Operações de paz da ONU: princípios, mandatos e principais críticas

As operações de paz da Organização das Nações Unidas são missões de campo criadas para ajudar a preservar a paz e a segurança internacionais em crises nas quais a diplomacia precisa de presença concreta no terreno. Elas podem reunir militares, policiais e civis enviados por Estados-membros, embora atuem sob autoridade política ligada às Nações Unidas. Seu papel não é vencer uma guerra em nome da ONU. A missão tenta manter aberto um espaço político durante a negociação ou a implementação de uma solução, acompanhando cessar-fogos e separando forças enquanto apoia a proteção de civis e o funcionamento de instituições locais.

Essa definição precisa ser entendida com cuidado, pois a ONU não possui um exército próprio. Os capacetes azuis usam o símbolo da organização, porém continuam sendo soldados e policiais cedidos voluntariamente por governos nacionais. O Conselho de Segurança define o mandato, o Secretariado organiza a missão e os Estados fornecem pessoal, equipamentos e financiamento. Uma operação de paz, portanto, transforma uma decisão diplomática em presença internacional e só funciona quando a autoridade política local, os recursos disponíveis e a estratégia se sustentam ao mesmo tempo.

Resumo

• As operações de paz não aparecem como categoria expressa na Carta da ONU. Elas surgiram como prática institucional entre a solução pacífica de controvérsias, a ação coercitiva autorizada pelo Conselho de Segurança e a cooperação com arranjos regionais.
• Os princípios clássicos são consentimento das partes, imparcialidade e não uso da força, salvo em legítima defesa ou na defesa do mandato.
• O Conselho de Segurança cria, renova, altera ou encerra a maior parte das missões, enquanto a Assembleia Geral aprova o financiamento por meio de uma escala própria de contribuições.
• As missões passaram de observadores e forças de interposição, como a UNTSO e a UNEF I, para operações multidimensionais com proteção de civis, direitos humanos, apoio eleitoral, reforma policial e reconstrução institucional.
• Reformas como a Agenda para a Paz, o Relatório Brahimi, a Doutrina Capstone, a revisão HIPPO, o relatório Santos Cruz, a Ação para a Manutenção da Paz e a reforma DPO/DPPA tentaram aproximar mandatos, capacidades e soluções políticas.
• As principais críticas envolvem mandatos sem recursos, dependência institucional, abusos por peacekeepers, riscos sanitários, baixa legitimidade local, perigo para tropas e bloqueios no Conselho de Segurança quando membros permanentes têm interesse direto na crise.

O que é uma operação de paz

Uma operação de paz é uma presença internacional autorizada para lidar com uma crise de segurança sem substituir inteiramente a política local. Em sua forma mais limitada, ela observa um cessar-fogo e informa ao Conselho de Segurança se as partes cumprem aquilo que prometeram. Em formas mais amplas, a missão combina segurança no terreno com acompanhamento político e apoio institucional. Isso pode envolver desmobilização de combatentes, proteção de direitos, apoio policial e eleitoral ou coordenação civil com agências humanitárias. A variedade das tarefas decorre da situação política que o mandato tenta estabilizar, não de uma lista fixa de funções.

Essa variedade existe porque conflitos armados deixam problemas diferentes depois que a violência diminui. Um acordo pode encerrar combates entre comandantes sem reconstruir segurança local, justiça, infraestrutura básica ou canais de retorno para deslocados. Grupos armados que não obedecem às lideranças signatárias podem sabotar a transição. Governos anfitriões podem aceitar a presença internacional em Nova York e dificultar o trabalho da missão em províncias distantes. Nesses contextos, a operação de paz tenta reduzir a exposição imediata da população à violência enquanto uma solução política ganha tempo para se consolidar.

A manutenção da paz se relaciona com outras ferramentas da ONU, sem se confundir com elas. A diplomacia preventiva procura impedir que uma disputa vire conflito armado. O peacemaking tenta levar partes hostis a um acordo. A imposição da paz envolve coerção e pode ocorrer sem consentimento das partes principais. A consolidação da paz trabalha para reconstruir instituições e reduzir o risco de recaída. Uma missão de paz pode tocar todos esses campos. Sua função distintiva é operar no terreno sob um mandato internacional.

Base jurídica e “Capítulo VI e meio”

A Carta da ONU atribui ao Conselho de Segurança a responsabilidade primária pela manutenção da paz e da segurança internacionais. Ao mesmo tempo, a Carta não criou um artigo chamado “operação de paz”. O desenho original de 1945 previa, no Artigo 43, que Estados-membros colocariam forças à disposição do Conselho por meio de acordos especiais. Os Artigos 46 e 47 imaginavam uma Comissão de Estado-Maior para orientar o uso dessas forças. Esses mecanismos nunca se tornaram a força permanente prevista, em grande parte devido ao bloqueio político da Guerra Fria entre as grandes potências.

