Governance internazionale delle pandemie: OMS, RSI e accordo sulle pandemie

La circolazione transfrontaliera può trasformare un focolaio locale in un problema diplomatico prima che i governi completino la valutazione del rischio. La governance internazionale delle pandemie riunisce regole, istituzioni e pratiche per ridurre questo intervallo pericoloso. Non sostituisce i sistemi sanitari nazionali. Crea piuttosto un circuito comune in cui la notifica all’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) collega rilevazione nazionale, risposta coordinata e accesso negoziato ai prodotti medici nella stessa emergenza.

L’architettura attuale ha tre assi principali. L’OMS, agenzia specializzata delle Nazioni Unite creata nel 1948, offre l’autorità tecnica e il foro politico. Il Regolamento sanitario internazionale, o RSI, noto in inglese come International Health Regulations, obbliga giuridicamente 196 Stati parti a sorvegliare rischi internazionali e avvisare l’OMS. L’accordo sulle pandemie è stato adottato dall’Assemblea mondiale della sanità il 20 maggio 2025, ma al 26 giugno 2026 non era ancora operativo né aperto alla firma. Il passaggio mancante era la conclusione dell’allegato sull’accesso ai patogeni e la ripartizione dei benefici, il sistema PABS.

Sintesi

• L’OMS può coordinare le allerte e raccomandare misure, ma gli Stati restano responsabili di diritto interno, ospedali, frontiere e attuazione.
• Il RSI del 2005 trasforma sorveglianza, notifica e risposta in obblighi giuridici; gli emendamenti del 2024 aggiungono la categoria di emergenza pandemica e rafforzano il linguaggio dell’equità.
• L’accordo sulle pandemie, adottato nel 2025, sposta la governance verso prevenzione, finanziamento, capacità produttiva e accesso a vaccini, diagnostici e terapeutici.
• Il 26 giugno 2026, l’accordo dipendeva ancora dall’annesso PABS, che collega la condivisione di patogeni e sequenze all’accesso ai prodotti medici.

Da dove nasce la cooperazione sanitaria internazionale

La cooperazione sanitaria internazionale precede l’OMS. Nell’Ottocento, epidemie come colera e febbre gialla mettevano sotto pressione porti e quarantene. La prima Conferenza sanitaria internazionale, tenuta a Parigi nel 1851, cercò di standardizzare le misure di quarantena per evitare blocchi navali imprevedibili. Fin dall’inizio, il problema sanitario era anche un problema di coordinamento economico. Una decisione nazionale poteva proteggere un porto e paralizzare il commercio di altri.

All’inizio del Novecento, questa cooperazione acquisì organismi permanenti. L’Ufficio sanitario internazionale a Washington e l’Ufficio internazionale d’igiene pubblica a Parigi esprimevano la stessa logica: le epidemie richiedevano informazioni condivise, e le barriere nazionali funzionavano solo quando i governi comprendevano la minaccia che tentavano di contenere insieme. La Società delle Nazioni creò nel 1924 un’Organizzazione di sanità, dedicata all’assistenza tecnica, alla standardizzazione farmacologica e al contrasto delle epidemie. Dopo la Seconda guerra mondiale, l’OMS sostituì quell’architettura frammentata con un’agenzia universale, il cui mandato costituzionale è portare tutti i popoli al più alto livello possibile di salute.

Questa origine spiega una tensione che rimane. La sanità pubblica internazionale è nata per contenere rischi transfrontalieri, ma i suoi strumenti dipendono da Stati sovrani che controllano i luoghi concreti dell’azione, dagli ospedali alla politica industriale. L’OMS, quindi, non agisce come un governo mondiale della salute. Opera come autorità tecnica, foro normativo e centro di coordinamento in un sistema in cui l’esecuzione interna resta ai governi.

Che cosa può fare l’OMS

Il potere più visibile dell’OMS in un’emergenza è il potere di segnalazione. L’organizzazione può convocare governi, attivare reti tecniche e raccomandare misure di sanità pubblica. Quando il direttore generale dichiara un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale, la decisione non crea una legge interna. Trasforma un evento sanitario in un’allerta politica e operativa per governi e settori che devono adattare rapidamente rotte, assistenza e forniture.

