Relations Brésil-Chine : commerce et partenariat stratégique

Les relations Brésil-Chine figurent parmi les liens bilatéraux les plus importants de la politique étrangère brésilienne contemporaine. Elles réunissent deux transformations. La première est diplomatique : le Brésil a reconnu la République populaire de Chine en 1974, pendant la guerre froide. La seconde est économique : la Chine est devenue le principal partenaire commercial du Brésil. Dès lors, Pékin a cessé d’être un sujet périphérique pour devenir une partie centrale de la stratégie extérieure brésilienne.

L’ampleur de l’agenda explique le poids stratégique du partenariat. Il rattache l’agenda économique brésilien au financement, aux infrastructures, à la technologie et à la coordination politique dans les enceintes mondiales. Cette centralité coexiste avec des tensions. Les exportations brésiliennes vers la Chine restent concentrées dans les produits primaires. L’industrie brésilienne affronte la concurrence chinoise. En outre, les litiges antidumping, les technologies numériques et la relation du Brésil avec les États-Unis rendent le partenariat politiquement sensible.

Résumé

• Le Brésil a reconnu la République populaire de Chine en 1974, sous le président Ernesto Geisel, dans le cadre du pragmatisme responsable et œcuménique.
• Le communiqué de 1974 a établi des relations au niveau des ambassades et a fixé la formule brésilienne de reconnaissance de la République populaire de Chine comme seul gouvernement légal de la Chine.
• La relation s’est densifiée dans les années 1980 grâce aux visites de ministres des Affaires étrangères et de présidents, à la coopération scientifique et technique, à un accord nucléaire pacifique et à l’ouverture de consulats.
• Le programme de satellite sino-brésilien de ressources terrestres, connu sous le sigle CBERS, a commencé en 1988 et est devenu un jalon de la coopération spatiale sino-brésilienne.
• En 1993, le Brésil et la Chine ont officialisé un partenariat stratégique ; en 2012, ils ont élevé la relation au rang de partenariat stratégique global.
• Depuis 2009, la Chine est le principal partenaire commercial du Brésil, avec un poids important du soja, du minerai de fer, du pétrole, de la viande et d’autres produits primaires dans les exportations brésiliennes.
• L’architecture actuelle comprend la COSBAN, le Dialogue stratégique global, le Plan exécutif 2022-2026 et le Plan stratégique 2022-2031.
• En 2024, pour le cinquantième anniversaire des relations diplomatiques, les deux pays ont élevé la relation au niveau d’une Communauté Brésil-Chine de destin partagé.

Ce que sont les relations Brésil-Chine

Les relations Brésil-Chine désignent l’ensemble des liens diplomatiques, économiques, technologiques et politiques entre le Brésil et la République populaire de Chine. L’expression couvre les canaux officiels, les flux économiques, la coopération scientifique et les projets d’infrastructure. Dans le fonctionnement quotidien de la politique étrangère, la relation associe l’État, les entreprises, les banques, les universités et les organismes multilatéraux au sein d’un même agenda bilatéral.

La relation actuelle ne se réduit pas à la somme des exportations brésiliennes et des importations chinoises. Elle fonctionne comme une plateforme de politique étrangère qui relie le développement économique, l’autonomie diplomatique et le repositionnement du Brésil face à l’ascension chinoise. Cette dimension explique sa présence dans les débats sur la gouvernance mondiale, la transition énergétique et la politique industrielle.

Le poids de la Chine modifie les calculs extérieurs du Brésil. Pour Brasilia, Pékin offre de la demande, du financement et une capacité d’exécution. Pour Pékin, le Brésil offre des ressources naturelles, un poids politique dans le Sud global et une présence stratégique en Amérique du Sud. Le partenariat est né d’intérêts convergents. Dans une relation aussi asymétrique, sa profondeur exige une gestion constante entre une puissance mondiale et un pays qui cherche à élargir son autonomie.

