Delegati riuniti nella sala plenaria della COP21, a Le Bourget, vicino a Parigi, prima degli interventi di leader e autorità della conferenza sul clima. Immagine di pubblico dominio.
Le COP sul clima sono le conferenze annuali in cui i paesi parte della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, l’UNFCCC, negoziano la direzione politica del regime climatico. L’agenda collega mitigazione, adattamento, finanziamenti, trasparenza, perdite e danni e attuazione dell’Accordo di Parigi. La sigla viene da Conference of the Parties, cioè Conferenza delle Parti. La stessa formula esiste in altri trattati, per esempio su biodiversità e desertificazione. Nel linguaggio diplomatico corrente, “la COP” senza altre precisazioni indica quasi sempre la riunione climatica dell’UNFCCC.
La Conferenza delle Parti è l’organo politico supremo dell’UNFCCC. Riunisce quasi tutti gli Stati del mondo intorno a decisioni che poi devono diventare leggi, piani e bilanci. La forza delle COP sta nel produrre un linguaggio comune, pressione pubblica e aspettative procedurali. I governi devono spiegare i propri obiettivi davanti ad altri governi e ai rispettivi pubblici nazionali.
Che cos’è una COP dell’UNFCCC
L’UNFCCC fu aperta alla firma al Vertice di Rio del 1992 ed entrò in vigore nel 1994. Il suo obiettivo è stabilizzare le concentrazioni di gas a effetto serra a un livello che eviti interferenze umane pericolose con il sistema climatico. Come convenzione quadro, fissò principi e istituzioni generali, ma lasciò gran parte dell’attuazione a decisioni successive. La COP trasforma la Convenzione in lavoro politico continuativo, anno dopo anno. Esamina l’applicazione del trattato e segue gli impegni. Adotta decisioni, crea organi sussidiari e orienta nuovi cicli negoziali.
Dalla COP1, a Berlino nel 1995, la riunione annuale è diventata il centro visibile del regime climatico internazionale. Quel regime è più ampio della COP. Comprende il Protocollo di Kyoto e l’Accordo di Parigi. Dipende da fondi climatici, inventari nazionali, relazioni tecniche e meccanismi di mercato. Reti di adattamento, processi di revisione e lavoro scientifico dell’IPCC completano l’architettura. La COP è l’arena in cui molte di queste componenti si incontrano politicamente.
Questa architettura impone un’aspettativa più realistica. La COP organizza cicli di negoziazione invece di “risolvere il clima” in due settimane. Convalida impegni che dipendono da energia, agricoltura, trasporti e industria. Foreste, finanze pubbliche, banche di sviluppo, imprese e governi locali fanno parte della stessa catena. Una COP può essere diplomaticamente importante anche quando il risultato sembra deludente. La sua utilità sta proprio nella continuità: ogni conferenza eredita questioni aperte e crea obblighi di spiegazione per quella successiva. Può chiudere una regola tecnica indispensabile per l’accordo più ampio. Può rendere visibile la distanza tra promessa e realizzazione.
Chi partecipa
Il nucleo formale è composto dalle parti dell’UNFCCC: gli Stati e l’Unione europea. Ogni delegazione negozia a nome del proprio governo, ma quasi sempre agisce dentro gruppi. G77 e Cina, Unione europea e Umbrella Group sono esempi ricorrenti. Piccoli Stati insulari, paesi meno sviluppati, BASIC e altre coalizioni completano la geometria politica della sala. Gran parte della negoziazione passa dalle coalizioni, più che da centinaia di delegazioni che parlano isolate. Questi gruppi riducono il numero di voci al tavolo e permettono a paesi con interessi vicini di negoziare in blocco.
La presidenza della COP spetta di solito al paese ospitante. Conduce consultazioni, propone testi di compromesso e cerca di trasformare divergenze in una decisione accettabile. Il segretariato dell’UNFCCC fornisce sostegno tecnico e amministrativo. Organi sussidiari come SBI e SBSTA preparano parte del lavoro prima e durante la conferenza. I ministri entrano nella fase finale, quando i temi tecnici diventano scelte politiche su denaro, scadenze, responsabilità storica e ambizione.
