles y la defensa del mandato.

La Asamblea General participa por otra vía. Aprueba y supervisa el presupuesto de las operaciones, sobre todo mediante la Quinta Comisión. Por ese mismo eje universal, mantiene desde 1965 el Comité Especial sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz, conocido como C-34, que examina el desempeño de las misiones y recomienda ajustes. La excepción histórica más recordada es la UNEF I, establecida por la Asamblea tras la Crisis de Suez de 1956, cuando el Consejo estaba bloqueado por intereses directos de miembros permanentes. La creación de la UNEF I muestra que el mantenimiento de la paz nació de soluciones políticas improvisadas, no de una arquitectura ya terminada.

Consentimiento, imparcialidad y uso limitado de la fuerza

Los tres principios clásicos distinguen el mantenimiento de la paz de una intervención militar común. El primero es el consentimiento de las partes principales. Sin una aceptación mínima, la misión pierde libertad política y física para circular y cumplir el mandato. Sin embargo, el consentimiento no es un contrato estable. Un gobierno puede aceptar la presencia de la ONU y después limitar vuelos, negar visados o restringir patrullas. Una dirección rebelde puede firmar un acuerdo sin controlar facciones armadas. El consentimiento abre la puerta de la misión sin sustituir al mando local, la voluntad política ni el control efectivo sobre los combatientes.

El segundo principio es la imparcialidad. La misión no debe actuar como aliada automática de un bando contra otro. Eso no significa neutralidad ante las violaciones. Si una parte ataca a civiles, rompe un alto el fuego o bloquea ayuda humanitaria, la misión puede aplicar el mandato contra esa conducta. La diferencia está en el criterio de actuación: la ONU reacciona ante el comportamiento que viola el acuerdo o la norma, no ante la identidad política de la parte. Esa distinción sostiene la legitimidad de la operación ante grupos que aceptan la presencia internacional por razones distintas.

El tercer principio es el no uso de la fuerza, salvo en legítima defensa o en defensa del mandato. Las misiones tradicionales estaban armadas de forma ligera y utilizaban la fuerza sobre todo para proteger a sus propios integrantes. Los mandatos robustos ampliaron ese espacio. El Consejo puede autorizar el uso de «todos los medios necesarios» para proteger a civiles amenazados, disuadir ataques contra el proceso político o apoyar a las autoridades nacionales en el mantenimiento del orden. Aun así, la fuerza debe seguir siendo táctica, proporcional y ligada al mandato. Cuando una misión pasa a librar una guerra estratégica contra una parte sin consentimiento, se acerca a la imposición de la paz y pierde la base política que diferencia al mantenimiento de la paz.

De la observación militar a las misiones multidimensionales

La primera fase del mantenimiento de la paz nació en medio de la Guerra Fría. El Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua (UNTSO), creado en 1948 en el contexto árabe-israelí, envió observadores militares desarmados para seguir una tregua. La UNEF I, creada en 1956 después de la Crisis de Suez, fue la primera operación armada de emergencia de la ONU y funcionó como fuerza de interposición. La UNFICYP, establecida en Chipre en 1964, siguió la lógica de reducir incidentes y preservar un espacio de negociación. Aunque esas misiones no resolvían la disputa política de fondo, reducían el riesgo de que una violación localizada reactivase una guerra más amplia.

Incluso en ese periodo, la práctica nunca fue simple. La Operación de las Naciones Unidas en el Congo (ONUC), iniciada en 1960, actuó en una crisis ligada a la descolonización y a la secesión de Katanga. La competencia entre grandes potencias y el colapso de la autoridad estatal ampliaron el riesgo político de la misión. Su mandato incluyó el uso de la fuerza en ciertas circunstancias y expuso riesgos que las misiones menores no cargaban. La experiencia congoleña mostró que una operación enviada para estabilizar una transición puede verse arrastrada a disputas internas sobre soberanía, recursos y reconocimiento político.

Después del fin de la Guerra Fría, el Consejo de Seguridad empezó a autorizar más misiones, y la naturaleza de los conflictos cambió. Muchas operaciones ya no trataban solo con Estados que habían dejado de combatir en una frontera. Pasaron a actuar en guerras civiles, colapsos institucionales, crisis humanitarias y acuerdos de paz que exigían reconstrucción interna. La ONU comenzó a apoyar elecciones y reintegración de excombatientes. También asumió tareas de reforma policial, derechos humanos y restauración gradual de la autoridad estatal.

