Tratados internacionales: efectos, enmiendas, denuncia, suspensión y extinción

Los tratados internacionales son acuerdos formales entre sujetos de derecho internacional que producen efectos jurídicos. Estos acuerdos ofrecen a los Estados un marco jurídico previsible para cooperar en ámbitos como el comercio, la seguridad, la protección ambiental y los derechos humanos. Tras la ratificación y la entrada en vigor, un tratado puede imponer obligaciones que las partes deben respetar y cumplir de buena fe. El derecho de los tratados también regula procedimientos de enmienda y denuncia. Regula la suspensión y la extinción sobre todo mediante el propio texto del tratado y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (CVDT).

La lógica básica no es que todo tratado sea permanente o imposible de modificar. El derecho de los tratados combina estabilidad con flexibilidad controlada. Los Estados deben cumplir de buena fe los acuerdos vinculantes. Solo pueden alterar o poner fin a obligaciones mediante reglas del tratado, acuerdos posteriores o causas reconocidas por la CVDT. Por eso los efectos jurídicos de un tratado no pueden separarse de cuestiones como el consentimiento, la notificación, los depositarios, los procedimientos de enmienda y las consecuencias del incumplimiento. Un Estado que quiere invocar un tratado debe saber cuándo vincula a las demás partes. Un Estado que quiere cambiar de rumbo debe usar la vía jurídica disponible para ese acuerdo.

Efectos de un tratado

Tras la ratificación y la entrada en vigor, un tratado vincula a cada parte en el plano del derecho internacional. Sus efectos internos dependen del sistema constitucional de cada Estado, pero el derecho interno no excusa el incumplimiento en el plano internacional. Una ley contraria a las obligaciones convencionales puede generar responsabilidad internacional para el Estado. Cuando los tratados forman parte del derecho interno, los tribunales nacionales deben aplicarlos e interpretar la legislación de manera compatible con las obligaciones internacionales del Estado. El incumplimiento de esas obligaciones puede constituir una violación del derecho internacional y exponer al Estado a sanciones o contramedidas.

Los tratados también pueden crear derechos y obligaciones para terceros, es decir, para Estados o entidades que no son partes del tratado. La producción de efectos sobre terceros aparece de varias formas:

• El tratado puede establecer una situación de hecho, como la apertura de un río o lago a la navegación internacional, que puede ser reconocida o no por otros Estados.
• El tratado puede tener consecuencias directas para un tercer Estado. Por ejemplo, los tratados que incluyen cláusulas de nación más favorecida pueden beneficiar a Estados aunque no sean parte de otro tratado. Si el país A celebra un tratado comercial preferencial con el país B, debe extender automáticamente ese mismo trato a todos los países con los que mantiene acuerdos que incluyen cláusulas NMF.
• El tratado puede establecer derechos para terceros. Por ejemplo, los tratados abiertos a la adhesión permiten que Estados que no participaron en su proceso de celebración se incorporen a dichos acuerdos.
• El tratado puede establecer obligaciones o expectativas de cumplimiento para terceros. Los Estados depositarios, por ejemplo, pueden asumir funciones de custodia y administración de un tratado, y los sistemas de garantía pueden involucrar a Estados terceros que aseguran su ejecución. La Carta de la ONU es un caso especial: su artículo 2.6 exige que la Organización haga que los Estados no miembros actúen conforme a sus principios cuando sea necesario para mantener la paz y la seguridad internacionales.

La regla general sigue siendo que un tratado no crea obligaciones ni derechos para un tercer Estado sin su consentimiento. La CVDT trata los efectos frente a terceros con cautela. Una obligación para un tercer Estado requiere intención de las partes y aceptación escrita expresa del tercer Estado. Un derecho para un tercer Estado normalmente depende de su asentimiento y de los términos del tratado. Estas reglas protegen el principio del consentimiento y permiten que arreglos prácticos con terceros funcionen cuando se cumplen las condiciones jurídicas.

Enmiendas de un tratado

Las enmiendas de un tratado modifican el texto de un acuerdo ya existente. Pueden ampliar, cambiar o eliminar derechos y obligaciones previstos en el tratado original. Los cambios puntuales suelen denominarse enmiendas. Las modificaciones más profundas se describen a menudo como revisiones o reformas, según su impacto en el acuerdo.

En términos jurídicos, las enmiendas pueden afectar a cualquier parte del tratado, pero deben seguir un proceso similar al de la celebración de un nuevo tratado, incluida la posible necesidad de autorización parlamentaria. La aprobación de enmiendas generalmente requiere el consentimiento de todos los Estados partes o de una mayoría cualificada, típicamente no menor que dos tercios de los Estados partes. Este procedimiento asegura que las modificaciones reflejen un consenso amplio y equilibra la adaptación del tratado con la estabilidad jurídica.

