Régimen internacional del clima: CMNUCC, Kyoto, París y financiación climática

El régimen internacional del clima es el sistema de tratados mediante el cual los Estados coordinan su respuesta al cambio climático. Se desarrolló dentro del sistema de las Naciones Unidas como una estructura de negociación entre Estados soberanos. Las obligaciones de información y las reglas comunes hacen visible la política climática nacional ante otros gobiernos, lo que crea presión diplomática sobre quién paga el costo de la transición.

El régimen tomó forma jurídica con la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, o CMNUCC, abierta a la firma en la Cumbre de Río de 1992 y en vigor desde 1994. La Convención fijó el objetivo de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. A partir de esa base, el régimen avanzó por medio de las Conferencias de las Partes, conocidas como COP, y de instrumentos complementarios. El Protocolo de Kyoto intentó convertir la responsabilidad climática en metas cuantificadas para los países industrializados. El Acuerdo de París, adoptado en 2015, desplazó el centro del sistema hacia las contribuciones nacionales de todas las partes y mantuvo la diferenciación entre países desarrollados y en desarrollo.

Esa arquitectura expresa una tensión permanente. La atmósfera es compartida, pero la responsabilidad histórica y la capacidad financiera están distribuidas de manera desigual. Por eso el régimen combina deberes generales para todos los Estados con obligaciones más fuertes de apoyo financiero y tecnológico para los países desarrollados. La política climática internacional conecta metas de temperatura con decisiones de desarrollo y confianza entre Norte y Sur.

En síntesis

• La CMNUCC creó la base jurídica del régimen climático y estableció el objetivo de prevenir interferencias peligrosas en el sistema climático.
• Las responsabilidades comunes pero diferenciadas exigen acción de todos sin tratar a países desiguales como si tuvieran la misma historia y los mismos medios.
• El Protocolo de Kyoto estableció metas obligatorias para países industrializados y mecanismos de flexibilidad como el Mecanismo para un Desarrollo Limpio.
• El Acuerdo de París sustituyó metas asignadas a un grupo limitado por un ciclo universal de NDC, basado en promesas nacionales, transparencia y progresión.
• La transparencia se volvió central en el régimen: los Estados deben comunicar metas, políticas, emisiones y apoyo financiero para que otros puedan evaluar la implementación.
• La financiación climática convierte la responsabilidad en negociación presupuestaria porque los canales de recursos y los objetivos financieros de las COP determinan quién paga, en qué condiciones y en qué plazo.
• La controversia principal es la brecha entre necesidades de los países en desarrollo y financiación prometida, sobre todo en volumen, previsibilidad y calidad.

Por qué existe un régimen climático internacional

El cambio climático crea un problema que ningún Estado puede resolver por sí solo: las emisiones se mezclan globalmente, con impactos distribuidos de forma desigual. Una tonelada de dióxido de carbono emitida en un país entra en la atmósfera común. Los fenómenos extremos y el aumento del nivel del mar pueden después dañar a poblaciones que contribuyeron poco a la acumulación histórica de emisiones. Esa estructura física hace necesaria la cooperación. En el plano interno, los recortes de emisiones obligan a cada gobierno a modificar sistemas energéticos, uso del suelo e infraestructura dentro de su propia economía.

La diplomacia climática surgió cuando la ciencia, la política ambiental y los debates sobre desarrollo comenzaron a cruzarse. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático, creado en 1988, organizó la evaluación científica y ofreció a las negociaciones una base común de evidencia. La Cumbre de Río conectó esa preocupación con el lenguaje del desarrollo sostenible. La CMNUCC vinculó el control de emisiones con la equidad del desarrollo al reconocer que los países más pobres necesitaban crecer, adaptarse y recibir apoyo frente a un problema producido en gran medida por la industrialización anterior.

Ese origen explica el tratamiento conjunto de mitigación, adaptación y financiación dentro del régimen. Mitigar significa reducir emisiones o aumentar sumideros, como los bosques que absorben carbono. Adaptarse significa reducir la vulnerabilidad ante impactos ya presentes o probables. La financiación conecta ambas dimensiones al aportar capital y capacidad administrativa que muchos países en desarrollo necesitan para construir energías limpias, proteger poblaciones vulnerables y adaptar el uso del suelo.