Somalia mostró tanto la necesidad como el peligro de esa ampliación. La UNOSOM I, creada en 1992, trató de vigilar un alto el fuego y apoyar la distribución de ayuda humanitaria en Mogadiscio. Las milicias atacaban convoyes e impedían la asistencia, por lo que el Consejo autorizó la UNITAF para crear un entorno seguro. Esa fuerza multinacional estuvo liderada por Estados Unidos. La UNOSOM II recibió en 1993 un mandato más amplio, con tareas de desarme, reconciliación y reconstrucción. El fracaso político y militar de la misión mostró que la ayuda humanitaria, la imposición de seguridad y la construcción institucional pueden entrar en choque cuando no existe un acuerdo político suficiente.

Ruanda y Bosnia-Herzegovina provocaron otra revisión. La UNAMIR actuó en Ruanda y la UNPROFOR en la antigua Yugoslavia. Ambas se enfrentaron a violencia sistemática contra civiles con mandatos, recursos y reglas de enfrentamiento insuficientes. El genocidio en Ruanda, en 1994, y la masacre de Srebrenica, en 1995, llevaron a la ONU a reconocer que la imparcialidad y el uso limitado de la fuerza podían convertirse en parálisis cuando los civiles eran objetivos directos. Desde entonces, la protección de civiles se ha convertido en una de las tareas más sensibles del mantenimiento de la paz contemporáneo.

Mandatos contemporáneos y protección de civiles

Los mandatos actuales combinan con frecuencia seguridad, política y reconstrucción institucional. Una operación puede apoyar un acuerdo de paz y patrullar zonas de riesgo. En mandatos más amplios, protege a civiles, observa la situación de derechos humanos y ayuda a instituciones locales a recuperar funciones básicas, incluidas elecciones y desminado. En algunos contextos, como Timor Oriental y Kosovo a finales de los años noventa, la ONU asumió amplias funciones administrativas durante una transición política. Esas experiencias ampliaron la distancia entre la imagen clásica del casco azul que observa una línea de alto el fuego y la realidad de las misiones multidimensionales.

La protección de civiles ocupa un lugar especial en ese diseño. No depende solo de soldados patrullando una carretera. Las direcciones civiles de la misión negocian con autoridades y grupos armados para reducir riesgos. Policías internacionales apoyan a instituciones locales. Especialistas en derechos humanos documentan abusos. Los militares pueden establecer una presencia disuasoria y, en último caso, usar la fuerza para impedir un ataque físico inminente. La protección funciona mejor cuando combina información, presencia y capacidad de reacción antes de que la violencia obligue a una respuesta tardía.

El problema es que la promesa de protección puede superar la capacidad real de la misión. Un contingente de miles de personas puede parecer grande en Nueva York y pequeño ante un territorio sin carreteras, con población dispersa y grupos armados móviles. Si el gobierno anfitrión está vinculado a abusos, la misión afronta una tensión directa entre consentimiento y protección. Si actúa con firmeza, puede perder cooperación. Si evita el enfrentamiento, pierde legitimidad ante los civiles amenazados. Esa tensión explica por qué los mandatos de protección suelen ser políticamente atractivos y operacionalmente difíciles.

Instituciones, mando y financiación

El Consejo de Seguridad define el mandato, y la ejecución pasa por una cadena institucional más amplia. El secretario general presenta informes, propone opciones y nombra a los liderazgos civiles, a menudo un representante especial. Sobre el terreno, la misión reúne componentes civiles, militares y policiales bajo una dirección política común. El comandante de la fuerza dirige el componente militar, mientras que las jefaturas civiles coordinan protección, derechos humanos, política, logística y comunicación pública.

El Departamento de Operaciones de Paz (DPO) es la principal estructura de la Secretaría para las operaciones de paz. Proporciona dirección política y ejecutiva a las misiones y mantiene contacto con el Consejo de Seguridad, los países contribuyentes, los financiadores y las partes del conflicto. El Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz (DPPA) trabaja con prevención, mediación, misiones políticas especiales y consolidación de la paz. La reforma del pilar de paz y seguridad, aplicada en 2019, sustituyó el antiguo Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO) por el DPO y transformó el Departamento de Asuntos Políticos (DPA) en el DPPA. Además, creó divisiones regionales compartidas y el Standing Principals Group, que reúne a la dirección del pilar para coordinar decisiones. El objetivo fue reducir la separación entre gestión operativa y análisis político, ya que una misión militarmente organizada aun así fracasa si no está ligada a una solución política posible.

