Régime international du climat : CCNUCC, Kyoto, Paris et financement climatique

Le régime international du climat désigne le système de traités par lequel les États coordonnent leur réponse au changement climatique. Il s’est construit dans le cadre des Nations unies comme une structure de négociation entre États souverains. Les obligations de déclaration et les règles communes rendent les politiques climatiques nationales visibles pour les autres gouvernements, ce qui crée une pression diplomatique autour de la répartition du coût de la transition.

Sa base juridique est la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, ou CCNUCC, ouverte à la signature lors du Sommet de Rio de 1992 et entrée en vigueur en 1994. La Convention fixe l’objectif de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre à un niveau qui empêche une perturbation anthropique dangereuse du système climatique. À partir de cette base, le régime a évolué à travers les Conférences des Parties, les COP, et par des instruments complémentaires. Le Protocole de Kyoto a tenté de traduire la responsabilité climatique en objectifs chiffrés pour les pays industrialisés. L’Accord de Paris, adopté en 2015, a déplacé le centre du système vers les contributions nationales de toutes les parties tout en maintenant la différenciation entre pays développés et pays en développement.

Cette architecture repose sur une tension permanente. L’atmosphère est commune, tandis que la responsabilité historique et la capacité financière sont très inégalement distribuées. Le régime combine donc des obligations générales pour tous les États et des devoirs plus forts de soutien financier et technologique pour les pays développés. La politique climatique internationale relie les objectifs de température aux choix de développement et à la confiance entre Nord et Sud.

En résumé

• La CCNUCC a créé le fondement juridique du régime climatique et a formulé l’objectif de prévenir une perturbation dangereuse du système climatique.
• Les responsabilités communes mais différenciées imposent une action de tous sans traiter des pays inégaux comme s’ils avaient la même histoire et les mêmes moyens.
• Le Protocole de Kyoto a établi des objectifs contraignants pour les pays industrialisés et des mécanismes de flexibilité comme le Mécanisme pour un développement propre.
• L’Accord de Paris a remplacé des objectifs imposés à un groupe limité par un cycle universel de CDN, fondé sur les promesses nationales, la transparence et la progression.
• La transparence est devenue centrale dans le régime : les États doivent communiquer leurs objectifs, leurs politiques, leurs émissions et les soutiens fournis ou reçus.
• Le financement climatique transforme la responsabilité en négociation budgétaire parce que les canaux de financement et les objectifs adoptés en COP déterminent qui paie, à quelles conditions et dans quels délais.
• La controverse principale concerne l’écart entre les besoins des pays en développement et les financements promis, surtout en volume, prévisibilité et qualité.

Pourquoi un régime climatique international existe

Le changement climatique crée un problème qu’aucun État ne peut résoudre seul : les émissions se mélangent à l’échelle mondiale et les impacts restent inégalement répartis. Une tonne de dioxyde de carbone émise dans un pays entre dans l’atmosphère commune. Les événements extrêmes et la montée des mers peuvent ensuite toucher des populations peu responsables de l’accumulation historique des émissions. Cette structure physique rend la coopération indispensable, tandis que la réduction des émissions oblige chaque gouvernement à transformer ses systèmes énergétiques, l’usage des terres et les infrastructures.

La diplomatie climatique apparaît lorsque la science du climat, la politique environnementale et les débats sur le développement commencent à se croiser. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, créé en 1988, organise l’évaluation scientifique et donne aux négociations une base commune. Le Sommet de Rio relie ensuite cette préoccupation au développement durable. La CCNUCC associe la réduction des émissions à l’équité du développement en reconnaissant que les pays plus pauvres doivent se développer, s’adapter et recevoir un soutien face à un problème largement produit par l’industrialisation antérieure.

Cette origine explique le traitement conjoint de l’atténuation, de l’adaptation et du financement dans le régime. L’atténuation vise à réduire les émissions ou à renforcer les puits de carbone. L’adaptation vise à réduire la vulnérabilité aux impacts déjà présents ou probables. Le financement relie les deux dimensions en apportant les capitaux et les capacités administratives dont de nombreux pays en développement ont besoin pour construire des énergies propres, protéger les populations exposées et adapter l’usage des terres.

