Regime internazionale del clima: UNFCCC, Kyoto, Parigi e finanza climatica

Il regime internazionale del clima è il sistema di trattati attraverso cui gli Stati coordinano la risposta al cambiamento climatico. È nato nel sistema delle Nazioni Unite come struttura negoziale tra Stati sovrani. Gli obblighi di comunicazione e le regole comuni rendono la politica climatica nazionale visibile agli altri governi, creando pressione diplomatica su chi paga il costo della transizione.

La base giuridica del regime è la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, aperta alla firma al Vertice di Rio del 1992 ed entrata in vigore nel 1994. La Convenzione fissa l’obiettivo di stabilizzare le concentrazioni di gas serra a un livello che impedisca interferenze antropiche pericolose con il sistema climatico. Da quel punto il regime si è sviluppato attraverso le Conferenze delle Parti, le COP, e tramite strumenti successivi. Il Protocollo di Kyoto ha cercato di trasformare la responsabilità climatica in obiettivi quantificati per i paesi industrializzati. L’Accordo di Parigi, adottato nel 2015, ha reso universale la presentazione dei contributi nazionali e ha conservato una differenziazione tra economie con responsabilità e capacità diverse.

Questa architettura contiene una tensione permanente. L’atmosfera è condivisa, ma la responsabilità storica e la capacità finanziaria sono distribuite in modo molto diseguale. Per questo il regime combina doveri generali per tutti gli Stati con obblighi più forti di sostegno finanziario e tecnologico per i paesi sviluppati. La politica climatica internazionale collega gli obiettivi di temperatura alle scelte di sviluppo e alla fiducia tra Nord e Sud.

In sintesi

• L’UNFCCC ha creato la base giuridica del regime climatico e ha fissato l’obiettivo di prevenire interferenze pericolose nel sistema climatico.
• Le responsabilità comuni ma differenziate richiedono azione da tutti i paesi senza trattare paesi diseguali come se avessero la stessa storia e le stesse risorse.
• Il Protocollo di Kyoto ha stabilito obiettivi vincolanti per i paesi industrializzati e meccanismi di flessibilità come il Meccanismo per lo sviluppo pulito.
• L’Accordo di Parigi ha sostituito obiettivi assegnati a un gruppo ristretto con un ciclo universale di NDC, fondato su promesse nazionali, trasparenza e progressione.
• La trasparenza è diventata centrale nel regime: gli Stati devono comunicare obiettivi, politiche, emissioni e sostegno finanziario.
• La finanza climatica trasforma la responsabilità in negoziato di bilancio perché i canali di risorse e gli obiettivi finanziari delle COP stabiliscono chi paga, a quali condizioni e con quali tempi.
• La controversia principale riguarda il divario tra bisogni dei paesi in via di sviluppo e finanza promessa, soprattutto per volume, prevedibilità e qualità.

Perché esiste un regime climatico internazionale

Il cambiamento climatico crea un problema che nessuno Stato può risolvere da solo: le emissioni si mescolano globalmente e gli impatti restano distribuiti in modo diseguale. Una tonnellata di anidride carbonica emessa in un paese entra nell’atmosfera comune. Eventi estremi e innalzamento del mare possono poi colpire popolazioni che hanno contribuito poco all’accumulo storico delle emissioni. Questa struttura fisica rende necessaria la cooperazione. Sul piano interno, il taglio delle emissioni obbliga ogni governo a cambiare sistemi energetici, uso del suolo e infrastrutture dentro la propria economia.

La diplomazia climatica emerge quando scienza, politica ambientale e dibattiti sullo sviluppo iniziano a sovrapporsi. Il Gruppo intergovernativo sul cambiamento climatico, creato nel 1988, organizza la valutazione scientifica e offre ai negoziati una base comune di evidenze. Il Vertice di Rio collega questa preoccupazione al linguaggio dello sviluppo sostenibile. L’UNFCCC associa il taglio delle emissioni all’equità dello sviluppo, riconoscendo che i paesi più poveri devono crescere, adattarsi e ricevere sostegno davanti a un problema prodotto in larga parte dall’industrializzazione precedente.

Questa origine spiega il trattamento congiunto di mitigazione, adattamento e finanza nel regime. Mitigare significa ridurre le emissioni o aumentare gli assorbimenti, per esempio tramite foreste che trattengono carbonio. Adattarsi significa ridurre la vulnerabilità agli impatti già presenti o probabili. La finanza collega le due dimensioni fornendo capitale e capacità amministrativa di cui molti paesi in via di sviluppo hanno bisogno per costruire energia pulita, proteggere popolazioni vulnerabili e adattare l’uso del suolo.

