Organizzazione mondiale della sanità: membri, organi e funzioni centrali

L’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) è l’agenzia specializzata del sistema delle Nazioni Unite per la cooperazione internazionale in materia di salute. La sua personalità giuridica deriva dalla Costituzione dell’OMS, adottata nel 1946 ed entrata in vigore il 7 aprile 1948. Ogni anno questa data è celebrata come Giornata mondiale della salute.

La Costituzione istituisce l’OMS come agenzia specializzata ai sensi dell’articolo 57 della Carta delle Nazioni Unite. La sede dell’Organizzazione si trova a Ginevra, in Svizzera.

Il documento assegna all’OMS il seguente obiettivo: «il raggiungimento, da parte di tutti i popoli, del più alto livello possibile di salute». Definisce la salute in termini positivi: benessere fisico, mentale e sociale. La definizione è più ampia della semplice assenza di malattia o infermità. Questo mandato costituzionale in materia di salute non trasforma l’Organizzazione in un governo al di sopra dei governi.

L’OMS funziona come asse istituzionale del regime internazionale della salute. Il suo lavoro passa attraverso tre canali principali: riunire i governi, produrre standard tecnici e sostenere le autorità sanitarie nazionali. L’Organizzazione raccoglie anche informazioni sanitarie e coordina le risposte alle emergenze. L’autorità dell’OMS dipende prima di tutto dal consenso dei governi e dalla credibilità tecnica. Attraverso strumenti giuridici formali e misure di attuazione nazionale, l’autorità dell’Organizzazione diventa concreta.

Membri e voto

L’OMS conta 194 Stati membri nella sua lista pubblica di paesi, e l’adesione è aperta a tutti gli Stati. I membri delle Nazioni Unite possono aderire accettando la Costituzione. Altri Stati possono essere ammessi con voto a maggioranza semplice dell’Assemblea mondiale della sanità. La Costituzione prevede anche Membri associati, categoria destinata ai territori che non sono responsabili delle proprie relazioni internazionali. In questi casi, la richiesta è presentata dal Membro o dall’autorità responsabile.

Gli Stati membri sono raggruppati in sei regioni, e ciascuno di essi dispone di un voto nell’Assemblea mondiale della sanità. Le questioni importanti richiedono una maggioranza di due terzi dei Membri presenti e votanti per essere approvate. Le altre questioni richiedono la maggioranza semplice dei presenti e votanti. Questa regola di voto dà all’Assemblea un carattere formalmente intergovernativo: gli Stati sono le unità di base del processo decisionale costituzionale, anche quando il tema è una politica tecnica di salute pubblica.

Il conteggio dei membri può diventare una questione politicamente sensibile quando uno Stato notifica il proprio ritiro o quando lo status giuridico di uno Stato o di un territorio è contestato. L’attuale lista dei paesi includeva una nota su una notifica di ritiro degli Stati Uniti, fatta circolare dal Segretario generale dell’ONU nel 2025. La notifica indicava il 22 gennaio 2026 come data dichiarata di efficacia, mentre restava in attesa di esame da parte degli organi direttivi dell’OMS. Per questo motivo, i conteggi dei membri devono essere letti insieme a eventuali note ufficiali datate.

Organi costituzionali

La Costituzione dell’OMS identifica i suoi tre organi principali:

• l’Assemblea mondiale della sanità;
• il Consiglio esecutivo;
• e il Segretariato.

La Costituzione dell’OMS attribuisce autorità formale a questi tre organi. Altre strutture dell’OMS hanno invece funzioni di supporto o ruoli specializzati. Gli uffici regionali adattano il lavoro dell’Organizzazione alle condizioni locali, mentre i comitati di emergenza forniscono consulenza durante eventi sanitari specifici. Inoltre, programmi speciali e reti consultive sostengono parti definite del lavoro tecnico dell’OMS.

L’Assemblea è l’organo decisionale supremo. Il Consiglio esecutivo dà attuazione alle decisioni dell’Assemblea e svolge funzioni consultive prima che i temi arrivino al suo esame. Il Segretariato, guidato dal Direttore generale, svolge lavori tecnici e amministrativi.