Questa autorità dipende da procedure. Il direttore generale valuta il rapporto dello Stato colpito, i dati scientifici, il rischio di diffusione internazionale e il parere di un Comitato di emergenza. Se l’emergenza viene dichiarata, l’OMS emette raccomandazioni temporanee. Orientano sorveglianza, comunicazione del rischio e misure proporzionate di sanità pubblica. Non sono giuridicamente vincolanti e scadono dopo tre mesi, motivo per cui il Comitato di emergenza deve essere riconvocato periodicamente.

Il limite è importante quanto la competenza. L’OMS non può controllare direttamente, riscrivere leggi nazionali o comandare ospedali. L’accordo sulle pandemie adottato nel 2025 ha ripetuto esplicitamente questa frontiera. Il negoziato si è svolto in un clima di forte sospetto politico in alcuni paesi. Il punto giuridico è semplice: gli Stati hanno accettato il coordinamento internazionale senza trasferire all’OMS l’autorità di governare le loro politiche interne.

Come il RSI trasforma la sorveglianza in obbligo diplomatico

Il RSI del 2005 è lo strumento giuridico centrale per l’allerta sanitaria internazionale. Obbliga gli Stati parti a mantenere capacità essenziali per prevenire, rilevare, valutare, notificare e rispondere ai rischi. Queste capacità non sono astratte. Un paese può rispettare il RSI solo se sorveglianza epidemiologica, supporto di laboratorio, informazioni affidabili e squadre ai punti di ingresso possono agire rapidamente. Senza questi mezzi amministrativi e tecnici, l’obbligo di informare l’OMS arriva troppo tardi.

Il meccanismo pratico passa dai punti focali nazionali RSI. Quando un’autorità nazionale rileva un evento che potrebbe costituire un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale, deve valutarlo con lo strumento decisionale dell’allegato 2 del RSI e comunicarlo all’OMS. Il regolamento consente inoltre all’OMS di chiedere la verifica di informazioni ottenute da fonti informali o non ufficiali. In questo modo il sistema cerca di impedire che il silenzio di un governo ritardi la valutazione internazionale di un rischio.

Il RSI protegge anche da risposte eccessive. Il suo scopo è controllare la diffusione internazionale delle malattie in modo proporzionato al rischio di sanità pubblica, evitando interferenze inutili con il traffico e il commercio internazionali. Un paese non dovrebbe quindi usare l’emergenza come giustificazione automatica per bloccare la circolazione quando misure meno restrittive sono sufficienti. Nella pratica, la proporzionalità dipende da fiducia, informazioni rapide e capacità tecnica, proprio gli elementi che spesso mancano all’inizio di una crisi.

PHEIC, Comitato di emergenza ed emergenza pandemica

La PHEIC è una decisione giuridica all’interno del RSI, non una semplice descrizione epidemiologica. La sigla indica l’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale e si applica a eventi straordinari che creano rischio di diffusione internazionale e possono richiedere una risposta coordinata. Il Covid-19 è stato dichiarato PHEIC nel gennaio 2020 e qualificato come pandemia nel marzo dello stesso anno.

Gli emendamenti del 2024 al RSI hanno introdotto una categoria superiore: l’“emergenza pandemica”. Resta un tipo di PHEIC. Per ricevere questa classificazione, una malattia trasmissibile deve diffondersi in più Stati o creare un rischio comparabile. La crisi deve anche mettere sotto pressione i sistemi sanitari, annunciare una forte perturbazione sociale ed economica e richiedere un’azione internazionale rapida, equa e rafforzata. La nuova categoria distingue le allerte gravi dagli eventi capaci di disorganizzare più settori nello stesso momento.

Anche a questo livello, la conseguenza giuridica principale resta l’emissione di raccomandazioni temporanee non vincolanti. Il cambiamento è nel segnale politico e operativo. Definendo un’emergenza come pandemica, l’OMS rende più difficile per i governi trattare l’evento come un problema isolato, regionale o gestibile con misure ordinarie. L’allerta spinge gli Stati ad attivare piani nazionali e a preparare acquisti, ospedali e messaggi pubblici prima che la crisi sfugga al controllo.