Ci sono poi gli osservatori. Il gruppo comprende organizzazioni internazionali, scienziati, popoli indigeni, governi subnazionali e società civile organizzata. Imprese e sindacati occupano un altro cerchio di pressione, insieme alla stampa e ai movimenti sociali. Questi attori hanno meno potere decisionale delle parti. Nella pratica influenzano l’agenda, sorvegliano gli impegni e producono dati. La COP combina una negoziazione diplomatica formale con uno spazio pubblico più ampio. Questo ambiente pubblico incide indirettamente sul testo finale e aumenta il costo politico di accettare una decisione debole.
Come si prendono le decisioni
Le decisioni climatiche cercano di solito il consenso. L’assenza di blocco non equivale a entusiasmo unanime. Significa che nessun attore con forza sufficiente ha fermato il testo finale. Il consenso climatico funziona come tecnica di sopravvivenza istituzionale: evita una votazione divisiva e fa dipendere ogni avanzamento da una formulazione accettabile per rivali. Nella pratica il processo è lento: ogni parola può incidere su obblighi e finanziamenti. La scelta dei termini tocca mercati, reputazione e margine di manovra interno. Verbi come “decidere” e “richiedere” non pesano quanto “incoraggiare”, “riconoscere” o “sollecitare”.
La negoziazione comincia molto prima della foto finale. I progetti di decisione passano per organi tecnici, consultazioni informali, riunioni ministeriali e gruppi di contatto. Il paese che presiede la COP prova a chiudere un pacchetto che nessuna coalizione centrale consideri inaccettabile. In caso di stallo, il testo può essere indebolito, rinviato o trasferito a una decisione futura. Il risultato di una COP richiede quindi una lettura attenta. Una decisione formale dell’UNFCCC ha un peso diverso da una dichiarazione volontaria, da un annuncio finanziario o da un’iniziativa imprenditoriale presentata a margine.
L’UNFCCC spiega, nel materiale su come sono organizzate le COP, che l’ospitante assume responsabilità logistiche e politiche. La presidenza deve essere insieme promotrice di agenda e mediatrice. Il compito è delicato: una conduzione troppo nazionale distrugge fiducia, mentre una conduzione passiva lascia frammentare il processo.
Come leggere l’esito di una COP
La prima cautela consiste nel distinguere ciò che è approvato dentro l’UNFCCC da ciò che viene annunciato intorno alla conferenza. Una decisione della COP, della CMP o della CMA ha peso istituzionale nel regime climatico. Una dichiarazione di leader può avere rilevanza politica, ma con un diverso tipo di seguito. Le promesse finanziarie richiedono particolare attenzione. Possono essere denaro nuovo o riclassificazione di impegni precedenti. Possono assumere la forma di sovvenzioni, prestiti, garanzie o investimento privato. Nel clima, la parola “miliardi” dice poco se non si sa chi paga, quando e attraverso quale strumento. L’accesso effettivo dei paesi vulnerabili alle risorse fa parte dello stesso calcolo.
La seconda cautela riguarda verbi, scadenze e meccanismi di rendicontazione. Un testo che “riconosce” un divario scientifico è diverso da un testo che “richiede” nuove NDC o “decide” di creare un programma di lavoro. La forza di una decisione dipende tanto dal verbo quanto dal meccanismo che accompagna quel verbo. Un paragrafo sull’adattamento può essere politicamente forte e operativamente debole se manca di indicatore, finanziamento o canale istituzionale. Allo stesso modo, un riferimento ai combustibili fossili può avere grande valore diplomatico e lasciare aperta gran parte della politica energetica nazionale.
La terza cautela è confrontare la decisione con il ciclo precedente. Una COP nasce raramente da zero. Risponde a mandati pendenti, rapporti tecnici, NDC appena presentate e bilanci globali. Crisi economiche, disastri climatici e dispute di fiducia cambiano il tono della negoziazione. Un tema che “fallisce” tende a tornare l’anno successivo con un’altra formulazione. Un tema che “avanza” affronta poi la prova dell’attuazione. La misura giusta va oltre la domanda se la conferenza abbia salvato il pianeta. Chiede se sia diventato più difficile rinviare la prossima decisione necessaria.