Questa struttura spiega perché l’OMS è tecnica e politica allo stesso tempo. Il suo personale produce orientamenti specialistici e coordina programmi, mentre i governi definiscono il mandato e il bilancio attraverso gli organi formali. Essi scelgono anche la leadership e decidono quali strumenti giuridici l’Organizzazione adotta. Il disegno istituzionale dell’OMS combina quindi la competenza in salute pubblica con il controllo intergovernativo.

L’Assemblea mondiale della sanità

L’Assemblea mondiale della sanità è l’organo decisionale supremo dell’OMS. Vi partecipano delegazioni di tutti gli Stati membri, e di norma si riunisce una volta all’anno a Ginevra. L’Assemblea definisce le politiche dell’OMS e nomina il Direttore generale. Supervisiona la politica finanziaria, approva il bilancio dei programmi, esamina i rapporti del Consiglio esecutivo e nomina i Membri autorizzati a designare persone per servire nel Consiglio.

L’Assemblea ha anche funzioni legislative e normative all’interno del quadro costituzionale dell’Organizzazione. Può adottare convenzioni o accordi su materie di competenza dell’OMS. Può inoltre adottare regolamenti in ambiti specifici e rivolgere raccomandazioni ai Membri. Questi poteri rendono l’Assemblea più di un foro consultivo, anche se l’attuazione delle sue decisioni continua a passare soprattutto dagli Stati.

Il carattere intergovernativo dell’Assemblea modella il ritmo e il contenuto delle azioni dell’OMS. Per esempio, un’emergenza sanitaria può creare urgenza scientifica, ma i governi continuano a negoziare questioni di autorità e finanziamento prima che l’azione collettiva possa avanzare. L’Assemblea è quindi il foro in cui le prove di salute pubblica si trasformano in azione istituzionale attraverso la diplomazia.

Il Consiglio esecutivo

Il Consiglio esecutivo è l’organo dell’OMS che trasforma le decisioni dell’Assemblea in governance continua. Ha 34 membri tecnicamente qualificati. L’Assemblea mondiale della sanità elegge gli Stati membri autorizzati a designare queste persone. Ogni mandato dura tre anni. Per mantenere questo organo tecnico geograficamente equilibrato, la Costituzione richiede una distribuzione equa, con almeno tre membri per ciascuna regione dell’OMS. Negli anni ordinari, il Consiglio tiene una riunione principale a gennaio e una riunione più breve dopo l’Assemblea della sanità, di solito a maggio o giugno.

La funzione centrale del Consiglio è dare effetto alle decisioni e alle politiche dell’Assemblea della sanità. In questa funzione, consiglia l’Assemblea, prepara il suo ordine del giorno e studia le questioni che gli vengono attribuite. Quando l’urgenza richiede un’azione più rapida, può anche adottare misure di emergenza entro le funzioni e le risorse finanziarie dell’OMS. Il Consiglio collega così le decisioni intergovernative annuali al lavoro tecnico e amministrativo continuo dell’OMS.

L’espressione «tecnicamente qualificati» indica che la governance dell’OMS deve essere informata da competenze di salute pubblica, oltre che dalla rappresentanza diplomatica. Allo stesso tempo, i membri del Consiglio continuano a essere designati da Stati membri eletti, quindi il Consiglio resta inserito nella politica intergovernativa. La sua influenza pratica risiede spesso nella definizione dell’agenda prima che i temi arrivino all’Assemblea plenaria. Il Consiglio esamina anche il modo in cui le decisioni dell’Assemblea vengono attuate.

Il Segretariato e il Direttore generale

Il Segretariato è composto dal Direttore generale e dal personale tecnico e amministrativo dell’Organizzazione. L’Assemblea mondiale della sanità nomina il Direttore generale su proposta del Consiglio esecutivo. Il Direttore generale è il principale dirigente tecnico e amministrativo dell’OMS, responsabile di guidare il Segretariato e attuare il lavoro autorizzato dagli Stati membri.