UNFCCC, COP e differenziazione

L’UNFCCC funziona come una convenzione quadro: definisce l’architettura di base che strumenti successivi trasformano in impegni più specifici. La Convenzione classificò le parti secondo la politica dei primi anni Novanta. L’Allegato I includeva paesi industrializzati ed economie in transizione. L’Allegato II includeva paesi sviluppati con obblighi di sostegno finanziario e tecnologico. Le parti non incluse nell’Allegato I erano, in generale, paesi in via di sviluppo.

Il principio centrale è quello delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità. La formula tiene insieme due idee. La responsabilità è comune: tutti gli Stati devono proteggere il sistema climatico. La differenziazione deriva dalle maggiori emissioni storiche, dalla ricchezza accumulata e dalle capacità fiscali e tecnologiche superiori dei paesi industrializzati. In pratica, il principio dà ai paesi in via di sviluppo una base giuridica e politica per chiedere ai paesi sviluppati riduzioni più precoci, finanza e tecnologia.

Le COP sono l’arena politica in cui questa tensione viene rinegoziata ogni anno. Riuniscono le parti dell’UNFCCC e attirano anche una comunità più ampia di osservatori, dalle organizzazioni internazionali alla società civile. L’incontro annuale mette pressione sulla politica interna aggiornando le regole, organizzando finanziamenti e mantenendo un calendario diplomatico che obbliga i governi a presentare risposte.

Kyoto e il primo modello di obiettivi vincolanti

Il Protocollo di Kyoto fu adottato alla COP3 nel 1997 ed entrò in vigore nel 2005 dopo la ratifica della Russia. Tradusse la differenziazione dell’UNFCCC in un modello di impegni quantificati di limitazione o riduzione delle emissioni per le parti dell’Allegato B, soprattutto paesi industrializzati. Il primo periodo di impegno coprì il 2008-2012 e mirò a riduzioni aggregate rispetto al 1990. L’Emendamento di Doha estese il sistema al 2013-2020, con una partecipazione politica più debole.

Kyoto creò anche meccanismi di flessibilità per abbassare i costi di conformità e convogliare investimenti verso tecnologie più pulite nei paesi in via di sviluppo:

• Lo scambio internazionale di emissioni consentiva transazioni tra parti con obiettivi.
• L’attuazione congiunta riguardava progetti di riduzione tra parti dell’Allegato I.
• Il Meccanismo per lo sviluppo pulito consentiva a progetti nei paesi in via di sviluppo di generare riduzioni certificate che i paesi industrializzati potevano acquistare per rispettare i propri obiettivi.

Il meccanismo ebbe un significato particolare per il Brasile: nacque da una proposta brasiliana di Fondo per lo sviluppo pulito. La proposta originaria avrebbe penalizzato i paesi sviluppati che non rispettavano gli obiettivi e avrebbe usato le risorse per sostenere i paesi in via di sviluppo. Il negoziato trasformò l’idea in un meccanismo di crediti. Il compromesso fu più accettabile per i paesi industrializzati e aprì una controversia duratura su addizionalità, trasformazione reale delle economie nazionali e dipendenza dalla domanda politica degli acquirenti.

Kyoto mostrò sia la forza sia il limite di un modello centrato sugli obiettivi dei paesi sviluppati. Creò contabilità, mercati e procedure di conformità. Gli Stati Uniti firmarono senza ratificare, il Canada si ritirò e i grandi emettitori in via di sviluppo non avevano obiettivi vincolanti. Con l’aumento del peso economico delle economie emergenti, la base politica del modello rimase troppo stretta per sostenere l’intero sistema.

Parigi e il ciclo dei contributi nazionali

L’Accordo di Parigi riorganizzò il regime climatico rendendo universale la partecipazione e lasciando il disegno degli obiettivi al livello nazionale. Conservò la base dell’UNFCCC e la differenziazione attraverso una forma di partecipazione più flessibile. Ogni parte deve presentare un contributo determinato a livello nazionale, o NDC, con obiettivi e politiche. L’obbligo internazionale non è accettare un obiettivo identico imposto dall’esterno. È mantenere un contributo nazionale in vigore e rafforzarlo nel tempo.