CCNUCC, COP et différenciation

La CCNUCC fonctionne comme une convention-cadre : elle définit l’objectif, les principes, les catégories et les institutions que des instruments ultérieurs transforment en engagements plus précis. Elle classe les parties selon la politique du début des années 1990. L’Annexe I regroupe les pays industrialisés et les économies en transition. L’Annexe II réunit les pays développés qui ont des obligations de soutien financier et technologique. Les pays non inscrits à l’Annexe I correspondent, dans l’ensemble, aux pays en développement.

Le principe central est celui des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives. La formule tient ensemble deux idées. La responsabilité est commune : tous les États doivent protéger le système climatique. La différenciation vient des émissions historiques, de la richesse accumulée et des capacités fiscales et technologiques plus importantes des pays industrialisés. En pratique, ce principe donne aux pays en développement une base juridique et politique pour demander des réductions plus précoces, des financements et des technologies aux pays développés.

Les COP sont l’arène politique où cette tension est renégociée chaque année. Elles réunissent les parties à la CCNUCC et attirent une communauté d’observateurs qui relie les délégations aux acteurs économiques, scientifiques et sociaux. La réunion annuelle exerce une pression sur les politiques nationales en actualisant les règles, en organisant les financements et en maintenant un calendrier diplomatique qui oblige les gouvernements à présenter des réponses.

Kyoto et le premier modèle d’objectifs contraignants

Le Protocole de Kyoto est adopté à la COP3 en 1997 et entre en vigueur en 2005, après la ratification russe. Il traduit la différenciation de la CCNUCC dans un modèle d’engagements quantifiés de limitation ou de réduction des émissions pour les parties de l’Annexe B, principalement des pays industrialisés. La première période d’engagement couvre 2008-2012 et vise des réductions agrégées par rapport à 1990. L’Amendement de Doha prolonge le système pour 2013-2020, avec une participation politique plus faible.

Kyoto crée aussi des mécanismes de flexibilité afin de réduire le coût du respect des engagements tout en attirant des investissements vers des technologies plus propres dans les pays en développement :

• L’échange international de droits d’émission permet des transactions entre parties ayant des objectifs.
• La mise en oeuvre conjointe concerne des projets de réduction entre parties de l’Annexe I.
• Le Mécanisme pour un développement propre permet à des projets situés dans des pays en développement de générer des réductions certifiées que les pays industrialisés peuvent utiliser pour atteindre leurs objectifs.

Ce mécanisme a une importance particulière pour le Brésil : il naît d’une proposition brésilienne de Fonds de développement propre. La proposition initiale prévoyait de pénaliser les pays développés qui ne respectaient pas leurs objectifs et d’utiliser les ressources pour soutenir les pays en développement. La négociation transforme l’idée en mécanisme de crédits. Le compromis devient plus acceptable pour les pays industrialisés et ouvre une controverse durable sur l’additionnalité des réductions, la transformation réelle des économies nationales et la dépendance à la demande politique des acheteurs.

Kyoto montre à la fois la force et la limite d’un modèle centré sur les objectifs des pays développés. Il crée de la comptabilité, des marchés et des procédures de conformité. Les États-Unis signent sans ratifier, le Canada se retire, et les grands émetteurs en développement n’ont pas d’objectifs contraignants. Avec la montée du poids économique de la Chine, de l’Inde, du Brésil et d’autres pays émergents, la base politique du modèle reste trop étroite pour porter l’ensemble de l’effort.

Paris et le cycle des contributions nationales

L’Accord de Paris réorganise le régime climatique en rendant la participation universelle tout en laissant le dessin des objectifs au niveau national. Il conserve la base de la CCNUCC et la différenciation, mais adopte une forme de participation plus souple. Chaque partie doit présenter une contribution déterminée au niveau national, ou CDN, qui expose ses objectifs et ses politiques. L’obligation internationale est procédurale et évolutive : maintenir une contribution nationale en vigueur et la renforcer au fil du temps.