La Costituzione protegge il carattere internazionale del Segretariato. In base a questa regola, il Direttore generale e il personale non devono chiedere né ricevere istruzioni da governi o autorità esterne. Allo stesso tempo, gli Stati membri devono rispettare la natura internazionale di tali responsabilità. Questa regola di indipendenza sostiene la credibilità dell’OMS come istituzione tecnica. I funzionari devono poter valutare rischi sanitari e pubblicare orientamenti su base professionale.

Il dottor Tedros Adhanom Ghebreyesus è stato eletto Direttore generale nel 2017 e rieletto nel 2022. Il suo secondo mandato è iniziato il 16 agosto 2022, e la prossima elezione del Direttore generale è attesa nel 2027. Oltre al Direttore generale, il Segretariato comprende più di 8 mila professionisti presso la sede e negli uffici sul campo. Questi professionisti danno all’OMS portata tecnica. Il loro lavoro resta però limitato da mandati, bilanci e cooperazione delle autorità nazionali.

Regioni, uffici e lavoro sul campo

L’OMS ha sei organizzazioni regionali, una per ciascuna delle sue regioni: Africa, Americhe, Sud-est asiatico, Europa, Mediterraneo orientale e Pacifico occidentale. Ogni organizzazione regionale ha un comitato regionale e un ufficio regionale. La Costituzione tratta queste organizzazioni regionali come parti integranti dell’OMS.

I comitati regionali adattano il lavoro dell’OMS alle condizioni regionali. Più precisamente, formulano politiche per le loro regioni e supervisionano gli uffici regionali. Possono anche raccomandare lavori aggiuntivi o consigliare l’Organizzazione su temi regionali di salute.

Gli uffici regionali sono gli organi amministrativi dei comitati regionali. Eseguono le decisioni dell’Assemblea mondiale della sanità e del Consiglio esecutivo nelle rispettive regioni. Poiché l’attuazione varia tra sistemi sanitari, il loro lavoro deve adattarsi alle condizioni sanitarie locali e alla capacità istituzionale esistente. Questa struttura regionale dà all’OMS una forma decentrata. Gli standard globali sono sostenuti da priorità regionali e da un’amministrazione regionale.

La struttura sul campo dell’Organizzazione va oltre i sei uffici regionali. Include una rete di uffici nazionali e di altri uffici, e l’OMS è presente in più di 150 paesi. In questi contesti, gli uffici nazionali collaborano con governi nazionali e partner. Il loro lavoro quotidiano collega i ministeri della salute al sostegno per la pianificazione, il monitoraggio dei programmi e l’assistenza ai sistemi sanitari locali. Gli uffici nazionali trasformano gran parte dell’autorità globale dell’OMS in cooperazione pratica con ministeri ed équipe di emergenza.

La struttura regionale e quella degli uffici nazionali sono particolarmente importanti nelle emergenze e nel rafforzamento dei sistemi nel lungo periodo. Ginevra può coordinare la politica globale, ma la capacità di sorveglianza e la logistica di emergenza dipendono spesso da relazioni a livello nazionale. Per questo, il disegno istituzionale dell’OMS combina definizione centrale degli standard e cooperazione basata sul campo.

Che cosa fa l’OMS

Secondo la Costituzione dell’OMS, l’Organizzazione è l’autorità direttrice e coordinatrice del lavoro internazionale in materia di salute. In pratica, questa funzione ha quattro dimensioni principali: coordinamento, sostegno ai governi, definizione di standard tecnici e risposta alle emergenze.

Innanzitutto, l’OMS agisce come soggetto convocatore e coordinatore. Riunisce i governi nello stesso processo in cui operano organi dell’ONU, reti scientifiche e gruppi professionali. Questo conta, per esempio, perché le malattie infettive e le catene di approvvigionamento per le emergenze attraversano spesso i confini più rapidamente di quanto le istituzioni interne riescano ad agire da sole.

In secondo luogo, l’OMS sostiene governi e sistemi sanitari. La sua Costituzione la autorizza a prestare assistenza ai governi, su richiesta, per rafforzare i servizi sanitari. Autorizza anche l’aiuto di emergenza quando i governi lo richiedono o lo accettano. Anche così, l’assistenza dell’OMS dipende normalmente dal consenso dello Stato e dall’attuazione nazionale, anche quando un problema di salute pubblica produce effetti internazionali.

