Règlement sanitaire international : OMS, USPPI et pandémies

Le Règlement sanitaire international (RSI) est l’instrument juridique qui organise la coopération sanitaire si un événement de santé publique dépasse les frontières d’un seul pays. L’exécution reste entre les mains des gouvernements nationaux, responsables des hôpitaux, des quarantaines, des laboratoires et des frontières. Le rôle du RSI est plus précis : faire de la surveillance et de la notification à l’Organisation mondiale de la Santé (OMS) une partie d’un circuit juridique commun, tandis que des recommandations techniques aident les gouvernements à évaluer et coordonner leurs réponses aux risques internationaux.

Cette architecture explique pourquoi le RSI apparaît dans presque toute discussion sur la gouvernance internationale des pandémies. L’urgence de COVID-19 a montré qu’une règle de notification fonctionne si la détection, les données, l’examen technique et les incitations politiques vont dans le même sens. Les amendements approuvés en 2024 ont tenté de répondre à cette fracture par une nouvelle catégorie d’« urgence pandémique », une attention accrue à l’équité et au financement, et des autorités nationales chargées de coordonner l’application interne du règlement.

Résumé

• Le RSI oblige les États Parties à répondre à la propagation internationale des maladies par des mesures proportionnées au risque de santé publique.
• L’OMS peut déclarer une urgence de santé publique de portée internationale, ou USPPI, même si ses recommandations temporaires ne remplacent pas les décisions nationales.
• Les obligations centrales du RSI relient surveillance épidémiologique, notification à l’OMS, vérification officielle et capacités de base dans les systèmes de santé et aux points d’entrée.
• Les amendements de 2024, en vigueur pour la plupart des États Parties depuis le 19 septembre 2025, ont créé la catégorie d’urgence pandémique et renforcé le vocabulaire de l’équité, du financement et des autorités nationales.
• L’Accord sur les pandémies de 2025 est distinct du RSI. Il porte sur la prévention, la production, l’accès et le partage des avantages, et son ouverture complète à la signature et à la ratification dépendait encore de la conclusion de l’annexe PABS.

Des règlements sanitaires au régime mondial

La coopération sanitaire internationale est antérieure à l’OMS. Au XIXe siècle, les épidémies de choléra, de peste et de fièvre jaune franchissaient les routes maritimes et forçaient les gouvernements à choisir entre protection sanitaire et interruption du commerce. La Conférence sanitaire internationale de Paris, en 1851, traitait déjà ce problème : les quarantaines protégeaient les ports et, sans critère commun, pouvaient bloquer le trafic international. La tension entre contrôle des maladies et circulation des personnes et des marchandises traverse encore le régime.

Au XXe siècle, la coopération s’est institutionnalisée. Des organismes sanitaires dans les Amériques, à Paris et à la Société des Nations ont créé des routines pour faire circuler les informations épidémiologiques et les mesures frontalières sous une forme comparable. Après la Seconde Guerre mondiale, l’OMS a réuni ce champ au sein d’une agence spécialisée universelle. Les premières règles sanitaires internationales de 1951 ont ensuite été transformées en Règlement sanitaire international, d’abord centré sur quelques maladies quarantenaires classiques.

La révision de 2005 a changé la logique. Au lieu d’énumérer seulement des maladies précises, le RSI a commencé à couvrir des « événements » susceptibles de représenter un risque de propagation internationale, quelle qu’en soit la cause ou l’origine. Le règlement a remplacé une liste fermée par une question opérationnelle : l’événement peut-il toucher d’autres États et exiger une coordination ? Ce changement a donné de la souplesse face à de nouveaux agents pathogènes, à des accidents de laboratoire, à des événements chimiques et à des situations où l’information initiale reste incomplète.

Le règlement de 2005 est entré en vigueur le 15 juin 2007. Il s’applique à 196 États Parties, y compris tous les membres de l’OMS, et lie ces gouvernements sous réserve des rejets ou réserves prévus par le système lui-même. Sa fonction déclarée est de contenir la propagation internationale des maladies d’une manière proportionnée au risque de santé publique, tout en évitant les entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux. Cette formule limite les deux dérives classiques du régime : l’omission face au risque et la restriction excessive sans justification sanitaire suffisante.

Comment fonctionne le RSI

Le RSI fonctionne par une chaîne d’obligations nationales et de décisions internationales. Chaque État Partie doit développer des capacités de base pour détecter, évaluer, notifier et répondre aux événements de santé publique. Ces capacités relient surveillance épidémiologique, laboratoire, communication sur les risques et coordination aux points d’entrée autour d’une même finalité : faire parvenir le signal initial au gouvernement et à l’OMS avant que la propagation internationale ne soit déjà installée.

Le point focal national RSI est le canal permanent entre le gouvernement et l’OMS. Il doit être disponible tous les jours et permettre une communication rapide si un événement peut avoir une portée internationale. Avec les amendements de 2024, le texte exige aussi une Autorité nationale RSI, chargée de coordonner la mise en œuvre interne du règlement. La distinction est décisive : le point focal communique, tandis que l’autorité nationale organise le système interne qui rend cette communication crédible.

La notification à l’OMS commence avant la certitude scientifique complète. L’instrument de décision annexé au RSI invite les États à peser la gravité, le caractère inhabituel, la propagation internationale probable et les effets sur les voyages ou le commerce. Si ces critères indiquent un impact international possible, l’événement doit être notifié. Cette architecture réduit le retard politique qui apparaît si les gouvernements attendent une confirmation parfaite avant de reconnaître un risque.