Diante desse impasse, a ONU construiu uma prática intermediária. As primeiras missões colocavam pessoal internacional no terreno, dependiam de consentimento e usavam força de modo limitado. A fórmula atribuída a Dag Hammarskjöld, secretário-geral durante a criação da Primeira Força de Emergência das Nações Unidas (UNEF I), chamou essa posição de “Capítulo VI e meio”. A expressão não é uma categoria jurídica da Carta. Ela indica que a manutenção da paz se desenvolveu entre o Capítulo VI, voltado à solução pacífica de controvérsias, e o Capítulo VII, ligado à coerção contra ameaças ou rupturas graves da paz. O Capítulo VIII também entra nessa arquitetura quando organizações regionais ou sub-regionais participam da manutenção da paz e da segurança internacionais. A ambiguidade jurídica virou uma vantagem operacional ao permitir que a ONU agisse sem transformar cada missão em guerra coletiva.

Na prática contemporânea, o Conselho de Segurança costuma criar missões por resolução. Cada mandato define o escopo territorial, a duração, os componentes da missão e os relatórios esperados do secretário-geral. O Conselho pode renovar, ampliar, reduzir ou encerrar a missão conforme a situação muda. Em ambientes mais violentos, passou a invocar o Capítulo VII para mostrar determinação política e autorizar ações robustas, inclusive a proteção de civis e a defesa do mandato.

A Assembleia Geral participa por outra via. Ela aprova e supervisiona o orçamento das operações, sobretudo por meio da Quinta Comissão. Por esse mesmo eixo universal, mantém o Comitê Especial sobre Operações de Paz, conhecido como C-34, criado em 1965 para examinar o desempenho das missões e recomendar ajustes. A exceção histórica mais lembrada é a UNEF I, estabelecida pela Assembleia após a Crise de Suez de 1956, quando o Conselho estava bloqueado por interesses diretos de membros permanentes. A criação da UNEF I mostra que a manutenção da paz nasceu de soluções políticas improvisadas, e não de uma arquitetura pronta.

Consentimento, imparcialidade e uso limitado da força

Os três princípios clássicos distinguem a manutenção da paz de uma intervenção militar comum. O primeiro é o consentimento das partes principais. Sem aceitação mínima, a missão perde liberdade política e física para circular e cumprir o mandato. O consentimento, porém, não é um contrato estável. Um governo pode aceitar a presença da ONU e, depois, limitar voos, negar vistos ou restringir patrulhas. Uma liderança rebelde pode assinar um acordo sem controlar facções armadas. O consentimento abre a porta da missão, mas não substitui comando local, vontade política nem controle efetivo sobre combatentes.

O segundo princípio é a imparcialidade. A missão não deve agir como aliada automática de um lado contra outro. Isso não significa neutralidade diante de violações. Se uma parte ataca civis, rompe um cessar-fogo ou bloqueia ajuda humanitária, a missão pode aplicar o mandato contra essa conduta. A diferença está no critério de ação: a ONU reage ao comportamento que viola o acordo ou a norma, e não à identidade política da parte. Essa distinção sustenta a legitimidade da operação perante grupos que aceitam a presença internacional por razões diferentes.

O terceiro princípio é o não uso da força, salvo em legítima defesa ou na defesa do mandato. Missões tradicionais eram armadas de modo leve e usavam força principalmente para proteger seus próprios integrantes. Mandatos robustos ampliaram esse espaço. O Conselho pode autorizar o uso de “todos os meios necessários” para proteger civis sob ameaça, dissuadir ataques contra o processo político ou apoiar autoridades nacionais na manutenção da ordem. Ainda assim, a força deve permanecer tática, proporcional e ligada ao mandato. Quando uma missão passa a travar guerra estratégica contra uma parte sem consentimento, ela se aproxima da imposição da paz e perde a base política que diferencia a manutenção da paz.

Da observação militar às missões multidimensionais

A primeira fase da manutenção da paz nasceu em meio à Guerra Fria. A Organização das Nações Unidas para Supervisão da Trégua (UNTSO), criada em 1948 no contexto árabe-israelense, enviou observadores militares desarmados para acompanhar uma trégua. A UNEF I, criada em 1956 depois da Crise de Suez, foi a primeira operação armada de emergência da ONU e funcionou como força de interposição. Em Chipre, a UNFICYP, de 1964, seguiu a lógica de reduzir incidentes e preservar um espaço de negociação. Essas missões não resolviam a disputa política de fundo, mas reduziam o risco de que uma violação localizada reacendesse uma guerra mais ampla.

