Le bâtiment du département du Trésor des États-Unis, institution qui préside le CFIUS, illustre la transformation de l’investissement étranger en enjeu de sécurité nationale. Image de Carol M. Highsmith, Library of Congress, domaine public via Wikimedia Commons.
Le filtrage des investissements étrangers désigne l’ensemble des mécanismes par lesquels un État examine des acquisitions, des prises de participation, des investissements dans des secteurs sensibles ou des achats de biens immobiliers stratégiques avant d’autoriser l’opération. Son objectif n’est pas de bloquer tout capital extérieur. Il consiste à repérer les cas où un investisseur étranger pourrait obtenir l’accès à des actifs qui soutiennent des fonctions stratégiques de l’État. La tension centrale est d’attirer des capitaux sans transformer l’ouverture économique en perte de contrôle sur des actifs stratégiques, sans considérer tout investisseur étranger comme une menace.
L’importance de cet instrument a augmenté à mesure que la frontière entre économie et sécurité est devenue moins nette. Des actifs essentiels peuvent avoir une valeur commerciale et, en même temps, une valeur militaire, politique ou stratégique. Une acquisition apparemment privée peut modifier l’autonomie réglementaire de l’État, exposer des informations sensibles ou créer une dépendance dans une chaîne essentielle. Le filtrage des investissements étrangers est donc une politique économique dotée d’une fonction directe de souveraineté, et cette double nature explique son expansion récente.
Résumé
- Le filtrage des investissements étrangers est l’examen, par l’État, d’investissements, d’acquisitions ou d’opérations immobilières susceptibles d’affecter la sécurité nationale, l’ordre public ou des actifs stratégiques.
- La logique de l’instrument est sélective : l’État continue de rechercher des capitaux étrangers, mais se réserve le pouvoir d’approuver, de conditionner, de bloquer ou de défaire des transactions sensibles.
- Le modèle des États-Unis repose sur le CFIUS, un comité interagences présidé par le département du Trésor qui examine certaines opérations impliquant des investisseurs étrangers.
- L’architecture de l’Union européenne est en transition : la décision finale reste nationale, tandis que la mise à jour publiée en 2026 prévoit des mécanismes nationaux obligatoires, une coopération élargie et la couverture du contrôle étranger indirect par des entreprises européennes.
- La controverse politique tient à la frontière entre sécurité légitime et protectionnisme déguisé, surtout dans les opérations liées à la Chine, aux technologies critiques, aux données et aux chaînes d’approvisionnement.
Ce que signifie le filtrage des investissements étrangers
Le filtrage des investissements étrangers ne se confond pas avec le contrôle des changes, le contrôle de la concurrence ou la politique industrielle ordinaire. Chacun de ces domaines pose une question différente : la monnaie, le pouvoir de marché ou le développement productif. Le filtrage demande si une opération précise crée un risque pour la sécurité nationale, l’ordre public ou des intérêts stratégiques essentiels en raison de l’investisseur, de l’actif ou du secteur concerné. La réponse dépend surtout de l’accès que l’opération accorde, plutôt que de sa seule valeur financière.
Cet examen peut porter sur des opérations qui modifient le contrôle, l’accès, l’influence sociétaire ou la présence territoriale près d’installations sensibles. L’identité de l’acheteur compte, mais ce qui devient accessible grâce à l’opération est décisif. Une participation minoritaire peut être sensible si elle ouvre l’accès à des systèmes critiques, à des données personnelles ou à une technologie à double usage. Le mécanisme déplace l’analyse de la taille comptable de l’opération vers le risque stratégique qu’elle produit, ce qui modifie la logique traditionnelle de l’évaluation des investissements.
Dans la pratique, les gouvernements travaillent souvent avec trois blocs d’analyse : la sensibilité du secteur, le profil de l’investisseur et la structure concrète de l’opération. Cette combinaison évite les réponses automatiques. Le même investisseur peut présenter un faible risque dans une usine ordinaire et un risque élevé dans une entreprise qui gère des données biométriques, des satellites ou des réseaux de communication. Le risque naît de la relation entre l’actif, l’investisseur et l’accès accordé, et non d’une étiquette isolée.