COP, CMP e CMA
Le grandi conferenze climatiche attuali riuniscono più della COP della Convenzione. Ospitano in parallelo tre istanze principali. La COP riguarda l’UNFCCC. La CMP riunisce le parti del Protocollo di Kyoto. La CMA riunisce le parti dell’Accordo di Parigi. La stessa settimana negozia trattati sovrapposti, e questa sovrapposizione manda decisioni tecniche e politiche su percorsi diversi. Da qui nascono nomi lunghi, come COP30/CMP20/CMA7, e più testi della stessa riunione.
Il Protocollo di Kyoto, adottato nel 1997, creò obiettivi quantificati per i paesi sviluppati elencati nei suoi allegati. Previde meccanismi di flessibilità, come il Meccanismo per lo sviluppo pulito. L’Accordo di Parigi, adottato alla COP21 nel 2015, cambiò la logica centrale. Invece di fissare obiettivi di riduzione solo per un gruppo di paesi sviluppati, richiede a tutte le parti di presentare contributi determinati a livello nazionale. Queste NDC devono progredire nel tempo.
Questa differenza ha cambiato il ruolo delle COP. Prima di Parigi, gran parte della controversia ruotava intorno a quali paesi avrebbero avuto obiettivi obbligatori. Dopo Parigi, il baricentro si è spostato verso l’attuazione. Il passaggio da Kyoto a Parigi ha mosso la COP da una negoziazione sulla distribuzione degli obiettivi a una negoziazione sulla credibilità dell’esecuzione. Qualità delle NDC e finanziamenti per i paesi in sviluppo sono diventati centrali. Trasparenza, adattamento e perdite e danni sono entrati nello stesso ciclo. Mercati del carbonio dell’articolo 6, transizione energetica e bilancio globale completano l’agenda. La domanda non è più solo “c’è un accordo?”. Diventa “l’accordo viene applicato a una scala compatibile con la scienza?”.
Che cosa ha cambiato Parigi
L’Accordo di Parigi ha trasformato la COP in un ingranaggio di cicli. Con Parigi, la conferenza ha iniziato a rivedere promesse nazionali ricorrenti più che a negoziare nuovi testi internazionali. Le parti devono presentare e aggiornare le proprie NDC, comunicare emissioni e politiche, partecipare ai processi di trasparenza e rispondere al bilancio globale. Quel bilancio valuta il progresso collettivo. Il primo, concluso a Dubai durante la COP28, ha mostrato che la risposta internazionale restava insufficiente. La decisione ha rafforzato la centralità della transizione dai combustibili fossili, dell’adattamento e dei finanziamenti.
Nel ciclo successivo a Parigi, ogni COP porta una doppia agenda. Una parte è tecnica: riguarda rapporti, metodologie, mercati e revisione. L’altra è distributiva: chi paga, chi riduce per primo, chi riceve sostegno e come vengono trattate le perdite irreversibili. La questione dello sviluppo dei paesi emergenti senza riprodurre traiettorie ad alta intensità di carbonio appartiene allo stesso fascicolo. La politica delle COP consiste nel tradurre un obiettivo planetario in responsabilità nazionali diseguali.
Questo assetto rende i finanziamenti climatici una presenza quasi permanente nelle conferenze. Il finanziamento è il punto in cui l’ambizione climatica incrocia capacità fiscale, fiducia politica e disuguaglianza storica. I paesi in sviluppo sostengono che mitigazione e adattamento richiedono risorse, tecnologia e capacità istituzionale. I paesi sviluppati, da parte loro, cercano di allargare la base dei contributori. Vogliono distinguere gli strumenti finanziari e chiedere rendicontazione. Il disaccordo riguarda importi e qualità del finanziamento. Comprende l’accesso reale ai fondi rispetto ad annunci che dipendono da prestiti, garanzie o investimento privato.
Da Marrakech a Belém
La sequenza successiva a Parigi mostra che le COP funzionano per accumulazione. La storia recente delle COP assomiglia meno a una successione di eventi isolati che a una fila di dossier il cui nome e la cui urgenza cambiano. Marrakech avviò nel 2016 l’adattamento istituzionale al nuovo accordo. Bonn avanzò nel 2017 con il dialogo facilitativo e diede più spazio a genere, comunità locali e popoli indigeni. Katowice approvò nel 2018 gran parte del “libro delle regole” di Parigi. Madrid mostrò nel 2019 il costo dello stallo sui mercati del carbonio.