Según el artículo 40 de la CVDT/69, las enmiendas generalmente solo obligan a los Estados que las han aceptado. Los Estados que no aceptan la enmienda permanecen vinculados por el texto original del tratado. Así, dos regímenes jurídicos pueden coexistir dentro del mismo tratado. Uno se aplica a los Estados que han aceptado la enmienda; otro se aplica a los que no la han aceptado.

Esta distinción importa porque una enmienda puede cambiar el equilibrio de derechos y obligaciones dentro del sistema del tratado. Algunos tratados permiten que las enmiendas entren en vigor para todas las partes después de un procedimiento colectivo determinado. Otros hacen que el nuevo texto vincule solo a los Estados que lo aceptan. La CVDT también deja espacio para modificaciones inter se limitadas. En esos casos, solo algunas partes ajustan el tratado entre ellas. El cambio no debe afectar derechos de otras partes ni contrariar el objeto y fin del tratado.

No obstante, algunos tratados establecen procedimientos particulares para la vigencia de sus enmiendas, como es el caso del Pacto de la Liga de las Naciones y de la Carta de las Naciones Unidas:

• En la Liga de las Naciones, todos los Estados que rechazaban las enmiendas eran automáticamente retirados de esta organización.
• En las Naciones Unidas, para que una enmienda de la Carta entre en vigor basta con la aprobación y ratificación de dos tercios de los miembros de la ONU, incluidos todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Un Estado individual no puede rechazar una enmienda que ya haya sido aprobada por ese procedimiento. Ese Estado queda obligado por la enmienda con independencia de su consentimiento y tampoco puede retirarse de la ONU por ese motivo.

Denuncia de un tratado

La denuncia de un tratado es la decisión unilateral de un Estado de retirarse de un acuerdo internacional y poner fin a obligaciones futuras sin incurrir en responsabilidad internacional. La CVDT trata la denuncia como una opción jurídica limitada. Permite a un Estado ajustar compromisos futuros cuando el texto del tratado, la intención de las partes o la naturaleza del acuerdo autoriza la salida.

Según la CVDT/69, la denuncia de tratados sin cláusula de denuncia generalmente no está permitida. Existen tratados, como la Carta de las Naciones Unidas, que no contemplan esa posibilidad porque buscan crear obligaciones duraderas entre las partes. Otros acuerdos, por su naturaleza, como los tratados de cesión territorial, también son resistentes a la denuncia.

Sin embargo, la CVDT/69 establece situaciones excepcionales bajo las cuales la denuncia de un tratado es posible:

• Si el tratado contiene disposiciones explícitas que permiten la denuncia. Por ejemplo, los tratados de la Unión Europea no preveían la posibilidad de denuncia hasta el Tratado de Lisboa (2007), que introdujo esa opción mediante el artículo 50, invocado por el Reino Unido en 2017.
• Si se puede demostrar que los Estados partes tenían la intención de admitir la posibilidad de denuncia.
• Si la naturaleza del tratado depende de circunstancias políticas específicas para su ejecución. Por ejemplo, los tratados de alianza militar pueden denunciarse incluso sin una cláusula explícita que lo permita. Los tratados comerciales no se incluyen en esa excepción.
• Si, en ausencia de previsión explícita que permita la denuncia, un Estado parte la requiera y todos los demás la acepten.

Cuando la denuncia se permite en un tratado bilateral, el Estado denunciante debe notificar a la otra parte. En un acuerdo multilateral, la notificación se dirige al depositario del tratado. Generalmente, se requiere un aviso previo de al menos 12 meses antes de que la denuncia surta efecto, período durante el cual el Estado puede retractarse de su decisión.

Los efectos de la denuncia son ex nunc, es decir, no afectan a las obligaciones ya cumplidas bajo el tratado sino que aplican a partir del momento en que la denuncia se hace efectiva. Además, la denuncia parcial solo es posible si el tratado específicamente lo permite o si hay un acuerdo entre las partes.

La denuncia tiene, por tanto, una dimensión sustantiva y otra procedimental. El Estado debe tener una base jurídica para salir y debe comunicar esa pretensión mediante el procedimiento de notificación exigido. Según la CVDT, la parte que invoca una causa de denuncia o extinción debe notificar a las demás partes. Debe indicar la medida propuesta y permitir que se formulen objeciones. Si aparece una objeción, las partes deben buscar un medio adecuado de solución. Esta disciplina procedimental evita que las cláusulas de denuncia y las causas excepcionales se conviertan en vías informales para escapar de obligaciones inconvenientes.