Pourquoi les États filtrent les capitaux
Pendant les décennies de libéralisation économique, beaucoup de gouvernements ont traité l’investissement direct étranger comme une source de développement et d’intégration productive. Le cycle d’Uruguay de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) a placé l’investissement parmi les nouveaux thèmes de l’agenda commercial, aux côtés des services et de la propriété intellectuelle. Le consensus de Washington a, de son côté, inclus la libéralisation des investissements directs étrangers parmi ses recommandations classiques. L’arrière-plan historique est celui d’une ouverture qui voyait le capital extérieur comme un vecteur de développement, de productivité et d’insertion internationale.
Le filtrage contemporain corrige cette prémisse sans la nier entièrement. Les États continuent de vouloir des investissements étrangers. Ce qui a changé, c’est la perception que certains actifs ne peuvent pas être remplacés par une simple efficacité économique. Une infrastructure qui soutient des services essentiels ou une capacité technologique peut être décisive pour le fonctionnement de l’État. Quand le contrôle de ces actifs crée une vulnérabilité politique ou un levier de coercition, le gain financier immédiat cesse d’être le seul critère.
L’argument de sécurité s’est renforcé avec la numérisation. Auparavant, le risque classique concernait les bases militaires, les technologies de défense et les ressources naturelles. Dans l’économie numérique, les systèmes de données, les réseaux de communication et les logiciels embarqués peuvent porter une valeur stratégique comparable à celle d’un actif physique traditionnel. L’acquisition d’une entreprise d’applications, de santé numérique ou de télécommunications peut donner accès à des informations sensibles à l’échelle nationale. Le contrôle des données et le contrôle des infrastructures se superposent souvent dans la couche numérique de la souveraineté.
La dimension géopolitique est tout aussi décisive. La rivalité entre les États-Unis et la Chine a transformé les chaînes productives, la technologie et l’investissement en arènes de compétition stratégique. Le récit géoéconomique qui s’est imposé dans les pays occidentaux voit l’interdépendance avec la Chine comme une opportunité commerciale et, en même temps, comme une source possible de vulnérabilité. Ce cadrage apparaît dans les secteurs où infrastructures, données et innovation se combinent. Le filtrage des investissements est l’une des réponses institutionnelles à ce changement de perception, aux côtés des politiques de chaînes résilientes et des contrôles technologiques.
Comment fonctionne l’examen
Malgré la diversité des modèles, la logique opérationnelle organise généralement l’examen par étapes, de la notification initiale à une éventuelle atténuation du risque. Dans certains pays, des opérations déterminées doivent être notifiées avant leur réalisation. Dans d’autres, la notification est volontaire, et le gouvernement peut ouvrir un examen de sa propre initiative s’il identifie un risque. Il existe aussi des régimes mixtes, avec obligation pour les secteurs critiques et pouvoir discrétionnaire pour les opérations hors liste. La question institutionnelle reste proche : l’État veut connaître l’opération avant que le changement de contrôle devienne irréversible.
Après la notification, l’autorité compétente examine qui gagne du pouvoir, sur quel actif et avec quels risques techniques. L’examen peut être bref si l’opération est clairement bénigne, ou plus long si elle porte sur un actif stratégique sous influence étrangère pertinente. Dans les régimes plus sophistiqués, le filtrage mobilise plusieurs parties du gouvernement. L’évaluation combine information technique et jugement stratégique dans une décision qu’aucune agence isolée ne maîtrise généralement à elle seule.
La décision n’a pas besoin d’être binaire. L’autorité peut approuver l’opération, imposer des engagements d’atténuation ou bloquer la transaction dans les scénarios les plus graves. Ces engagements peuvent réorganiser l’accès aux données, la gouvernance, l’audit et la continuité de fonctions essentielles. Si l’opération a déjà eu lieu, certains régimes permettent de défaire l’acquisition. Le pouvoir de conditionner est central : il calibre le risque sans transformer la politique en interdiction automatique du capital étranger.