Questa soluzione unisce universalità e sovranità. Tutti i paesi partecipano, e ciascuno definisce il proprio percorso secondo le circostanze nazionali. L’accordo mira a mantenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2 °C rispetto ai livelli preindustriali e a proseguire gli sforzi per limitarlo a 1,5 °C. Per avvicinare le promesse nazionali a questo obiettivo collettivo, Parigi crea un ciclo quinquennale attorno a NDC, trasparenza e bilanci globali. Il primo Bilancio globale, concluso alla COP28, riconosce progressi e segnala grandi lacune di attuazione e finanza.

Parigi rafforza anche la trasparenza. Dal 2024, il quadro rafforzato prevede rapporti biennali di trasparenza in cui le parti comunicano emissioni, progressi nell’attuazione delle NDC e sostegno fornito o ricevuto. Non è un tribunale climatico. La sua forza viene dal confronto, dalla pressione diplomatica e dall’informazione pubblica. Quando un paese annuncia un obiettivo e poi deve spiegare le proprie emissioni, altri attori possono valutare se la promessa è sostenuta da politiche reali.

Mercati del carbonio, articolo 6 e REDD+

L’articolo 6 dell’Accordo di Parigi disciplina la cooperazione volontaria, inclusi trasferimenti di mercato e approcci non di mercato. L’articolo 6.2 riguarda i trasferimenti di risultati di mitigazione tra paesi, con aggiustamenti corrispondenti per evitare il doppio conteggio. L’articolo 6.4 istituisce il meccanismo di crediti dell’Accordo di Parigi sotto supervisione UNFCCC. L’articolo 6.8 apre spazio ad approcci non di mercato, come cooperazione tecnica, finanza e rafforzamento delle capacità.

Molti governi vedono nei mercati del carbonio un modo per ridurre il costo dell’attuazione delle NDC. Un paese o un’impresa può finanziare una riduzione verificabile altrove se regole di autorizzazione, registro e contabilità impediscono crediti fittizi o rivendicazioni doppie. La COP29 di Baku ha completato elementi essenziali del regolamento dell’articolo 6, compresi gli scambi tra paesi e il meccanismo ONU di crediti. La sfida successiva è l’integrità. Un mercato economico e poco controllato riduce l’ambizione. Un mercato credibile, invece, può attrarre risorse verso riduzioni che altrimenti non avverrebbero.

REDD+ segue una logica vicina, con una finalità distinta. Remunera i paesi in via di sviluppo per risultati verificati nella riduzione delle emissioni da deforestazione e degrado forestale, oltre che per conservazione, gestione sostenibile delle foreste e aumento degli stock di carbonio forestale. Per i paesi forestali, il meccanismo collega la protezione delle foreste agli obiettivi climatici e allo sviluppo locale. Richiede salvaguardie, misurazione robusta e regole nazionali di distribuzione dei benefici affinché il pagamento per risultati raggiunga chi protegge le foreste e non trasformi i diritti territoriali in una semplice merce carbonica.

Finanza climatica e politica del costo

La finanza climatica è l’asse più sensibile del regime perché trasforma la responsabilità in bilancio. L’UNFCCC ha creato un meccanismo finanziario inizialmente gestito dal Fondo mondiale per l’ambiente. In seguito la COP ha designato il Green Climate Fund come altra entità operativa. Altri fondi svolgono funzioni più circoscritte:

• Il fondo per i paesi meno sviluppati sostiene la pianificazione e l’attuazione dell’adattamento negli Stati con minore capacità fiscale e amministrativa.
• Il Fondo speciale per i cambiamenti climatici e il Fondo di adattamento finanziano progetti di adattamento, trasferimento tecnologico, rafforzamento delle capacità e lacune di attuazione.
• Il Fondo perdite e danni risponde agli impatti che superano l’adattamento ordinario.

Il Green Climate Fund è il principale simbolo istituzionale di questa architettura. È stato istituito nel 2010 dopo l’impegno politico di Copenaghen a sostenere i paesi in via di sviluppo in percorsi a basse emissioni e resilienti al clima. Usa sovvenzioni e finanza concessionale quando il capitale ordinario è troppo costoso. Garanzie e partecipazioni aiutano poi ad attirare altri investitori verso progetti di mitigazione e adattamento. Nella pratica, molti paesi criticano la lentezza delle approvazioni e il difficile accesso diretto. Un’altra obiezione riguarda gli strumenti che possono aumentare il debito.