Con la ripresa post-pandemica, Glasgow chiuse nel 2021 parti importanti dell’articolo 6. La riunione rafforzò il linguaggio su carbone, metano, foreste e trasparenza. Sharm el-Sheikh trasformò perdite e danni nel principale risultato politico del 2022. Dubai rese operativo nel 2023 il fondo per perdite e danni e concluse il primo bilancio globale. Baku si concentrò nel 2024 sul nuovo obiettivo collettivo quantificato di finanza climatica e preparò il percorso finanziario verso Belém. Il processo è uscito dall’architettura dell’accordo ed è entrato nella disputa su consegna, denaro e trasformazione economica. Da qui l’impressione che le COP recenti siano meno fondative e più esigenti.
Belém ha dato alla COP30 un valore simbolico e politico particolare nel 2025. La conferenza si è svolta dieci anni dopo l’Accordo di Parigi, nell’Amazzonia brasiliana. Le aspettative si sono concentrate su attuazione, foreste, adattamento e giustizia climatica. L’UNFCCC ha pubblicato il Belém Political Package, che ha riunito decisioni e iniziative su più fronti. Un asse ha riguardato mitigazione, adattamento, finanziamenti e tecnologia. Un altro ha affrontato transizione giusta, perdite e danni e partecipazione sociale. Belém ha reso visibile che attuare l’accordo significa discutere costo, velocità e responsabilità della transizione.
Il 28 giugno 2026, la prossima conferenza indicata dall’UNFCCC è la COP31 ad Antalya, Türkiye, dal 9 al 20 novembre 2026, con una presentazione ufficiale del processo come “Road to Antalya” in partenariato tra Türkiye e Australia. Questa scelta mostra un altro tratto delle COP: l’agenda climatica è globale, ma ogni presidenza prova a imprimere priorità regionali, diplomatiche ed economiche allo stesso processo multilaterale.
A che cosa servono le COP
Le COP contano perché concentrano attenzione, decisioni e pressione. La conferenza modifica l’ambiente politico in cui governi, imprese e società civile calcolano il costo di agire tardi. Nessun governo deve aspettare una COP per ridurre emissioni, costruire politica industriale verde, proteggere foreste o adattare città. La conferenza crea però scadenze e aumenta il costo reputazionale. Organizza finanziamenti, permette di confrontare paesi e dà visibilità a gruppi che resterebbero isolati se negoziassero solo nelle arene nazionali.
I limiti sono chiari. Una decisione della COP non sostituisce legislazione nazionale, bilancio pubblico, capacità amministrativa, pianificazione energetica o regolazione finanziaria. La distanza tra testo e attuazione è una critica ricorrente e spesso fondata. Il processo dipende ancora dal consenso tra paesi con responsabilità storiche, capacità economiche e interessi energetici molto diversi. Questo rende le decisioni lente e spesso meno ambiziose di quanto raccomandi la scienza climatica.
L’utilità delle COP sta in un’altra scala. Funzionano meno come un governo mondiale del clima che come coordinamento politico dentro un sistema internazionale decentrato. Nei momenti migliori riducono il disordine: rendono comparabili gli impegni, creano regole minime e nominano le lacune. La conferenza impedisce ai governi di trattare la crisi climatica come un affare puramente interno. Quando funzionano male, rivelano comunque dove si trova il blocco. Il problema può stare nei finanziamenti, in un linguaggio debole o in una promessa senza piano. Può emergere nella disputa sul carbonio, nella resistenza fossile o nella mancanza di fiducia tra Nord e Sud.
Leggere una COP richiede di separare lo spettacolo dalla meccanica. L’esame va oltre il discorso in plenaria. Contano il testo finale, gli allegati, i meccanismi di follow-up e la qualità del denaro promesso. Il valore del processo sta nell’obbligare sovranità diverse a rendersi conto a vicenda davanti a una crisi comune. La reazione dei paesi vulnerabili, la coerenza con le NDC e la capacità di mantenere pressione fino alla conferenza successiva completano il quadro. Le COP sono imperfette: riflettono la politica mondiale reale. Eppure restano il principale foro in cui quella politica deve spiegarsi davanti a un problema che nessuno Stato può risolvere da solo.