In terzo luogo, l’OMS lavora su sorveglianza, dati e controllo delle malattie. A questo scopo, la Costituzione autorizza l’Organizzazione a mantenere servizi epidemiologici e statistici. L’OMS può anche sostenere azioni di eradicazione delle malattie e standardizzare procedure diagnostiche. Insieme, queste funzioni aiutano i sistemi nazionali a confrontare informazioni sanitarie attraverso un vocabolario tecnico condiviso.

In quarto luogo, l’OMS promuove standard, ricerca e cooperazione professionale. La sua influenza deriva spesso da punti di riferimento utilizzabili. I documenti di orientamento indicano alle autorità sanitarie come agire. Classificazioni e regole di sorveglianza rendono comparabili i dati nazionali. Gli standard sui prodotti, a loro volta, aiutano ad allineare la regolazione. Nel loro insieme, questi strumenti permettono a sistemi nazionali separati di lavorare sulla base di presupposti comparabili durante programmi ordinari ed emergenze.

Strumenti giuridici e regole di emergenza

La Costituzione dell’OMS dà all’Assemblea mondiale della sanità diversi strumenti giuridici e normativi. Gli strumenti principali in questo contesto sono:

• l’articolo 19, che consente all’Assemblea di adottare convenzioni o accordi su materie di competenza dell’OMS, con un requisito di voto di due terzi dell’Assemblea;
• l’articolo 21, che consente all’Assemblea di adottare regolamenti in ambiti tecnici specificati, compresi requisiti sanitari, nomenclature delle malattie, procedure diagnostiche, standard di prodotto e regole di etichettatura;
• e l’articolo 23, che dà all’Assemblea uno strumento più morbido: raccomandazioni ai Membri.

L’articolo 22 dà ai regolamenti adottati ai sensi dell’articolo 21 un effetto giuridico distinto. Questi regolamenti entrano in vigore per i Membri dopo la dovuta notifica, salvo per i Membri che notifichino rifiuto o riserve entro il periodo indicato. Per questo, l’articolo 21 è uno degli strumenti formali più forti del sistema dell’OMS, ma la sua forza giuridica dipende ancora dall’attuazione da parte degli Stati.

Il Regolamento sanitario internazionale è il principale esempio contemporaneo di diritto relativo alle emergenze nell’ambito dell’OMS. È un quadro giuridicamente vincolante per gestire rischi di salute pubblica che possono attraversare i confini. Attualmente il RSI ha 196 Stati Parte, inclusi tutti gli Stati membri dell’OMS.

Il RSI richiede agli Stati Parte di designare autorità e mantenere capacità essenziali. Richiede anche la notifica di eventi che possano costituire un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale. Quando l’OMS richiede una verifica, gli Stati Parte devono rispondere secondo il processo del RSI. In questo modo, il RSI trasforma la cooperazione nelle emergenze in una sequenza di doveri, valutazioni e comunicazioni.

Nel quadro del RSI, l’OMS svolge funzioni di allerta precoce e valutazione degli eventi. L’Organizzazione coordina anche parti della risposta internazionale di salute pubblica. Offre sostegno tecnico, monitora l’attuazione e determina se un evento costituisce un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale.

Il testo emendato del RSI entrato in vigore il 19 settembre 2025 incorpora emendamenti adottati nel 2014, nel 2022 e nel 2024. Gli emendamenti del 2024, però, non si sono applicati in modo uniforme a tutti gli Stati Parte al momento dell’entrata in vigore, perché l’OMS ha comunicato che 11 dei 196 Stati Parte li avevano respinti. Così, il RSI fa della procedura il principale canale dell’autorità dell’OMS nelle emergenze, ma lascia ancora l’attuazione all’interno dei sistemi nazionali.

L’Assemblea mondiale della sanità ha adottato l’Accordo sulle pandemie dell’OMS il 20 maggio 2025. Questo accordo è uno strumento giuridicamente vincolante destinato a migliorare la cooperazione nella prevenzione, preparazione e risposta alle pandemie. Si affianca al Regolamento sanitario internazionale come strumento separato di cooperazione pandemica.