Ce calibrage a toutefois des coûts. Les investisseurs peuvent subir l’incertitude, des délais longs et des critères peu transparents. Les gouvernements peuvent utiliser des arguments de sécurité pour favoriser des entreprises nationales ou punir des rivaux politiques. Les entreprises peuvent réduire leurs investissements si l’environnement réglementaire leur semble imprévisible. Un régime de filtrage doit combiner une marge discrétionnaire suffisante pour traiter les risques réels et des critères assez clairs pour ne pas devenir un protectionnisme sélectif, ce qui fait du dessin institutionnel une partie du mérite même de la politique.
Le modèle des États-Unis
Le cas des États-Unis est le principal exemple contemporain. Le Committee on Foreign Investment in the United States, connu sous le nom de CFIUS, est un comité interagences autorisé à examiner certaines opérations impliquant des investissements étrangers aux États-Unis et certaines transactions immobilières réalisées par des personnes étrangères. Sa fonction est d’évaluer les effets sur la sécurité nationale. Le département du Trésor préside le comité et coordonne les domaines économiques, diplomatiques et sécuritaires du gouvernement. L’examen fonctionne par une lecture intégrée du risque national et institutionnel direct, plutôt que par une seule agence sectorielle.
Le CFIUS a gagné en importance quand les États-Unis ont commencé à traiter la technologie, les données, les chaînes d’approvisionnement et les actifs immobiliers proches d’installations sensibles comme des questions de sécurité. La réforme adoptée par le Foreign Investment Risk Review Modernization Act de 2018 a élargi la capacité de révision du système aux participations non contrôlantes dans certaines entreprises sensibles et à des opérations immobilières précises. Cet élargissement a reflété une perception : le risque ne dépend pas seulement de l’acquisition formelle d’un contrôle majoritaire, car l’accès et l’influence peuvent aussi créer une vulnérabilité.
La procédure peut aboutir à une approbation, à une atténuation, à une recommandation de blocage présidentiel ou à une obligation de défaire la transaction. L’atténuation est particulièrement importante. Au lieu de bloquer immédiatement, le gouvernement peut exiger des garanties opérationnelles qui convertissent le risque en contrôles vérifiables. L’atténuation transforme une préoccupation de sécurité en obligations concrètes de gouvernance, d’accès et de continuité opérationnelle. Si elle est insuffisante, l’opération peut atteindre le président, qui a le pouvoir de la bloquer ou de l’annuler.
Le CFIUS illustre l’ambiguïté politique de l’instrument. D’un côté, son existence répond à des risques concrets dans des secteurs stratégiques. De l’autre, l’extension du contrôle accroît le poids du nationalisme économique et de la rivalité avec la Chine sur des opérations privées. Pour les alliés et les investisseurs, le défi est de distinguer l’examen légitime de sécurité d’une politique de fermeture. Pour Washington, il consiste à préserver l’attractivité financière sans laisser des actifs sensibles devenir des canaux de dépendance stratégique.
Le modèle de l’Union européenne
L’Union européenne a développé une architecture différente. Le règlement (UE) 2019/452 a créé le premier cadre commun pour le filtrage des investissements directs étrangers pour des raisons de sécurité ou d’ordre public, sans donner à la Commission européenne un veto centralisé sur toutes les opérations. La décision finale est restée entre les mains des États membres. L’élément européen résidait dans le mécanisme de coopération. Par son intermédiaire, une acquisition nationale pouvait être lue comme un risque européen si elle affectait la sécurité ou l’ordre public dans plus d’un pays.
En juin 2026, l’Union européenne a publié le règlement (UE) 2026/1386, qui abroge le cadre de 2019 après son entrée en vigueur et renforce la couche commune. La mise à jour prévoit que tous les États membres maintiennent des mécanismes nationaux de filtrage, définit des exigences minimales et élargit les opérations qui doivent être communiquées au mécanisme de coopération. La couverture s’étend aussi aux acquisitions réalisées par des entreprises établies dans l’Union si ces entreprises sont contrôlées par des investisseurs étrangers. La tendance européenne maintient donc la décision finale au niveau national tout en réduisant les failles dans un marché intégré.
Ce dessin reflète la nature de l’Union européenne. Investissement, marché intérieur et sécurité nationale se croisent dans un espace économique intégré, tandis que les États conservent des compétences sensibles. Une acquisition dans un pays peut affecter une infrastructure, une technologie ou des projets d’intérêt pour toute l’Union. Les gouvernements nationaux restent responsables de l’évaluation des risques localisés et décident d’approuver, de conditionner ou de bloquer une opération. Le régime européen cherche à éviter que la fragmentation nationale laisse des ouvertures stratégiques dans un marché intégré.