Avant 1974 : contacts, Taïwan et guerre froide

Les contacts entre le Brésil et la Chine sont antérieurs au XXe siècle. En 1881, l’Empire du Brésil et la Chine impériale ont signé un traité d’amitié, de commerce et de navigation. Le rapprochement est toutefois resté limité. Après la Seconde Guerre mondiale, la révolution chinoise de 1949 a transformé la question chinoise en problème diplomatique. Le Brésil devait choisir entre reconnaître la République populaire de Chine, installée à Pékin, ou maintenir ses liens avec le gouvernement nationaliste établi à Taïwan.

Au début de la guerre froide, le Brésil a maintenu la reconnaissance diplomatique de Taïwan. Le gouvernement du président Eurico Gaspar Dutra a fermé la représentation brésilienne liée à la Chine continentale, a voté contre le remplacement de Taïwan par la République populaire de Chine à l’Organisation des Nations unies et a soutenu des positions alignées sur les États-Unis pendant la guerre de Corée. Le choix brésilien avait une portée juridique et politique : il exprimait l’anticommunisme, l’alignement occidental et une faible perception des possibilités économiques offertes par Pékin.

La politique étrangère indépendante a ouvert une brèche. En 1961, João Goulart, alors vice-président, a conduit une mission commerciale en République populaire de Chine afin de rechercher de nouveaux marchés. En 1962, le Brésil a conclu avec Pékin un accord de commerce et de paiements. Cette initiative n’a pas consolidé la reconnaissance diplomatique, et l’expérience a montré que le commerce, sans décision politique, ne suffisait pas à soutenir le rapprochement. Après 1964, le gouvernement Castello Branco a interrompu cette ouverture dans un climat de soupçon idéologique et d’accusations contre des représentants chinois au Brésil.

Dans les années 1970, le contexte a changé. La Chine a rompu avec l’Union soviétique, s’est rapprochée des États-Unis de Richard Nixon et a commencé à gagner un nouvel espace diplomatique. Au Brésil, la politique étrangère cherchait des marchés, de l’énergie, de la technologie et des marges d’autonomie. Dans ce cadre, le rapprochement avec Pékin a commencé à servir le pragmatisme brésilien, car la distance à l’égard de la Chine devenait de moins en moins compatible avec les objectifs économiques du pays.

Reconnaissance de la République populaire de Chine

Le Brésil a reconnu la République populaire de Chine le 15 août 1974, sous le gouvernement d’Ernesto Geisel. Cette décision s’inscrivait dans le pragmatisme responsable et œcuménique, l’orientation diplomatique conduite par Geisel et par le ministre des Affaires étrangères Azeredo da Silveira. Cette ligne cherchait à diversifier les partenariats, à réduire les alignements automatiques et à ouvrir des espaces de négociation pour le développement brésilien. En ce sens, reconnaître Pékin était à la fois une décision de politique étrangère et une décision de stratégie économique.

Pour Geisel, la reconnaissance de Pékin comblait une lacune diplomatique importante : la Chine continentale avait un poids politique croissant, un marché potentiel et la capacité de dialoguer avec l’agenda brésilien d’autonomie. Malgré les résistances militaires et idéologiques, le président a traité la décision comme un choix d’État. La consultation du Conseil de sécurité nationale a surtout servi de rituel interne, plus que de véritable délibération.

Le communiqué conjoint de 1974 a établi des relations diplomatiques au niveau des ambassades. Le Brésil a reconnu le gouvernement de la République populaire de Chine comme le seul gouvernement légal de la Chine. La Chine a réaffirmé que Taïwan faisait partie intégrante de son territoire, et le Brésil a pris note de cette position. En pratique, la formule d’une seule Chine a permis d’ouvrir la relation avec Pékin sans effacer les canaux commerciaux non officiels avec Taïwan.

Le premier moment qui a suivi la reconnaissance a été graduel. L’ambassade du Brésil à Pékin a ouvert en 1975, et le premier accord commercial avec la République populaire de Chine a été signé en 1978. Les échanges, encore très faibles au milieu des années 1970, ont progressé rapidement à la fin de la décennie. La reconnaissance n’est devenue une relation pratique que lorsque l’ambassade et le commerce ont commencé à fonctionner, avec des exportations agricoles brésiliennes et des importations liées aux secteurs chimique, pharmaceutique et énergétique.