Mesmo nesse período, a prática nunca foi simples. A Operação das Nações Unidas no Congo (ONUC), iniciada em 1960, atuou em uma crise ligada à descolonização, à secessão de Katanga, à competição entre grandes potências e ao colapso de autoridade estatal. Seu mandato incluiu uso de força em certas circunstâncias e expôs riscos que missões menores não carregavam. A experiência congolesa mostrou que uma operação enviada para estabilizar uma transição pode ser empurrada para disputas internas sobre soberania, recursos e reconhecimento político.

Depois do fim da Guerra Fria, o Conselho de Segurança passou a autorizar mais missões, e a natureza dos conflitos mudou. Muitas operações já não lidavam apenas com Estados que haviam parado de combater em uma fronteira. Passaram a atuar em guerras civis, colapsos institucionais, crises humanitárias e acordos de paz que exigiam reconstrução interna. A ONU começou a apoiar eleições, reintegração de ex-combatentes, reforma policial, direitos humanos e restauração gradual da autoridade estatal.

A Somália mostrou tanto a necessidade quanto o perigo dessa ampliação. A UNOSOM I, criada em 1992, procurou monitorar um cessar-fogo e apoiar a distribuição de ajuda humanitária em Mogadíscio. Como milícias atacavam comboios e impediam a assistência, o Conselho autorizou a UNITAF, uma força multinacional liderada pelos Estados Unidos, para criar ambiente seguro. A UNOSOM II recebeu mandato mais amplo em 1993, com tarefas de desarmamento, reconciliação e reconstrução. O fracasso político e militar da missão mostrou que ajuda humanitária, imposição de segurança e construção institucional podem entrar em choque quando não há acordo político suficiente.

Ruanda e Bósnia-Herzegovina produziram outra revisão. A UNAMIR, em Ruanda, e a UNPROFOR, na antiga Iugoslávia, enfrentaram violência sistemática contra civis com mandatos, recursos e regras de engajamento insuficientes. O genocídio em Ruanda, em 1994, e o massacre de Srebrenica, em 1995, fizeram a ONU reconhecer que imparcialidade e uso limitado da força podiam virar paralisia quando civis eram alvos diretos. A proteção de civis tornou-se, desde então, uma das tarefas mais sensíveis da manutenção da paz contemporânea.

Mandatos contemporâneos e proteção de civis

Os mandatos atuais frequentemente combinam segurança, política e reconstrução institucional. Uma operação pode apoiar um acordo de paz e patrulhar áreas de risco. Em mandatos mais amplos, protege civis, acompanha direitos humanos e ajuda instituições locais a recuperar funções básicas, inclusive eleições e desminagem. Em alguns contextos, como Timor-Leste e Kosovo no fim dos anos 1990, a ONU assumiu funções administrativas extensas durante uma transição política. Essas experiências ampliaram a distância entre a imagem clássica do capacete azul observando uma linha de cessar-fogo e a realidade das missões multidimensionais.

A proteção de civis ocupa lugar especial nesse desenho. Ela não depende apenas de soldados patrulhando uma estrada. Lideranças civis da missão negociam com autoridades e grupos armados para reduzir riscos. Policiais internacionais apoiam instituições locais. Especialistas em direitos humanos documentam abusos. Militares podem estabelecer presença dissuasória e, em último caso, usar força para impedir ataque físico iminente. A proteção funciona melhor quando combina informação, presença e capacidade de reação antes que a violência force uma resposta tardia.

O problema é que a promessa de proteção pode superar a capacidade real da missão. Um contingente de milhares de pessoas pode parecer grande em Nova York e pequeno diante de um território sem estradas, com população dispersa e grupos armados móveis. Se o governo anfitrião estiver ligado a abusos, a missão enfrenta uma tensão direta entre consentimento e proteção. Se age com firmeza, pode perder cooperação. Se evita confronto, perde legitimidade perante civis ameaçados. Essa tensão explica por que mandatos de proteção costumam ser politicamente atraentes e operacionalmente difíceis.

Instituições, comando e financiamento

O Conselho de Segurança define o mandato, e a execução passa por uma cadeia institucional mais ampla. O secretário-geral apresenta relatórios, propõe opções e nomeia lideranças civis, muitas vezes um representante especial. No terreno, a missão reúne componentes civis, militares e policiais sob direção política comum. O comandante da força dirige o componente militar, ao passo que chefias civis coordenam proteção, direitos humanos, política, logística e comunicação pública.