L’accordo sarà aperto alla firma e alla ratifica solo dopo che l’Assemblea avrà adottato l’allegato sull’accesso ai patogeni e sulla ripartizione dei benefici. Nel maggio 2026, gli Stati membri dell’OMS stavano ancora negoziando questo allegato e avevano concordato che sarebbe stato necessario più tempo per finalizzarlo. Dopo che l’accordo sarà aperto e un numero sufficiente di paesi lo avrà ratificato, entrerà in vigore 30 giorni dopo la sessantesima ratifica.

L’Accordo sulle pandemie copre la cooperazione pandemica in diverse aree di politica. Le disposizioni sulla sorveglianza e su One Health riguardano l’allerta precoce, mentre quelle sui sistemi sanitari e sulla forza lavoro riguardano la preparazione. Le disposizioni sulla ricerca e sulla produzione locale riguardano la capacità di rispondere dopo l’emergere di una minaccia pandemica. Le disposizioni finanziarie trattano il lato delle risorse di questa risposta.

L’attuazione spetta comunque agli Stati Parte. L’accordo non dà all’OMS l’autorità di imporre misure nazionali come confinamenti, obblighi vaccinali o chiusure delle frontiere. Per questo, i dibattiti sulla sovranità intorno all’accordo devono distinguere la cooperazione giuridica tra Stati dal controllo diretto dell’OMS sulle misure interne.

Finanziamento e priorità programmatiche

Il finanziamento dell’OMS proviene da contributi fissi e contributi volontari. I contributi fissi sono le quote dei membri. Il calcolo usa la quota di ciascun paese nel prodotto interno lordo globale. L’Assemblea generale delle Nazioni Unite concorda la scala, e l’Assemblea mondiale della sanità la approva ogni due anni. I contributi fissi sono prevedibili e flessibili, ma coprono una piccola parte del finanziamento totale dell’Organizzazione.

I contributi fissi coprono attualmente meno del 20% del bilancio totale. I contributi volontari forniscono più di tre quarti del finanziamento, ma differiscono per flessibilità. I contributi volontari centrali danno all’OMS maggiore discrezionalità istituzionale. I fondi tematici o di impegno strategico sono più mirati. I contributi volontari specificati sono la categoria più restrittiva, perché sono vincolati a finalità particolari.

Nel biennio 2022-2023, i contributi volontari specificati hanno rappresentato l’87% dei contributi volontari. I contributi volontari centrali sono stati il 6,6%, e i contributi tematici il 6%.

Questa struttura di finanziamento crea una tensione pratica tra il mandato costituzionale dell’OMS e la sua libertà di bilancio. Un mandato che copre molti campi della salute richiede la capacità di spostare risorse quando le necessità cambiano. Il denaro volontario vincolato può invece orientare la crescita verso priorità dei donatori. Può anche incidere su quali emergenze ricevono sostegno e su quanto spazio il Segretariato abbia per agire sulle priorità approvate dagli Stati membri. Per ridurre questo squilibrio, l’Assemblea mondiale della sanità ha approvato un piano per aumentare i contributi fissi in modo che coprano il 50% del bilancio di base entro il 2030.

Il bilancio dei programmi dell’OMS per il 2026-2027 ammonta a 6.206,7 milioni di dollari, con una riduzione del 9% rispetto al bilancio 2024-2025. Il bilancio separa i programmi di base dalle operazioni di emergenza, dall’eradicazione della poliomielite e dai programmi speciali. Queste linee di bilancio operano all’interno del Quattordicesimo programma generale di lavoro dell’OMS, che orienta l’Organizzazione per il periodo 2025-2028. L’Assemblea della sanità ha adottato questo programma nel maggio 2024. Il suo orientamento strategico usa la formula ufficiale «promuovere, fornire, proteggere» per la salute e il benessere.