CMNUCC, COP y diferenciación

La CMNUCC funciona como una convención marco: fija la arquitectura básica que instrumentos posteriores convierten en compromisos más específicos. La Convención clasificó a las partes de acuerdo con la política de comienzos de los años noventa. El Anexo I incluyó a países industrializados y economías en transición. El Anexo II reunió a países desarrollados con obligaciones de apoyo financiero y tecnológico. Las partes no incluidas en el Anexo I eran, en términos generales, países en desarrollo.

El principio central es el de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas. La fórmula combina dos ideas. La responsabilidad es común: todos los Estados deben proteger el sistema climático. La diferenciación procede de las emisiones históricas, la riqueza acumulada y la mayor capacidad fiscal y tecnológica de los países industrializados. En la práctica, el principio da a los países en desarrollo una base jurídica y política para exigir reducciones más tempranas, financiación y tecnología a los países desarrollados.

Las COP son el espacio político donde esa tensión se renegocia cada año. Reúnen a las partes de la CMNUCC y atraen a una comunidad más amplia de observadores, desde organizaciones internacionales hasta la sociedad civil. La reunión anual presiona la política climática nacional al actualizar reglas, organizar financiación y mantener un calendario diplomático que obliga a los gobiernos a presentar respuestas.

Kyoto y el primer modelo de metas obligatorias

El Protocolo de Kyoto fue adoptado en la COP3 en 1997 y entró en vigor en 2005, después de la ratificación de Rusia. Tradujo la diferenciación de la CMNUCC en un modelo con compromisos cuantificados de limitación o reducción de emisiones para las partes del Anexo B, en su mayoría países industrializados. El primer período de compromiso cubrió 2008-2012 y buscó reducciones agregadas respecto de 1990. La Enmienda de Doha extendió el sistema para 2013-2020, con una participación política más débil.

Kyoto creó mecanismos de flexibilidad para reducir costos de cumplimiento y canalizar inversión hacia tecnologías más limpias:

• El comercio internacional de emisiones permitió transacciones entre partes con metas.
• La implementación conjunta cubrió proyectos de reducción entre partes del Anexo I.
• El Mecanismo para un Desarrollo Limpio permitió que proyectos en países en desarrollo generaran reducciones certificadas que países industrializados podían comprar para cumplir sus metas.

Ese mecanismo tuvo una importancia especial para Brasil, ya que surgió de una propuesta brasileña de Fondo de Desarrollo Limpio. La propuesta original habría penalizado a los países desarrollados que incumplieran sus metas y habría usado esos recursos para apoyar a países en desarrollo. La negociación transformó la idea en un mecanismo de créditos. El compromiso fue más aceptable para los países industrializados y más vulnerable a críticas. Los proyectos debían probar reducciones adicionales, y los créditos podían abaratar el cumplimiento externo sin transformar las economías nacionales. La demanda dependía de la voluntad política de los compradores.

Kyoto reveló tanto la fuerza como el límite de un modelo centrado en metas para países desarrollados. Creó contabilidad, mercados y procedimientos de cumplimiento. Su base política siguió siendo estrecha. Estados Unidos firmó y nunca ratificó el protocolo, Canadá se retiró y los grandes emisores en desarrollo no tenían metas obligatorias. A medida que las economías emergentes ganaron peso, muchos gobiernos concluyeron que un régimen con compromisos cuantificados solo para un grupo no podía sostener todo el sistema.

París y el ciclo de las contribuciones nacionales

El Acuerdo de París reorganizó el régimen climático al volver universal la participación y dejar el diseño de las metas en el plano nacional. Conservó la base de la CMNUCC y la diferenciación, al mismo tiempo que adoptó una forma de participación más flexible. Cada parte debe presentar una contribución determinada a nivel nacional, o NDC, con sus metas y políticas. La obligación internacional es procedimental e iterativa: cada Estado debe mantener una contribución nacional vigente y fortalecerla con el tiempo.