O Departamento de Operações de Paz (DPO) é a principal estrutura do Secretariado para operações de paz. Ele fornece direção política e executiva às missões e mantém contato com o Conselho de Segurança, países contribuintes, financiadores e partes do conflito. O Departamento de Assuntos Políticos e de Consolidação da Paz (DPPA) trabalha com prevenção, mediação, missões políticas especiais e consolidação da paz. A reforma do pilar de paz e segurança, implementada em 2019, substituiu o antigo Departamento de Operações de Manutenção da Paz (DPKO) pelo DPO e transformou o Departamento de Assuntos Políticos (DPA) no DPPA. Além disso, criou divisões regionais compartilhadas e o Standing Principals Group, que reúne a liderança do pilar para coordenar decisões. O objetivo foi reduzir a separação entre gestão operacional e análise política, já que uma missão militarmente organizada ainda fracassa se não estiver ligada a uma solução política possível.

O financiamento revela a política das operações. A Assembleia Geral distribui despesas por uma escala específica, na qual todos os Estados-membros têm obrigação de contribuir. Os membros permanentes do Conselho de Segurança pagam percentuais maiores em razão de sua responsabilidade especial pela paz e segurança internacionais. Segundo dados da ONU, o orçamento de manutenção da paz para o ciclo de 1º de julho de 2025 a 30 de junho de 2026 ficou em torno de US$ 5,4 bilhões. Esse orçamento cobre a maior parte das missões, enquanto a UNTSO e o Grupo de Observadores Militares das Nações Unidas na Índia e no Paquistão (UNMOGIP) continuam financiados pelo orçamento regular.

A distribuição de pessoal cria outro tipo de assimetria. Muitos países ricos contribuem mais financeiramente, ao passo que países em desenvolvimento estão entre os principais fornecedores de tropas e policiais. Para governos que enviam contingentes, a participação pode gerar treinamento, reembolso parcial, prestígio diplomático e experiência operacional. Para a ONU, essa dependência de contribuições voluntárias significa que um mandato ambicioso pode ficar sem mobilidade aérea, inteligência, engenharia, apoio médico ou pessoal policial suficientes para cumprir aquilo que o Conselho prometeu.

Reformas e doutrina

A história das operações de paz é marcada por ciclos de reforma após crises. A Agenda para a Paz, apresentada por Boutros Boutros-Ghali em 1992, organizou o vocabulário da ONU em torno de prevenção, peacemaking, manutenção da paz e consolidação da paz. Seu Suplemento de 1995 reconheceu que a organização havia assumido tarefas complexas em conflitos internos sem preparo político, financeiro e operacional proporcional.

O Relatório Brahimi, de 2000, respondeu aos fracassos da década anterior. Sua mensagem central foi que mandatos deveriam ser claros, críveis e acompanhados de recursos. A crítica não era apenas administrativa. A ONU havia prometido proteção e estabilidade em contextos onde não tinha meios para agir. O relatório, portanto, aproximou legitimidade e capacidade: uma missão perde autoridade quando recebe uma tarefa moralmente urgente e materialmente inexequível.

A Doutrina Capstone, de 2008, consolidou princípios e diretrizes para as operações de manutenção da paz. Ela explicou como consentimento, imparcialidade e uso limitado da força deveriam funcionar em missões tradicionais e multidimensionais. Em 2015, o Painel Independente de Alto Nível sobre Operações de Paz, conhecido como HIPPO, recolocou soluções políticas no centro da discussão. A recomendação respondia a um problema recorrente: mandatos cheios de tarefas podem parecer abrangentes, mas se tornam dispersos quando não indicam qual processo político a missão está tentando proteger.

O relatório Santos Cruz, de 2017, tratou da segurança dos próprios peacekeepers em ambientes mais hostis. Defendeu melhor treinamento, inteligência, equipamento, postura operacional e responsabilização para reduzir mortes e ferimentos. Em 2018, António Guterres lançou a Ação para a Manutenção da Paz (A4P), seguida da A4P+, estratégia de implementação voltada a prioridades como política, proteção, desempenho, parcerias, segurança e conduta. A reforma DPO/DPPA completou esse ciclo ao tentar integrar prevenção, operação e consolidação da paz dentro do mesmo pilar institucional.