Cette solution réunit universalité et souveraineté. Tous les pays participent, et chacun définit sa trajectoire selon ses circonstances nationales. L’accord vise à maintenir l’augmentation de la température moyenne mondiale nettement en dessous de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre les efforts pour la limiter à 1,5 °C. Pour rapprocher les promesses nationales de cet objectif collectif, Paris crée un cycle de cinq ans autour des CDN, de la transparence et du Bilan mondial. Le premier Bilan mondial, conclu à la COP28, reconnaît des progrès et souligne de grands écarts de mise en oeuvre et de financement.

Paris renforce aussi la transparence. Depuis 2024, le cadre renforcé prévoit des rapports biennaux de transparence où les parties communiquent leurs émissions, les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des CDN et les soutiens fournis ou reçus. Ce n’est pas un tribunal climatique. Sa force vient de la comparaison, de la pression diplomatique et de l’information publique. Lorsqu’un État annonce un objectif puis doit expliquer ses émissions, les autres acteurs peuvent évaluer si la promesse repose sur de vraies politiques.

Marchés carbone, article 6 et REDD+

L’article 6 de l’Accord de Paris encadre la coopération volontaire, y compris les transferts de marché et les approches non marchandes. L’article 6.2 traite des transferts de résultats d’atténuation entre pays, avec des ajustements correspondants pour éviter le double comptage. L’article 6.4 crée le mécanisme de crédits de l’Accord de Paris sous supervision de la CCNUCC. L’article 6.8 ouvre un espace pour des approches non marchandes, comme la coopération technique, le financement et le renforcement des capacités.

Beaucoup de gouvernements voient les marchés carbone comme un moyen de réduire le coût de mise en oeuvre des CDN. Un pays ou une entreprise peut financer une réduction vérifiable ailleurs si les règles d’autorisation, de registre et de comptabilité empêchent les crédits fictifs ou les doubles revendications. La COP29 à Bakou a finalisé des éléments essentiels du règlement de l’article 6, dont les échanges entre pays et le mécanisme onusien de crédits. Le défi est désormais l’intégrité. Un marché bon marché et mal contrôlé réduit l’ambition, tandis qu’un marché crédible peut attirer des ressources vers des réductions qui n’auraient pas eu lieu autrement.

REDD+ suit une logique proche, avec une finalité distincte. Il rémunère les pays en développement pour des résultats vérifiés dans la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts, ainsi que dans la conservation, la gestion durable des forêts et le renforcement des stocks de carbone forestier. Pour les pays forestiers, le mécanisme relie la protection des forêts aux objectifs climatiques et au développement local. Il suppose des garanties, des mesures solides et des règles nationales de partage des bénéfices afin qu’un paiement pour résultats atteigne ceux qui protègent les forêts sans transformer les droits territoriaux en simple marchandise carbone.

Financement climatique et politique du coût

Le financement climatique est l’axe le plus sensible du régime, car il transforme la responsabilité en budget. La CCNUCC crée un mécanisme financier d’abord opéré par le Fonds pour l’environnement mondial. La COP désigne ensuite le Fonds vert pour le climat comme autre entité opérationnelle. D’autres fonds remplissent des fonctions plus ciblées :

• Le fonds pour les pays les moins avancés soutient la planification et la mise en oeuvre de l’adaptation dans les pays dont les capacités budgétaires et administratives sont les plus limitées.
• Le Fonds spécial pour les changements climatiques et le Fonds d’adaptation financent des projets d’adaptation, le transfert de technologies, le renforcement des capacités et des lacunes de mise en oeuvre.
• Le Fonds pertes et préjudices répond aux impacts qui dépassent l’adaptation ordinaire.

Le Fonds vert pour le climat est le principal symbole institutionnel de cette architecture. Il est créé en 2010 après l’engagement politique de Copenhague de soutenir les pays en développement dans des trajectoires sobres en émissions et résilientes au climat. Son portefeuille utilise des dons et des prêts concessionnels lorsque le capital ordinaire est trop coûteux, tandis que les garanties et les prises de participation aident à attirer d’autres investisseurs vers des projets d’atténuation et d’adaptation. Dans la pratique, de nombreux pays critiquent la lenteur des approbations, la lourdeur des procédures, les difficultés d’accès direct et l’utilisation d’instruments qui peuvent ajouter de la dette.