Le contexte européen combine préoccupation sectorielle et stratégie économique. Le premier axe concerne les actifs par lesquels des gouvernements étrangers peuvent obtenir l’accès à des infrastructures, à la défense, à des technologies avancées ou à des données. Le second cherche la cohérence avec la politique de sécurité économique de l’Union, qui a pris du poids après les chocs de chaînes productives, la dépendance énergétique et la détérioration de la relation avec la Russie. La Commission européenne traite de plus en plus le filtrage des investissements comme une partie d’un répertoire plus large. Les contrôles à l’exportation, la sécurité de la recherche et la protection des technologies critiques relèvent de la même logique de réduction des vulnérabilités.
La relation avec la Chine apparaît dans ce débat sans l’épuiser. Les opérations chinoises dans les infrastructures européennes, les technologies avancées et la logistique ont provoqué un examen plus poussé, surtout après la perception que des entreprises peuvent agir sous influence étatique même si elles se présentent comme des acteurs privés. D’autres investisseurs peuvent susciter des préoccupations semblables s’ils impliquent coercition étatique, structures de propriété opaques ou actifs critiques. La catégorie juridique est le risque, non la nationalité isolée, et cette distinction empêche le régime de devenir une discrimination automatique.
Sécurité, souveraineté et capital étranger
Le filtrage des investissements étrangers révèle une transformation plus large de l’ordre économique international. Le libéralisme économique de l’après-guerre froide supposait que davantage d’investissement, davantage de commerce et davantage d’interdépendance réduiraient les incitations au conflit. La politique actuelle est plus ambivalente. Les gouvernements défendent encore une ouverture sélective et cherchent à réduire les dépendances asymétriques. Les expressions liées à la réduction des risques et à la relocalisation vers des partenaires fiables indiquent cette transition : l’efficacité reste pertinente, mais elle n’est plus le seul objectif.
Du point de vue de la souveraineté, l’instrument a deux faces. Il protège la capacité de l’État à décider sur des actifs essentiels et réduit la possibilité de coercition par contrôle étranger d’infrastructures, de technologies ou de données. En même temps, il accroît l’intervention de l’État dans des transactions privées et peut créer une discrétion excessive. La souveraineté ne consiste pas seulement à empêcher des étrangers d’acheter des actifs. Elle exige des critères institutionnels qui séparent le risque stratégique réel de la pression politique conjoncturelle.
Cette distinction est cruciale pour les pays en développement. Beaucoup d’entre eux ont besoin de capital extérieur pour les infrastructures et la technologie, précisément les domaines où la dépendance peut devenir stratégique. Un régime de filtrage trop rigide peut éloigner l’investissement productif. L’absence de régime peut permettre une dépendance dans des secteurs critiques. La solution n’est pas de copier automatiquement le CFIUS ou le modèle européen. Elle consiste à définir des capacités administratives, des secteurs sensibles, des règles de transparence et des mécanismes d’atténuation compatibles avec sa propre économie.
Le filtrage ne remplace pas non plus la politique industrielle. Bloquer une acquisition étrangère ne crée pas, en soi, une capacité nationale dans les secteurs stratégiques. Si l’État veut une autonomie stratégique, il doit combiner le filtrage avec des politiques productives de long terme. Le filtrage empêche certaines pertes de contrôle. Il ne produit pas automatiquement du développement. Comme instrument de souveraineté, il fonctionne mieux s’il s’inscrit dans une stratégie économique plus large.
La frontière entre sécurité et protectionnisme
Le principal risque politique du filtrage est l’élasticité du concept de sécurité nationale. Presque n’importe quel secteur peut être présenté comme stratégique si le gouvernement élargit suffisamment la définition. Si l’autorité n’a pas à démontrer un lien concret entre opération et risque, le mécanisme peut devenir une protection pour des entreprises nationales ou un instrument de rivalité géopolitique sans contrôle. La preuve institutionnelle doit porter sur la relation entre actif, investisseur et vulnérabilité.