Che cosa ha messo in luce il Covid-19

Il Covid-19 ha mostrato che le regole formali non bastano senza capacità e fiducia. Molti governi hanno tardato a riconoscere il rischio e a tradurlo in test, tracciamento e comunicazione pubblica. Altri hanno adottato restrizioni ai viaggi e alle esportazioni con scarso coordinamento. Nell’accesso ai vaccini, la disuguaglianza è emersa quando i paesi ricchi hanno acquistato dosi in anticipo e molti paesi a basso e medio reddito sono dipesi da meccanismi multilaterali che non hanno ricevuto dosi alla velocità promessa.

L’OMS ha creato o sostenuto strumenti importanti. L’ACT Accelerator ha cercato di accelerare tecnologie sanitarie e rafforzare sistemi nazionali. Il COVAX Facility, il suo pilastro vaccinale, ha tentato di acquistare e distribuire dosi in modo più equo. C-TAP ha proposto la condivisione di conoscenza e proprietà intellettuale. Gli studi “Solidarity” hanno organizzato ricerca clinica internazionale. La risoluzione WHA 73.1, del maggio 2020, ha chiesto una valutazione indipendente della risposta globale, e il Panel indipendente per la preparazione e la risposta alle pandemie ha presentato raccomandazioni nel 2021.

Queste iniziative hanno rivelato dei limiti. COVAX ha consegnato miliardi di dosi, senza però eliminare il ritardo dei paesi più poveri. C-TAP ha avuto una portata limitata. Imprese e governi hanno resistito alla condivisione di tecnologie sensibili. Le discussioni all’Organizzazione mondiale del commercio sulle flessibilità della proprietà intellettuale hanno mostrato che la produzione di vaccini dipende da una catena materiale: autorizzazioni regolatorie, input, stabilimenti e logistica devono funzionare insieme. Per questo, l’equità riguardava la capacità concreta di trasformare conoscenza scientifica in prodotti disponibili durante un’emergenza.

Gli emendamenti del 2024 al RSI

Gli emendamenti approvati il 1° giugno 2024 hanno cercato di correggere parte di queste carenze senza creare un’autorità sanitaria sovranazionale. Sono entrati in vigore il 19 settembre 2025 per la maggior parte degli Stati parti. Quattro Stati parti che avevano respinto gli emendamenti procedurali del 2022 seguono un calendario proprio fino al 19 settembre 2026. Il testo emendato rafforza sorveglianza, preparazione e risposta, ma il suo effetto dipende dall’attuazione interna.

I cambiamenti centrali combinano linguaggio di allerta e capacità istituzionale. La definizione di emergenza pandemica migliora il modo in cui il regime nomina gli eventi di massima gravità. L’impegno per solidarietà ed equità appare soprattutto nell’accesso ai prodotti medici e ai finanziamenti. Il Comitato degli Stati parti dovrebbe facilitare attuazione e revisione, mentre le Autorità nazionali RSI dovrebbero migliorare coordinamento interno e comunicazione tra paesi.

Questi cambiamenti avvicinano il RSI a un’agenda di capacità. Per notificare rapidamente l’OMS, un governo deve trasformare laboratori, dati, personale e autorità legale in fiducia pubblica. Per applicare misure proporzionate, deve proteggere il sistema sanitario e la vita economica senza calpestare i diritti individuali. Il RSI emendato prova a trasformare la lezione del Covid-19 in obblighi più chiari di preparazione, senza risolvere da solo la carenza di finanziamenti o di capacità amministrativa.

L’accordo sulle pandemie

L’accordo sulle pandemie nasce dalla valutazione che il RSI non bastasse. Il nuovo strumento sposta parte della discussione verso prevenzione, finanziamento e accesso materiale ai prodotti medici. Nel dicembre 2021, l’Assemblea mondiale della sanità ha creato l’Organo negoziale intergovernativo incaricato di elaborare uno strumento su prevenzione, preparazione e risposta alle pandemie. Dopo tre anni di negoziato, l’Assemblea ha adottato il testo il 20 maggio 2025, ma quell’adozione non lo ha reso immediatamente applicabile.