La financiación revela la política de las operaciones. La Asamblea General reparte los gastos mediante una escala específica, en la que todos los Estados miembros tienen obligación de contribuir. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad pagan porcentajes mayores por su responsabilidad especial en la paz y la seguridad internacionales. Según datos de la ONU, el presupuesto de mantenimiento de la paz para el ciclo del 1 de julio de 2025 al 30 de junio de 2026 quedó en torno a los 5.400 millones de dólares. Ese presupuesto cubre la mayor parte de las misiones, mientras que la UNTSO y el Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP) siguen financiados por el presupuesto ordinario.

La distribución de personal crea otro tipo de asimetría. Muchos países ricos contribuyen más financieramente, mientras que países en desarrollo se cuentan entre los principales proveedores de tropas y policías. Para los gobiernos que envían contingentes, la participación puede generar entrenamiento, reembolso parcial, prestigio diplomático y experiencia operativa. Para la ONU, esa dependencia de contribuciones voluntarias significa que un mandato ambicioso puede quedarse sin capacidades esenciales: movilidad aérea e inteligencia para anticipar riesgos, ingeniería y apoyo médico para sostener el despliegue, o personal policial suficiente para cumplir lo que el Consejo prometió.

Reformas y doctrina

La historia de las operaciones de paz está marcada por ciclos de reforma tras las crisis. La Agenda para la Paz, presentada por Boutros Boutros-Ghali en 1992, organizó el vocabulario de la ONU en torno a prevención, peacemaking, mantenimiento de la paz y consolidación de la paz. Su Suplemento de 1995 reconoció que la organización había asumido tareas complejas en conflictos internos sin una preparación política, financiera y operativa proporcional.

El Informe Brahimi, de 2000, respondió a los fracasos de la década anterior. Su mensaje central fue que los mandatos debían ser claros, creíbles y acompañados de recursos. La crítica no era solo administrativa. La ONU había prometido protección y estabilidad en contextos donde no tenía medios para actuar. El informe, por tanto, acercó legitimidad y capacidad: una misión pierde autoridad cuando recibe una tarea moralmente urgente y materialmente inviable.

La Doctrina Capstone, de 2008, consolidó principios y directrices para las operaciones de mantenimiento de la paz. Explicó cómo el consentimiento, la imparcialidad y el uso limitado de la fuerza debían funcionar en misiones tradicionales y multidimensionales. En 2015, el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz, conocido como HIPPO, volvió a colocar las soluciones políticas en el centro del debate. La recomendación respondía a un problema recurrente: los mandatos llenos de tareas pueden parecer completos y se vuelven dispersos cuando no indican qué proceso político intenta proteger la misión.

El informe Santos Cruz, de 2017, trató la seguridad de los propios peacekeepers en entornos más hostiles. Defendió mejor entrenamiento, inteligencia, equipamiento, postura operativa y rendición de cuentas para reducir muertes y heridas. En 2018, António Guterres lanzó Acción para el Mantenimiento de la Paz (A4P), seguida de A4P+, una estrategia de implementación orientada a prioridades como política, protección, desempeño, alianzas, seguridad y conducta. La reforma DPO/DPPA completó ese ciclo al intentar integrar prevención, operación y consolidación de la paz dentro del mismo pilar institucional.

Impactos y principales críticas

Las operaciones de paz pueden reducir la violencia cuando existe un proceso político real que sostener. Dan presencia internacional a acuerdos frágiles, crean canales entre antiguos enemigos, observan violaciones y elevan el coste político de reanudar la guerra. En países que salen de un conflicto, pueden apoyar seguridad pública, justicia transicional, desminado y retorno gradual de la autoridad estatal. La Agenda Mujeres, Paz y Seguridad añadió otra dimensión a ese trabajo al vincular participación de las mujeres, protección y reconstrucción con la durabilidad de los procesos de paz.