Certains signes permettent de différencier la sécurité légitime du protectionnisme. Un régime légitime rend la décision traçable. L’investisseur doit connaître le standard appliqué et disposer d’une réelle possibilité de réponse, même si une partie des informations demeure confidentielle. Un régime protectionniste tend à fonctionner par rhétorique large, critères variables et blocages sélectifs contre des nationalités ou des entreprises politiquement indésirables. La qualité institutionnelle compte autant que l’objectif déclaré, car c’est elle qui sépare un filtre d’une barrière.
La réciprocité ajoute une autre couche. Les États qui bloquent des investissements étrangers peuvent exiger que leurs propres investisseurs reçoivent un traitement équivalent à l’étranger. En pratique, la réciprocité est rarement simple, puisque les conditions politiques et économiques varient fortement entre pays. Un gouvernement peut soutenir qu’il ne fait que répondre à des restrictions extérieures. Un autre peut voir la même mesure comme une escalade protectionniste. Le filtrage opère donc dans un environnement de méfiance mutuelle qui peut renforcer le cycle même des restrictions.
Dans la relation avec la Chine, cette dynamique est particulièrement visible. Les pays occidentaux regardent avec davantage de prudence les entreprises chinoises dans les secteurs stratégiques, en raison de la proximité perçue entre entreprise privée et écosystème politico-étatique chinois. La Chine, de son côté, interprète une partie de ces mesures comme une politique de contenir son ascension technologique. Le résultat est un cercle dans lequel chaque restriction renforce le récit stratégique de l’autre camp.
Comment évaluer un régime de filtrage
Un bon régime de contrôle des investissements étrangers doit répondre à cinq questions. La première est de savoir quels actifs sont réellement critiques, car une liste trop longue dilue les priorités et crée de l’incertitude. La deuxième porte sur l’autorité qui décide et sur ses capacités techniques. La sécurité nationale exige renseignement, connaissance sectorielle et analyse juridique, financière et technologique. La troisième concerne les opérations qui doivent être notifiées. Tout rendre obligatoire surcharge l’administration. Tout laisser volontaire peut faire manquer des opérations sensibles.
La quatrième question porte sur les mesures d’atténuation disponibles. L’autorité doit disposer d’options entre l’approbation simple et le veto absolu. Des mesures opérationnelles bien conçues peuvent réduire les risques sans tuer des investissements utiles. La cinquième question est celle de la prévention des abus. Le contrôle juridictionnel, la reddition de comptes et des critères publiés préservent la légitimité, même lorsque des détails sensibles restent confidentiels.
Ces questions montrent que le débat n’est pas « ouverture ou fermeture ». Le problème est la qualité de l’ouverture. Un État peut rester ouvert aux capitaux étrangers et, en même temps, refuser des opérations qui compromettent des actifs essentiels. Il peut protéger les données et les infrastructures sans expulser tous les investisseurs étrangers. Il peut traiter des rivaux stratégiques avec prudence sans transformer chaque investissement en menace. Le filtrage est un filtre, non une frontière économique totale.
Conclusion
Le contrôle des investissements étrangers est devenu un outil central à mesure que l’économie internationale a commencé à porter des risques de sécurité plus visibles. Une opération sociétaire ou immobilière peut ouvrir l’accès à des actifs stratégiques. Les États qui ignorent ce risque peuvent perdre de l’autonomie dans des domaines essentiels. Ceux qui l’exagèrent peuvent réduire l’investissement, encourager le protectionnisme et politiser les transactions privées.
Le dilemme n’est donc pas de choisir entre souveraineté et capital étranger. Il consiste à construire une forme institutionnelle capable de rendre les deux compatibles. Le CFIUS et le régime européen montrent des modèles différents pour le même problème : préserver l’ouverture économique sous conditions de sécurité. La rivalité contemporaine avec la Chine, la numérisation et la fragmentation des chaînes d’approvisionnement ont rendu ce problème plus aigu sans supprimer le besoin d’investissement extérieur. La fonction du filtrage est d’empêcher que l’ouverture économique transfère un contrôle stratégique sans examen public. Sa limite est de ne pas transformer la sécurité nationale en justification automatique de la fermeture des marchés.