Esta solución unió universalidad y soberanía. Todos los países participan, y cada uno define su ruta según sus circunstancias nacionales. El acuerdo busca mantener el aumento de la temperatura media global muy por debajo de 2 °C respecto de los niveles preindustriales y proseguir esfuerzos para limitarlo a 1,5 °C. Para acercar las promesas nacionales a ese objetivo colectivo, París creó un ciclo de cinco años en torno a las NDC, la transparencia y los balances mundiales. El primer Balance Mundial, concluido en la COP28, reconoció avances y señaló grandes brechas de implementación y financiación.

París reforzó la transparencia. Desde 2024, el marco reforzado exige informes bienales de transparencia en los que las partes comunican emisiones, avances en la implementación de sus NDC y apoyo proporcionado o recibido. No es un tribunal climático. Su fuerza proviene de la comparación, la presión diplomática y la información pública. Cuando un país anuncia una meta y luego debe explicar sus emisiones, otros actores pueden evaluar si la promesa está respaldada por políticas reales.

Mercados de carbono, artículo 6 y REDD+

El artículo 6 del Acuerdo de París regula la cooperación voluntaria, incluidos los traspasos de mercado y los enfoques no mercantiles. El artículo 6.2 trata las transferencias de resultados de mitigación entre países, con ajustes correspondientes para evitar la doble contabilidad. El artículo 6.4 establece el mecanismo de créditos del Acuerdo de París bajo supervisión de la CMNUCC. El artículo 6.8 abre espacio para enfoques no basados en el mercado, como cooperación técnica, financiación y fortalecimiento de capacidades.

Muchos gobiernos ven estos mecanismos como una forma de reducir el costo de implementar las NDC. Un país o una empresa puede financiar una reducción verificable en otro lugar si las reglas de autorización, registro y contabilidad impiden créditos ficticios o reclamaciones dobles. La COP29 en Bakú completó elementos esenciales del reglamento del artículo 6, incluidos los intercambios entre países y el mecanismo de créditos de la ONU. El desafío siguiente es la integridad. Un mercado barato y débilmente controlado reduce la ambición. En cambio, un mercado creíble puede atraer recursos hacia reducciones que no ocurrirían de otro modo.

REDD+ sigue una lógica cercana, con una finalidad distinta. Remunera a países en desarrollo por resultados verificados en la reducción de emisiones derivadas de la deforestación y la degradación forestal, junto con conservación, gestión sostenible de bosques y aumento de reservas de carbono forestal. Para los países forestales, el mecanismo conecta la protección de los bosques con objetivos climáticos y desarrollo local. Exige salvaguardas, medición sólida y reglas nacionales de distribución de beneficios para que el pago por resultados llegue a quienes protegen los bosques y no convierta los derechos territoriales en una simple mercancía de carbono.

Financiación climática y política del costo

La financiación climática es el eje más sensible del régimen porque convierte la responsabilidad en presupuesto. La CMNUCC creó un mecanismo financiero operado inicialmente por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial. Más tarde, la COP designó al Fondo Verde para el Clima como otra entidad operativa. Otros fondos cumplen funciones más acotadas:

• El fondo para los países menos adelantados apoya la planificación y ejecución de la adaptación en países con menor capacidad fiscal y administrativa.
• El Fondo Especial para el Cambio Climático y el Fondo de Adaptación financian proyectos de adaptación, transferencia de tecnología, fortalecimiento de capacidades y brechas de implementación.
• El Fondo de Pérdidas y Daños responde a impactos climáticos que superan la adaptación ordinaria.

El Fondo Verde para el Clima es el principal símbolo institucional de esta arquitectura. Fue establecido en 2010 después del compromiso político de Copenhague de apoyar a los países en desarrollo en trayectorias bajas en emisiones y resilientes al clima. Su cartera usa donaciones y préstamos concesionales cuando el capital ordinario resulta demasiado caro. Las garantías y las participaciones ayudan después a atraer a otros inversores hacia proyectos de mitigación y adaptación. En la práctica, muchos países critican la lentitud de las aprobaciones, los procedimientos pesados, la dificultad de acceso directo y el uso de instrumentos que pueden añadir deuda.