Consolidation dans les années 1980 et 1990

Dans les années 1980, la relation a acquis une forme institutionnelle. En 1982, le ministre des Affaires étrangères Saraiva Guerreiro a effectué la première visite d’un chef de la diplomatie brésilienne à Pékin et a signé un accord de coopération scientifique et technologique. En 1984, João Figueiredo est devenu le premier président brésilien à visiter la Chine communiste. L’agenda a alors commencé à combiner commerce, coopération technique, énergie nucléaire pacifique et présence consulaire.

La visite de Figueiredo a consolidé le passage d’une relation récemment reconnue à une relation dotée d’instruments diplomatiques permanents. L’enjeu était d’élargir le contact politique et de créer des domaines de coopération capables de survivre aux limites du commerce initial. Le saut institutionnel des années 1980 a donné une continuité à la reconnaissance de 1974.

Le gouvernement de José Sarney a ajouté un jalon technologique. En 1988, sa visite en Chine a ouvert la voie au programme CBERS, le Satellite sino-brésilien de ressources terrestres. Le partenariat spatial a permis le développement conjoint de satellites de télédétection et est devenu un symbole rare de coopération technologique profonde entre deux grands pays en développement. Le lancement de CBERS-1, en 1999, a confirmé la continuité du programme sous Fernando Henrique Cardoso.

Dans les années 1990, le Brésil et la Chine se sont rapprochés dans un contexte de réinsertion internationale brésilienne et d’expansion extérieure chinoise. En 1993, des visites de haut niveau et la présence de Jiang Zemin au Brésil ont conduit à l’officialisation du partenariat stratégique. Le partenariat stratégique de 1993 a présenté la relation sino-brésilienne comme plus vaste que le commerce : elle incluait désormais la coordination politique et des projets de long terme.

Partenariat stratégique global

La relation s’est développée sous les gouvernements de Fernando Henrique Cardoso, de Luiz Inácio Lula da Silva, de Dilma Rousseff et de leurs successeurs. Le Brésil a soutenu l’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce, a accru ses exportations et a conservé le CBERS comme référence technologique. Sous Lula, l’agenda a reçu une composante Sud-Sud plus explicite. Le partenariat a commencé à être présenté comme un instrument de développement et comme le signe d’un rapprochement entre de grands pays du Sud global.

En 2004, la visite présidentielle brésilienne en Chine s’est déroulée avec une large délégation d’entreprises et a conduit à la création de la Commission sino-brésilienne de haut niveau de concertation et de coopération, la COSBAN. Ce mécanisme a commencé à organiser l’agenda bilatéral de manière plus stable. En 2012, la relation a été élevée au rang de partenariat stratégique global, avec le Plan décennal de coopération et le Dialogue stratégique global.

Le passage au partenariat stratégique global a montré que le Brésil et la Chine voulaient traiter la relation comme une partie de l’ordre international, au-delà de l’échange commercial bilatéral. Depuis lors, le partenariat articule coordination multilatérale, développement productif et thèmes globaux tels que le climat et la sécurité alimentaire.

En 2024, pour le cinquantième anniversaire des relations diplomatiques, la relation a été élevée au niveau d’une Communauté Brésil-Chine de destin partagé pour un monde plus juste et une planète plus durable. La formule reprend le langage diplomatique chinois et indique la disposition brésilienne à maintenir la Chine comme partenaire de premier rang. Ce geste a confirmé la centralité politique de Pékin pour Brasilia et a maintenu le partenariat à un niveau politique élevé, sans le transformer en alliance.

Commerce : force et concentration

Le commerce est l’axe le plus visible des relations Brésil-Chine. Depuis 2009, la Chine est le principal partenaire commercial du Brésil. En 2023, la Chine représentait environ 31 % des exportations brésiliennes, 22 % des importations et 27 % du commerce total du Brésil. Cette année-là, la Chine a aussi été la première destination à dépasser 100 milliards de dollars d’exportations brésiliennes en une seule année.