Il precedente obiettivo collettivo di mobilitare 100 miliardi di dollari l’anno entro il 2020 è diventato una fonte ricorrente di sfiducia. Per i paesi in via di sviluppo, la promessa non era carità. Era parte dell’equilibrio politico che rendeva possibile aumentare gli impegni climatici. Alla COP29, le parti hanno adottato il Nuovo obiettivo collettivo quantificato, fissando almeno 300 miliardi di dollari l’anno per i paesi in via di sviluppo entro il 2035. La Roadmap da Baku a Belém mira a portare la finanza pubblica e privata a 1.300 miliardi di dollari l’anno. Molti paesi in via di sviluppo hanno giudicato insufficiente il risultato, dato che i bisogni di transizione, adattamento e perdite e danni superano già i canali attuali.

La disputa ha due livelli. Il primo è quantitativo: i governi discutono volume, scadenza e prevedibilità delle risorse promesse. Il secondo è qualitativo: lo stesso dollaro produce effetti politici diversi se arriva come sovvenzione, prestito concessionale, garanzia, investimento privato, alleggerimento del debito o strumento misto. Per i paesi vulnerabili, un prestito può finanziare l’adattamento e allo stesso tempo aggravare la pressione fiscale. La qualità della finanza è quindi parte della giustizia climatica.

Limiti e controversie

Il regime climatico ha dato ai governi un linguaggio comune di negoziato e istituzioni che richiedono obiettivi nazionali, rapporti di trasparenza e discussioni finanziarie. Non sono risultati minori. Prima dell’UNFCCC non esisteva un foro universale permanente per tradurre la scienza del clima in negoziato politico. Prima di Parigi non esisteva un ciclo universale di NDC che obbligasse ogni governo a dichiarare il proprio contributo nazionale. Tuttavia le politiche attuali restano lontane dal percorso necessario per limitare il riscaldamento a 1,5 °C.

Il primo limite è il divario tra promessa e attuazione. Uno Stato può annunciare una NDC ambiziosa e non approvare leggi, bilanci e infrastrutture necessari. Il secondo limite è distributivo. I paesi ricchi chiedono più ambizione ai grandi emettitori emergenti. I paesi in via di sviluppo chiedono invece finanza, tecnologia e spazio per combattere povertà e disuguaglianza. Il terzo limite è economico: molti governi dipendono ancora dai combustibili fossili per entrate, lavoro, sicurezza energetica o influenza geopolitica.

Il regime affronta anche dispute istituzionali. Alcuni Stati cercano di portare il clima nel Consiglio di sicurezza, sostenendo che siccità, spostamenti e shock ambientali possono aggravare i conflitti. Altri resistono per timore di securitizzazione, selettività e interferenze in questioni che, secondo loro, devono restare nell’UNFCCC. Questa resistenza mostra che la governance climatica è anche una disputa sul foro. Per molti paesi in via di sviluppo, l’UNFCCC è lo spazio in cui differenziazione e finanza sono scritte nelle regole.

Che cosa può fare il regime, e che cosa non può fare

Il regime climatico non può da solo sostituire centrali elettriche, finanziare tutto l’adattamento o imporre a ogni governo lo stesso calendario di uscita dai combustibili fossili. La sua capacità dipende da politiche nazionali, banche pubbliche, imprese, tribunali, movimenti sociali, tecnologia ed elezioni. Tuttavia cambia il contesto in cui queste decisioni vengono prese. Quando un paese presenta una NDC, comunica emissioni e negozia finanza, la politica interna acquista conseguenze diplomatiche.

Il regime modifica la politica climatica rendendo ricorrenti e comparabili le decisioni nazionali. L’UNFCCC ha definito il problema comune. Kyoto ha sperimentato obiettivi vincolanti per i paesi industrializzati e i primi mercati del carbonio regolati. Parigi ha universalizzato la partecipazione e organizzato un ciclo in cui ogni governo deve aggiornare e giustificare il proprio contributo. La finanza climatica deciderà se quel ciclo sarà praticabile per paesi che affrontano insieme povertà, debito, vulnerabilità climatica e bisogno di crescita. L’efficacia del regime dipenderà meno da nuove dichiarazioni che dalla capacità di trasformare obiettivi in investimenti, trasparenza in fiducia e differenziazione in cooperazione concreta.