El antiguo objetivo colectivo de movilizar 100.000 millones de dólares anuales para 2020 se convirtió en una fuente recurrente de desconfianza. Para los países en desarrollo, la promesa formaba parte del equilibrio político que hizo posible aumentar los compromisos climáticos. En la COP29, las partes adoptaron el Nuevo Objetivo Colectivo Cuantificado, con al menos 300.000 millones de dólares al año para países en desarrollo hacia 2035. La Hoja de Ruta de Bakú a Belém busca elevar la financiación pública y privada a 1,3 billones de dólares anuales hacia 2035. Muchos países en desarrollo consideraron insuficiente el resultado, ya que las necesidades de transición, adaptación y pérdidas y daños ya superan los canales actuales.

La disputa tiene dos capas. La primera es cuantitativa: los gobiernos discuten el volumen, el calendario y la previsibilidad de los recursos prometidos. La segunda es cualitativa: el mismo dólar produce efectos políticos distintos si llega como donación, préstamo concesional, garantía, inversión privada, alivio de deuda o instrumento mixto. Para países vulnerables, un préstamo puede financiar adaptación y al mismo tiempo agravar la presión fiscal. La calidad de la financiación forma parte de la justicia climática.

Límites y disputas

El régimen climático dio a los gobiernos un lenguaje común de negociación e instituciones que exigen metas nacionales, informes de transparencia y discusiones sobre financiación. No son logros menores. Antes de la CMNUCC no existía un foro universal permanente para traducir la ciencia climática en negociación política. Antes de París no había un ciclo universal de NDC que obligara a cada gobierno a formular su contribución nacional. Aun así, las políticas actuales siguen lejos de la trayectoria necesaria para limitar el calentamiento a 1,5 °C.

El primer límite es la brecha entre promesa e implementación. Un Estado puede anunciar una NDC ambiciosa y aun así no aprobar las leyes, presupuestos e infraestructuras necesarios. El segundo límite es distributivo. Los países ricos exigen más ambición a los grandes emisores emergentes, mientras que los países en desarrollo demandan financiación y tecnología. También reclaman margen para combatir la pobreza y la desigualdad. El tercer límite es económico: muchos gobiernos todavía dependen de los combustibles fósiles por ingresos, empleo, seguridad energética o influencia geopolítica.

El régimen enfrenta disputas institucionales. Algunos Estados intentan llevar el clima al Consejo de Seguridad, con el argumento de que sequías, desplazamientos y choques ambientales pueden agravar conflictos. Otros se resisten por temor a la securitización, la selectividad y la injerencia en asuntos que, según ellos, deben permanecer dentro de la CMNUCC. Esa resistencia muestra que la gobernanza climática también es una disputa por el foro. Para muchos países en desarrollo, la CMNUCC es el espacio donde la diferenciación y la financiación están escritas en las reglas.

Lo que el régimen puede hacer y lo que no puede hacer

El régimen climático no puede reemplazar por sí solo las centrales eléctricas, financiar toda la adaptación ni obligar a todos los gobiernos a abandonar los combustibles fósiles en un único calendario. Su capacidad depende de políticas nacionales, bancos públicos, empresas, tribunales, movimientos sociales, tecnología y elecciones. Aun así, cambia el escenario en el que se toman esas decisiones. Cuando un país presenta una NDC, informa sus emisiones y negocia financiación, su política interna adquiere consecuencias diplomáticas.

El régimen modifica la política climática al volver recurrentes y comparables las decisiones nacionales. La CMNUCC definió el problema común. Kyoto probó metas obligatorias para países industrializados y los primeros mercados de carbono regulados. París universalizó la participación y organizó un ciclo en el que cada gobierno debe actualizar y justificar su contribución. La financiación climática decidirá si ese ciclo es viable para países que enfrentan al mismo tiempo pobreza, deuda, vulnerabilidad climática y necesidad de crecimiento. La eficacia del régimen dependerá menos de nuevas declaraciones que de la capacidad de convertir metas en inversión, transparencia en confianza y diferenciación en cooperación concreta.