Il Quattordicesimo programma generale di lavoro stabilisce sei obiettivi strategici. Due obiettivi si concentrano sulla prevenzione: minacce alla salute legate al clima e cause profonde della cattiva salute. Due si concentrano sui sistemi sanitari: capacità dell’assistenza sanitaria primaria e copertura dei servizi senza difficoltà finanziarie. Gli altri due si concentrano su preparazione, rilevamento e risposta alle emergenze.

Le mete pubblicate dall’OMS sono formulate su scala globale. Chiedono:

• 6 miliardi di persone che vivano vite più sane;
• 5 miliardi di persone che beneficino di copertura sanitaria universale senza difficoltà finanziarie;
• e 7 miliardi di persone più protette contro le emergenze sanitarie.

Limiti dell’autorità dell’OMS

L’OMS ha una sostanziale autorità tecnica e procedurale dentro un sistema intergovernativo. Le sue raccomandazioni orientano l’azione governativa nei programmi ordinari e nelle emergenze. I suoi standard danno ai governi un punto di riferimento tecnico per la politica interna. Nel quadro del RSI, l’OMS può anche dichiarare un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale quando i criteri giuridici sono soddisfatti. Gli strumenti giuridici negoziati danno all’OMS un ruolo nella produzione di regole. I governi nazionali restano però responsabili della maggior parte dell’attuazione interna.

L’orientamento internazionale si trasforma in politica solo dopo che le istituzioni nazionali agiscono. Un ministero della salute può tradurre gli orientamenti dell’OMS in regole amministrative. Un legislativo può dover finanziare o autorizzare un programma. Poi laboratori, ospedali e agenzie di emergenza trasformano queste decisioni in capacità di sorveglianza, trattamento, acquisti e risposta.

Alcuni strumenti dell’OMS sono giuridicamente vincolanti, in particolare il Regolamento sanitario internazionale e i regolamenti adottati nel quadro costituzionale. Anche così, le regole vincolanti dipendono ancora dai sistemi nazionali per l’applicazione. Il diritto interno e la capacità amministrativa determinano se un obbligo può essere eseguito. La volontà politica e la rendicontazione affidabile modellano se esso viene eseguito nella pratica. Uno Stato può accettare obblighi e tuttavia non disporre della capacità pratica necessaria per una piena attuazione.

L’autorità nelle emergenze è potente perché classificazione e raccomandazioni possono orientare l’attenzione internazionale, la politica dei viaggi, il coordinamento degli aiuti e la valutazione nazionale del rischio. Eppure l’autorità dell’OMS nelle emergenze resta delimitata sul piano procedurale. L’Organizzazione può valutare informazioni, dichiarare un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale quando i criteri giuridici sono soddisfatti ed emettere raccomandazioni temporanee. I governi nazionali decidono la maggior parte delle misure di frontiera, vaccinazione, quarantena, acquisti e organizzazione dei sistemi sanitari.

Le dispute politiche emergono di solito dove il giudizio tecnico in materia di salute incontra sovranità e costo economico. I governi possono dissentire sul momento dell’azione dell’OMS, sulla trasparenza delle valutazioni o sulla formulazione delle regole giuridiche proposte. I donatori possono preferire contributi vincolati che corrispondano alle proprie priorità. Gli Stati possono difendere la discrezionalità nazionale quando le regole globali richiedono comunicazioni più rapide o obblighi più profondi di preparazione. Queste dispute definiscono l’ambiente in cui l’autorità dell’OMS deve operare. Il ruolo istituzionale dell’Organizzazione resta reale, ma il suo effetto dipende dalla cooperazione di governi e donatori.

I limiti dell’Organizzazione fanno parte del suo disegno. L’OMS lavora attraverso cooperazione, standard, informazioni, procedure giuridiche e autorità delegata. Dipende dagli Stati per la maggior parte dell’applicazione, del finanziamento e dell’attuazione. Questa combinazione spiega sia la sua importanza sia la sua vulnerabilità. Quando i governi condividono informazioni, finanziano priorità concordate e attuano obblighi, l’OMS riesce a coordinare una risposta sanitaria globale che nessun paese potrebbe gestire da solo. Quando la cooperazione si indebolisce, l’autorità tecnica dell’Organizzazione resta reale, ma il suo effetto pratico diventa più difficile da assicurare.