Le modèle commercial est puissant et concentré : le Brésil vend surtout des produits primaires et achète un panier plus industrialisé de biens, d’intrants et d’équipements. Les ressources naturelles et les aliments dominent les exportations brésiliennes. Le soja, le minerai de fer, le pétrole et la viande en sont des exemples centraux, sans constituer une liste exhaustive. Les importations reflètent la force industrielle chinoise et la dépendance brésilienne à l’égard d’équipements et de composants.

Cette structure produit des avantages et des vulnérabilités. Le Brésil enregistre un excédent commercial important avec la Chine et dépend du marché chinois pour une part substantielle de son panier d’exportations. Les produits primaires sont sensibles aux prix internationaux, aux cycles de la demande chinoise et aux barrières sanitaires. La concentration réduit aussi la capacité d’utiliser le commerce comme canal de montée en gamme industrielle. La question centrale consiste à transformer l’échelle exportatrice en capacité productive et en apprentissage technologique.

Du côté chinois, le Brésil est un fournisseur stratégique d’aliments, d’énergie et de minerais. Ce rôle renforce la relation, car la sécurité alimentaire et la sécurité des ressources sont des priorités pour Pékin. Le risque brésilien est de laisser la complémentarité devenir dépendance. Un panier commercial étroit rend plus difficile la conversion du partenariat en productivité, en technologie et en diversification industrielle. Sans diversification, la complémentarité économique peut devenir une dépendance diplomatique.

Investissements, infrastructures et technologie

Les investissements chinois au Brésil ont pris de l’ampleur surtout à partir des années 2010. Ils se sont concentrés dans les infrastructures, l’énergie et les secteurs liés aux ressources naturelles, avec une présence notable d’entreprises chinoises dans des réseaux et actifs stratégiques. L’investissement a rendu la relation plus matérielle : au-delà des exportations brésiliennes vers la Chine, le partenariat a commencé à impliquer du capital chinois sur le territoire brésilien.

La présence chinoise dans les infrastructures donne au Brésil du capital et une capacité d’exécution. Elle exige en même temps une évaluation réglementaire, concurrentielle et technologique. Le partenariat peut accélérer des travaux, élargir des réseaux et financer des projets. En contrepartie, il accroît le besoin de règles claires sur la transparence, la sécurité des données et les secteurs stratégiques.

La coopération technologique a un symbole clair dans le CBERS. Le programme spatial a montré que la relation pouvait produire une technologie conjointe et dépasser l’échange de marchandises. L’agenda contemporain a élargi ce champ à l’économie numérique, à l’agriculture de précision, aux énergies renouvelables et à la recherche scientifique. Le défi consiste à éviter que la coopération technologique reste limitée à des annonces et à des mémorandums sans transfert réel de capacités.

Dans le domaine financier, le Brésil et la Chine ont cherché des alternatives opérationnelles à l’usage exclusif du dollar. En 2023, ils ont annoncé des arrangements destinés à faciliter les transactions en monnaies locales, avec un mécanisme de compensation en yuan. En 2024, la Banque nationale de développement économique et social du Brésil, la BNDES, a signé un contrat de prêt en renminbi avec la China Development Bank. Ces mécanismes maintiennent le dollar comme référence dominante tout en élargissant les instruments financiers disponibles dans la relation.

Architecture institutionnelle actuelle

Les relations Brésil-Chine disposent d’une architecture institutionnelle dense. La COSBAN est l’instance permanente la plus élevée de dialogue et de coopération bilatérale. Elle réunit des sous-commissions thématiques et transforme des agendas dispersés en suivi politique régulier. La réunion de 2024 a consolidé la mise en œuvre du Plan exécutif 2022-2026 et du Plan stratégique Brésil-Chine 2022-2031. La COSBAN donne une routine à une relation qui pourrait autrement dépendre seulement des sommets présidentiels.