Para los países que contribuyen personal, las misiones producen efectos diplomáticos. Grandes contribuyentes frecuentes, como Bangladesh, Nepal, India, Ruanda y Pakistán, han convertido la participación en operaciones de paz en parte de su presencia internacional. Potencias medias pueden usar contingentes y mandos de misión para demostrar compromiso multilateral y ganar voz en debates sobre seguridad. Esa ganancia diplomática convive con riesgos humanos, desgaste político interno y costes no cubiertos por completo por los reembolsos de la ONU.

La primera crítica es la brecha entre mandato y capacidad. El Consejo de Seguridad puede aprobar una resolución extensa sin garantizar movilidad, inteligencia, tropas entrenadas, financiación previsible o apoyo político local. Esa distancia crea mandatos que parecen completos sobre el papel y frágiles sobre el terreno. Cuando la misión no protege a civiles o no estabiliza una región, la población local ve antes la promesa incumplida que la limitación presupuestaria o diplomática que la produjo.

La segunda crítica es la dependencia institucional. Una misión puede congelar una guerra sin resolver sus causas, sobre todo cuando actores locales prefieren usar la presencia internacional para aplazar decisiones difíciles. Si la operación asume funciones de policía, justicia o administración durante demasiado tiempo, los gobiernos locales pueden depender de ella para tareas que deberían reconstruir por su cuenta. Retirar la misión demasiado pronto, a su vez, puede dejar expuestos a civiles e instituciones. La evaluación decisiva es si la presencia internacional crea capacidad local o si sustituye indefinidamente a la política que debería fortalecer.

La tercera crítica se refiere a daños causados por la propia presencia internacional. Casos de explotación y abuso sexual cometidos por peacekeepers debilitaron la legitimidad de la ONU y llevaron a políticas de tolerancia cero, investigación y repatriación de contingentes. El brote de cólera en Haití, asociado a contingentes vinculados a la misión de la ONU, mostró que los riesgos sanitarios pueden devastar a poblaciones locales cuando fallan los estándares de prevención. Esos episodios pesan porque una misión enviada para proteger a civiles pierde autoridad cuando sus integrantes producen inseguridad o abuso.

La crítica más estructural recae sobre el Consejo de Seguridad. Las operaciones de paz dependen de mandato, renovación periódica y apoyo político de los miembros permanentes. En conflictos ligados a intereses directos de los P5, los vetos y las rivalidades pueden bloquear una misión, limitar su mandato o impedir una respuesta más fuerte. La ONU opera con más margen en conflictos periféricos para las grandes potencias que en crisis que tocan alianzas, zonas de influencia y disputas entre ellas. Ese límite conserva la utilidad de las operaciones de paz dentro de un campo estrecho: el mantenimiento de la paz es un instrumento de un orden político desigual, no un sustituto de la política de poder que atraviesa ese orden.

Qué pueden y qué no pueden hacer las operaciones de paz

Las operaciones de paz funcionan mejor cuando existe una negociación posible que proteger. Pueden reducir la incertidumbre entre antiguos enemigos, verificar acuerdos y disuadir ataques locales. Esa misma presencia ayuda a proteger a civiles en riesgo, apoyar instituciones y dar tiempo para que los compromisos políticos se conviertan en rutina administrativa. La visibilidad internacional también dificulta que actores dependientes del reconocimiento externo reanuden abiertamente la violencia.

No consiguen crear consentimiento donde las partes prefieren la guerra, reconstruir un Estado contra la sociedad local ni imponer una paz duradera sin proceso político. Tampoco superan bloqueos entre grandes potencias. La presencia de cascos azules es más fuerte cuando sostiene un acuerdo viable. Se vuelve más frágil cuando sustituye al acuerdo que no existe.

Por eso, evaluar una operación de paz exige examinar toda la cadena. ¿El mandato identifica una tarea real o solo acumula deseos políticos? ¿Los recursos corresponden al territorio, la amenaza y la población en riesgo? ¿El gobierno anfitrión y las partes armadas permiten una circulación suficiente? ¿El Consejo de Seguridad mantiene su apoyo cuando la misión deja de ser noticia? Cuando esas respuestas se alinean, la operación puede convertir un alto el fuego vulnerable en espacio de reconstrucción. Cuando la cadena se rompe, la misión tiende a administrar la crisis, exponer sus propios límites y revelar la distancia entre la autoridad formal de la ONU y la política concreta de la seguridad internacional.