L’accordo copre temi che il RSI tratta solo in parte. L’approccio “One Health” collega salute umana, animale, vegetale e ambientale. Molti rischi pandemici nascono nella relazione tra persone, animali ed ecosistemi. Invece di trattare questi temi come una lista tecnica, il testo li ordina come una catena: i sistemi sanitari dipendono da operatori protetti, la ricerca dipende da produzione regionale e tecnologia, e la logistica internazionale deve portare i prodotti dove si trova l’emergenza. Una futura Conferenza delle Parti dovrebbe seguire l’attuazione, secondo un modello comune nei trattati multilaterali.

Al 26 giugno 2026, tuttavia, l’accordo non era ancora in vigore. Il punto pendente era l’allegato PABS, sull’accesso ai patogeni e la ripartizione dei benefici. Questo sistema deve regolare uno scambio delicato. I paesi condividerebbero rapidamente patogeni e informazioni sulle sequenze genetiche. In cambio, i prodotti medici risultanti sarebbero ripartiti secondo i bisogni di sanità pubblica. Senza l’allegato PABS, l’accordo sulle pandemie non è aperto alla firma, alla ratifica o all’entrata in vigore. Dopo il mancato rispetto del calendario previsto per l’Assemblea di maggio 2026, i negoziatori avrebbero dovuto riprendere la discussione nel luglio 2026.

Finanziamento, rispetto degli impegni ed equità

Il problema principale della governance delle pandemie è finanziare le capacità prima che la crisi cominci. Sorveglianza epidemiologica, laboratori e produzione regionale richiedono spese permanenti, come anche formazione e regolazione farmaceutica. L’attenzione politica, invece, arriva spesso solo quando l’emergenza è già iniziata. Per questo l’accordo sulle pandemie prevede un Meccanismo finanziario di coordinamento, e l’agenda del G20 ha creato nel 2022 un Fondo per le pandemie presso la Banca mondiale. Questi meccanismi cercano di ridurre lo scarto tra impegni giuridici e capacità reale.

Il rispetto degli impegni è fragile. L’OMS può monitorare e raccomandare, oltre a coordinare risposte ed esporre problemi, senza disporre di sanzioni paragonabili a quelle di un tribunale o di un’organizzazione commerciale. Quando un paese tarda a comunicare un focolaio o sottofinanzia la sorveglianza, la risposta passa di solito per pressione pubblica e assistenza tecnica, con perdita di fiducia. Questa fragilità infastidisce chi vuole regole più forti. Allo stesso tempo, preserva margine decisionale per gli Stati che temono interferenze esterne in scelte sensibili su salute, economia e frontiere.

La disputa sull’equità attraversa l’intero regime. I paesi in via di sviluppo sostengono che condividere campioni e dati senza accesso garantito ai prodotti medici ripeta l’asimmetria del Covid-19: il rischio biologico è globale, ma i benefici industriali restano concentrati dove ci sono laboratori, fabbriche e potere d’acquisto. I paesi con grandi industrie farmaceutiche e le imprese del settore, invece, temono che obblighi troppo rigidi riducano gli incentivi alla ricerca o creino controlli difficili da applicare. Il PABS concentra questa tensione perché collega sorveglianza scientifica e sovranità biologica con proprietà intellettuale, acquisti pubblici e giustizia distributiva.

La portata reale del regime

La governance internazionale delle pandemie funziona meglio se viene intesa come infrastruttura politica. L’OMS aiuta a organizzare informazioni e ridurre i ritardi di coordinamento. Il RSI trasforma sorveglianza e notifica in obblighi giuridici. L’accordo sulle pandemie cerca di completare questa struttura con regole su finanziamento, forniture e ripartizione dei benefici. Nessuno di questi strumenti elimina la politica nazionale, la disuguaglianza economica o la competizione tra grandi potenze.

Questo limite non rende irrilevante il regime. Mostra dove la cooperazione deve operare. Una pandemia si combatte in strutture nazionali di sanità, frontiera, bilancio e produzione, ma queste strutture dipendono da allerta, standard tecnici e catene di approvvigionamento che nessun governo controlla da solo. La diplomazia sanitaria non sostituisce lo Stato. Cerca di rendere la sovranità compatibile con un rischio che non rispetta le frontiere.