Le Dialogue stratégique global, créé en 2012, fonctionne au niveau des ministres des Affaires étrangères et suit des sujets bilatéraux et internationaux. Il permet de traiter l’agenda économique et la conjoncture mondiale dans un même canal diplomatique. Ainsi, la COSBAN et le Dialogue stratégique global donnent au partenariat une routine de coordination, ce qui réduit la dépendance à l’égard de rencontres présidentielles isolées.

Au-delà de ces mécanismes, la relation passe par les ambassades, les consulats, les forums d’entreprises, les banques de développement et les organismes multilatéraux. Le Brésil maintient des consulats généraux dans des villes chinoises telles que Shanghai, Canton, Chengdu et Hong Kong. La Chine conserve une présence consulaire au Brésil. Cet ensemble montre que la relation ne dépend plus d’un seul thème ni d’un seul gouvernement.

L’année 2024 a eu un poids symbolique et institutionnel. Les deux pays ont célébré les 50 ans des relations diplomatiques avec la République populaire de Chine et les 20 ans de la COSBAN. La visite de Xi Jinping au Brésil, après le sommet du G20, a renforcé l’idée que Pékin voit Brasilia comme un partenaire central en Amérique latine et dans le Sud global.

Tensions et limites du partenariat

La première tension est économique. Même si le Brésil bénéficie du marché chinois, la composition des exportations renforce une spécialisation dans les ressources naturelles. Les importations industrielles chinoises exercent une pression sur des secteurs brésiliens. Cela explique pourquoi le débat sur la reconnaissance de la Chine comme économie de marché a toujours été sensible : une telle décision toucherait les instruments antidumping et la protection contre les pratiques considérées comme déloyales.

La deuxième tension est géopolitique. Le Brésil veut préserver son autonomie et éviter les alignements automatiques. La Chine est un partenaire stratégique, tandis que les États-Unis restent importants pour l’économie, la défense et la politique régionale du Brésil. La diplomatie brésilienne cherche à maintenir la relation avec Pékin sans transformer le partenariat en adhésion à une sphère d’influence chinoise.

La troisième tension est technologique. La présence chinoise dans les infrastructures numériques apporte des possibilités, mais aussi des préoccupations réglementaires. Le problème dépasse le choix de fournisseurs. Il concerne la définition de normes de sécurité, de gouvernance des données, de concurrence et de capacité nationale d’absorption technologique.

La quatrième tension concerne l’Amérique du Sud et le Mercosur. La Chine est un partenaire majeur de plusieurs pays sud-américains et apparaît dans les débats sur les accords commerciaux et le financement régional. Le Brésil doit équilibrer son intérêt national avec la coordination régionale, car la concurrence chinoise affecte les exportations industrielles brésiliennes vers les marchés voisins.

Comment la relation façonne la politique étrangère brésilienne

Les relations Brésil-Chine résument une transformation structurelle de l’ordre international. En 1974, le Brésil a reconnu Pékin pour élargir son autonomie diplomatique et ouvrir des marchés. Cinquante ans plus tard, la Chine est une puissance centrale de l’économie mondiale, et le Brésil dépend d’elle pour soutenir une part substantielle de son insertion extérieure. Cette trajectoire explique comment une décision diplomatique de la guerre froide est devenue un axe économique du XXIe siècle.

Le défi brésilien est de transformer une relation commerciale très forte en un partenariat de développement plus équilibré. Cela exige de diversifier les exportations, d’attirer des investissements productifs, de protéger les intérêts industriels et d’utiliser la coopération technologique pour former des capacités locales. Préserver une marge diplomatique pendant la rivalité entre grandes puissances fait partie du même défi.

La relation avec la Chine est indispensable et exigeante. Elle demande une stratégie : le succès ne consiste pas seulement à vendre davantage de matières premières ou à signer des communiqués de haut niveau. Il dépend de la conversion de l’échelle économique en apprentissage technologique, en infrastructures utiles, en coordination diplomatique et en gains durables pour la politique étrangère brésilienne. Le partenariat gagnera en valeur à mesure que le Brésil transformera le volume commercial en capacité nationale.