Suspensión o extinción de un tratado

La suspensión o extinción de un tratado son mecanismos por los cuales un acuerdo internacional puede dejar de ser aplicable, ya sea de forma temporal (suspensión) o definitiva (extinción). Estos procesos también están regulados por la CVDT/69 y tienen efectos ex nunc, es decir, no retroactivos.

La suspensión o la extinción pueden darse en varias circunstancias:

• Un tratado puede contener cláusulas que especifiquen su plazo de vigencia o las condiciones bajo las cuales dejará de aplicarse. Por ejemplo, un tratado se extingue cuando todo lo previsto en él ya se ha ejecutado, lo que se denomina agotamiento operativo. También puede extinguirse cuando el número de partes cae por debajo de un umbral fijado por el propio tratado. Si el tratado no dice nada al respecto, la mera reducción del número de partes no produce la extinción. El Tratado de París, que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, preveía una vigencia de 50 años y terminó al cumplirse ese plazo.
• Un tratado puede ser suspendido o extinguido si los Estados partes lo acuerdan — ya sea por unanimidad o por mayoría cualificada.
• Un tratado puede ser suspendido o extinguido en virtud de su violación. La violación debe ser sustancial para justificar esas medidas. Puede consistir en el rechazo del tratado en su conjunto o en la violación de una cláusula fundamental para su objeto o finalidad. En tratados bilaterales, el Estado afectado puede adoptar esas medidas. En tratados multilaterales, cada parte no infractora puede aplicarlas respecto del Estado infractor. Todas las partes no infractoras también pueden actuar respecto del Estado infractor o de todos los Estados partes. El incumplimiento de normas de tratados de derechos humanos no puede, en ningún caso, ocasionar su suspensión o extinción.
• Un tratado puede ser suspendido o extinguido por un cambio profundo e imprevisible de las circunstancias. Esa posibilidad se conoce como cláusula rebus sic stantibus. Si cambian las circunstancias esenciales para el consentimiento de un Estado, ese cambio puede justificar la denuncia, suspensión o extinción del tratado. El estallido de una guerra, por ejemplo, puede llevar a la extinción de tratados bilaterales entre beligerantes y a la suspensión de tratados multilaterales que los obligan. Sin embargo, los tratados de derechos humanos, derecho de la guerra o delimitación territorial conservan su validez durante los conflictos armados. Para algunos autores, la invocación de la cláusula rebus sic stantibus exige un acuerdo entre las partes afectadas; no puede ser unilateral.

En consonancia con el artículo 63 de la CVDT/69, la ruptura de relaciones diplomáticas o consulares entre Estados no afecta a los derechos y obligaciones derivados de los tratados celebrados entre ellos, salvo si esas relaciones son indispensables para aplicar el tratado.

La CVDT también separa el conflicto político ordinario de la extinción jurídica de un tratado. Varias causas pueden abrir una vía jurídica hacia la suspensión o la extinción. Entre ellas están el consentimiento de las partes, una cláusula válida, una violación sustancial, la imposibilidad sobrevenida y el cambio fundamental de circunstancias. Cada causa, sin embargo, tiene límites. La violación sustancial debe afectar al tratado en su conjunto o a una disposición esencial para su objeto o fin. Un cambio fundamental de circunstancias debe ser imprevisible y transformar radicalmente el alcance de las obligaciones pendientes de cumplimiento. Esos límites explican por qué el derecho de los tratados no considera que la tensión diplomática, el desacuerdo interno o un cambio de gobierno basten para terminar compromisos vinculantes.

Conclusión

Las reglas sobre entrada en vigor y enmienda definen cómo los Estados asumen y revisan compromisos jurídicos internacionales. Las reglas sobre denuncia, suspensión y extinción indican cuándo esos compromisos pueden terminar o quedar paralizados. La CVDT ofrece un marco para modificar o terminar obligaciones convencionales sin convertir cada cambio político en una ruptura jurídica. Sus procedimientos protegen la estabilidad al exigir consentimiento, notificación o excepciones definidas. Al mismo tiempo, dejan margen para que los Estados reaccionen cuando el texto del tratado, el acuerdo entre las partes o un cambio fundamental de circunstancias autoriza una adaptación. En la práctica, ese marco preserva la continuidad y evita que las obligaciones convencionales queden jurídicamente congeladas o políticamente inmanejables. También aclara cuándo las controversias deben tratarse por procedimiento y no por ruptura unilateral.