L’ancien objectif collectif de mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 est devenu une source récurrente de méfiance. Pour les pays en développement, cette promesse n’était pas de la charité. Elle faisait partie de l’équilibre politique qui rendait possible l’augmentation des engagements climatiques. À la COP29, les parties ont adopté le Nouvel objectif collectif quantifié, avec au moins 300 milliards de dollars par an pour les pays en développement d’ici 2035. La feuille de route Bakou-Belém cherche à porter les financements publics et privés à 1 300 milliards de dollars par an. Beaucoup de pays en développement ont jugé ce résultat insuffisant, puisque les besoins de transition, d’adaptation et de pertes et préjudices dépassent déjà les canaux actuels.

Le différend a deux niveaux. Le premier est quantitatif : les gouvernements discutent du montant, du calendrier et de la prévisibilité des ressources promises. Le second est qualitatif : le même dollar ne produit pas les mêmes effets politiques selon qu’il arrive sous forme de don, de prêt concessionnel, de garantie, d’investissement privé, d’allégement de dette ou d’instrument mixte. Pour les pays vulnérables, un prêt peut financer l’adaptation tout en aggravant la pression budgétaire. La qualité du financement fait donc partie de la justice climatique.

Limites et controverses

Le régime climatique a donné aux gouvernements un langage commun de négociation et des institutions qui exigent des objectifs nationaux, des rapports de transparence et des discussions financières. Ce n’est pas négligeable. Avant la CCNUCC, il n’existait pas de forum universel permanent pour transformer la science du climat en négociation politique. Avant Paris, il n’existait pas de cycle universel obligeant chaque gouvernement à formuler sa contribution nationale. Pourtant, les politiques actuelles restent éloignées de la trajectoire nécessaire pour limiter le réchauffement à 1,5 °C.

La première limite est l’écart entre promesse et mise en oeuvre. Un État peut annoncer une CDN ambitieuse sans adopter les lois, les budgets et les infrastructures nécessaires. La deuxième est distributive. Les pays riches demandent plus d’ambition aux grands émergents, tandis que les pays en développement demandent financement et technologie. Ils demandent aussi un espace pour combattre pauvreté et inégalités. La troisième est économique : beaucoup de gouvernements dépendent encore des combustibles fossiles pour les recettes, les emplois, la sécurité énergétique ou l’influence géopolitique.

Le régime fait aussi face à des disputes institutionnelles. Certains États cherchent à inscrire le climat à l’agenda du Conseil de sécurité, en soutenant que les sécheresses, les déplacements et les chocs environnementaux peuvent aggraver les conflits. D’autres résistent par crainte d’une sécuritisation, d’une sélectivité et d’une ingérence dans des questions qui, selon eux, doivent rester dans le cadre de la CCNUCC. Cette résistance montre que la gouvernance climatique est aussi une bataille de forum. Pour beaucoup de pays en développement, la CCNUCC est l’espace où la différenciation et le financement sont inscrits dans les règles.

Ce que le régime peut faire, et ce qu’il ne peut pas faire

Le régime climatique ne peut pas remplacer à lui seul les centrales électriques, financer toute l’adaptation ou imposer à tous les gouvernements le même calendrier de sortie des combustibles fossiles. Sa capacité dépend des politiques nationales, des banques publiques, des entreprises, des tribunaux, des mouvements sociaux, de la technologie et des élections. Il modifie pourtant le cadre dans lequel ces décisions sont prises. Dès qu’un pays présente une CDN, déclare ses émissions et négocie des financements, sa politique intérieure acquiert des conséquences diplomatiques.

Le régime modifie la politique climatique en rendant les choix nationaux récurrents et comparables. La CCNUCC a défini le problème commun. Kyoto a testé les objectifs contraignants pour les pays industrialisés et les premiers marchés carbone régulés. Paris a universalisé la participation et organisé un cycle dans lequel chaque gouvernement doit actualiser et justifier sa contribution. Le financement climatique décidera si ce cycle est viable pour les pays qui doivent affronter en même temps pauvreté, dette, vulnérabilité climatique et besoin de développement. L’efficacité du régime dépendra moins de nouvelles déclarations que de la capacité à transformer les objectifs en investissements, la transparence en confiance et la différenciation en coopération concrète.