Impactos e principais críticas

As operações de paz podem reduzir violência quando há processo político real a sustentar. Elas dão presença internacional a acordos frágeis, criam canais entre antigos inimigos, observam violações e aumentam o custo político de retomar a guerra. Em países que saem de conflito, podem apoiar segurança pública, justiça de transição, desminagem e retorno gradual da autoridade estatal. A Agenda Mulheres, Paz e Segurança acrescentou outra dimensão a esse trabalho ao vincular participação de mulheres, proteção e reconstrução à durabilidade dos processos de paz.

Para os países que contribuem com pessoal, as missões produzem efeitos diplomáticos. Grandes contribuintes frequentes, como Bangladesh, Nepal, Índia, Ruanda e Paquistão, transformaram a participação em operações de paz em parte de sua presença internacional. Potências médias podem usar contingentes e comando de missão para demonstrar compromisso multilateral e ganhar voz em debates sobre segurança. Esse ganho diplomático convive com riscos humanos, desgaste político interno e custos não cobertos integralmente pelos reembolsos da ONU.

A primeira crítica é a lacuna entre mandato e capacidade. O Conselho de Segurança pode aprovar uma resolução extensa sem garantir mobilidade, inteligência, tropas treinadas, financiamento previsível ou apoio político local. Essa distância cria mandatos que parecem completos no papel e frágeis no terreno. Quando a missão não protege civis ou não estabiliza uma região, a população local enxerga a promessa não cumprida antes de enxergar a limitação orçamentária ou diplomática que a produziu.

A segunda crítica é a dependência institucional. Uma missão pode congelar uma guerra sem resolver suas causas, sobretudo quando atores locais preferem usar a presença internacional para adiar decisões difíceis. Se a operação assume funções de polícia, justiça ou administração por tempo prolongado, governos locais podem depender dela para tarefas que deveriam reconstruir por conta própria. Retirar a missão cedo demais, por sua vez, pode deixar civis e instituições expostos. A avaliação decisiva é se a presença internacional cria capacidade local ou se substitui indefinidamente a política que deveria fortalecer.

A terceira crítica envolve danos causados pela própria presença internacional. Casos de exploração e abuso sexual por peacekeepers enfraqueceram a legitimidade da ONU e levaram a políticas de tolerância zero, investigação e repatriação de contingentes. O surto de cólera no Haiti, associado a contingentes ligados à missão da ONU, mostrou que riscos sanitários podem devastar populações locais quando padrões de prevenção falham. Esses episódios pesam porque uma missão enviada para proteger civis perde autoridade quando seus integrantes produzem insegurança ou abuso.

A crítica mais estrutural recai sobre o Conselho de Segurança. Operações de paz dependem de mandato, renovação periódica e apoio político dos membros permanentes. Em conflitos ligados a interesses diretos dos P5, vetos e rivalidades podem bloquear uma missão, limitar seu mandato ou impedir resposta mais forte. A ONU opera com mais espaço em conflitos periféricos às grandes potências do que em crises que tocam alianças, zonas de influência e disputas entre elas. Esse limite preserva a utilidade das operações de paz dentro de um campo estreito: a manutenção da paz é instrumento de uma ordem política desigual, e não substituto para a política de poder que atravessa essa ordem.

O que as operações de paz podem e não podem fazer

Operações de paz funcionam melhor quando há uma negociação possível a proteger. Elas podem reduzir incerteza entre antigos inimigos, verificar acordos e dissuadir ataques locais. A mesma presença ajuda a proteger civis em risco, apoiar instituições e dar tempo para que compromissos políticos se tornem rotina administrativa. Essa visibilidade internacional também dificulta a retomada aberta da violência por atores que dependem de reconhecimento externo.

Elas não conseguem criar consentimento onde as partes preferem a guerra, reconstruir um Estado contra a sociedade local ou impor paz duradoura sem processo político. Tampouco superam bloqueios entre grandes potências. A presença de capacetes azuis é mais forte quando sustenta um acordo viável. Torna-se mais frágil quando substitui o acordo que não existe.

Por isso, avaliar uma operação de paz exige examinar a cadeia inteira. O mandato identifica uma tarefa real ou apenas acumula desejos políticos? Os recursos correspondem ao território, à ameaça e à população em risco? O governo anfitrião e as partes armadas permitem circulação suficiente? O Conselho de Segurança mantém apoio depois que a missão deixa de ser notícia? Quando essas respostas se alinham, a operação pode transformar um cessar-fogo vulnerável em espaço de reconstrução. Quando a cadeia se rompe, a missão tende a administrar a crise, expor seus próprios limites e revelar a distância entre a autoridade formal da ONU e a política concreta da segurança internacional.