L’OMS peut demander une vérification dès que des informations provenant de sources extérieures au canal officiel lui parviennent, par exemple des réseaux scientifiques, de la presse ou d’autres gouvernements. Cette possibilité a constitué une innovation importante de la révision de 2005. Elle reconnaît que l’information épidémiologique circule dans des réseaux techniques et publics avant d’atteindre la diplomatie formelle. L’État touché reste central : il doit valider les données reçues et accélérer une évaluation commune du risque, y compris s’il doit corriger ou contextualiser l’information initiale.

USPPI : l’alerte maximale du RSI

L’urgence de santé publique de portée internationale, souvent désignée par le sigle USPPI, est le principal déclencheur politique du RSI. Elle est définie comme un événement extraordinaire qui constitue un risque de santé publique pour d’autres États par propagation internationale et qui peut exiger une réponse internationale coordonnée. La déclaration revient au directeur général de l’OMS, après l’évaluation des données disponibles selon des principes scientifiques et l’avis d’un comité d’urgence.

Le comité d’urgence agit comme organe consultatif. Il conseille le directeur général sur l’existence de l’USPPI et sur les recommandations temporaires. Ces recommandations relient surveillance, mesures sanitaires et circulation internationale autour d’un test commun : la réponse doit être proportionnée au risque et appuyée par une justification épidémiologique solide. Cette fonction aide à harmoniser les réponses et décourage les restrictions de voyage ou de commerce adoptées par réflexe politique.

La limite juridique est décisive. Les recommandations temporaires orientent les gouvernements. Les décisions sur les confinements, les obligations vaccinales, les frontières, les lois nationales et les hôpitaux restent de compétence interne. Le RSI crée des devoirs de coopération, d’information et de capacité, et la mise en œuvre concrète reste entre les mains des autorités nationales qui appliquent les mesures de santé publique. Cette distinction est devenue plus visible après la COVID-19, lorsque des controverses intérieures ont commencé à confondre coordination internationale et autorité exécutive supranationale.

Une USPPI a un poids réel malgré la mise en œuvre nationale. Elle modifie les priorités ministérielles, affecte les flux de financement, oriente les agences humanitaires et signale un risque aux autorités de transport et de santé. La force de l’instrument tient moins à la contrainte formelle qu’à sa capacité d’aligner attention politique, savoir technique et action administrative.

Zika, COVID-19 et le problème de la confiance

Les USPPI antérieures montrent comment le RSI combine science incomplète et décision politique urgente. Lors de l’épidémie de zika associée à des malformations congénitales en 2016, le Brésil était au centre de l’urgence. L’OMS a convoqué un comité, déclaré l’USPPI et travaillé avec les autorités brésiliennes et des institutions comme Fiocruz pour étudier le lien entre infection et dommages neurologiques. L’épisode a montré que des incertitudes graves sur les conséquences sanitaires peuvent aussi justifier une urgence internationale, au-delà de la létalité immédiate.

La COVID-19 a exposé un problème plus large. L’OMS a déclaré une USPPI le 30 janvier 2020 et qualifié la situation de pandémie en mars. De nombreux gouvernements ont tardé à adapter surveillance, hôpitaux, stocks, communication publique et règles de mobilité. D’autres ont adopté des restrictions vastes et peu coordonnées. Le RSI fournissait le vocabulaire juridique de l’alerte et de la réponse, et l’efficacité de cette alerte dépendait de la capacité matérielle, de la confiance politique et de l’accès équitable aux produits médicaux.

Cette lacune explique pourquoi la réforme ultérieure a combiné deux fronts. La révision du RSI a clarifié des catégories, renforcé les autorités nationales et rendu l’équité plus explicite. La négociation de l’Accord sur les pandémies a déplacé la discussion vers la prévention, la préparation et l’accès aux produits médicaux. Le RSI traite du circuit d’alerte et de réponse. L’accord cherche à réorganiser une partie de l’économie politique qui décide qui reçoit technologies, intrants et produits pendant une crise.

La leçon institutionnelle a été rude. Si le premier pays qui signale un risque ne reçoit qu’un coût réputationnel, le silence devient une incitation rationnelle. Sans financement, la solidarité perd de sa densité administrative. Face à des hôpitaux fragiles et à des chaînes d’approvisionnement concentrées, même une alerte correcte peut se transformer en frustration opérationnelle. C’est pourquoi la diplomatie de la santé a commencé à traiter surveillance, souveraineté, propriété intellectuelle, capacité productive et financement comme les parties d’un même problème.

Les amendements de 2024

La 77e Assemblée mondiale de la Santé a approuvé, le 1er juin 2024, un paquet d’amendements au RSI. Pour la plupart des États Parties, ils sont entrés en vigueur le 19 septembre 2025. La réforme a préservé le règlement de 2005 et ajusté ce que les urgences récentes avaient mis au jour : catégories d’alerte, obligations nationales et mécanismes institutionnels de suivi.

Le changement le plus visible a été la création de l’« urgence pandémique ». Elle fonctionne comme un niveau d’alerte dans l’univers des USPPI. La catégorie est réservée aux événements transmissibles présentant un risque de large propagation géographique et un impact capable de mettre sous pression les systèmes de santé, les économies et les sociétés. L’objectif est de donner un nom juridique au type de crise qui exige une mobilisation internationale rapide, équitable et coordonnée, au-delà d’une urgence localisée.

Les amendements ont renforcé le vocabulaire de l’équité. Le texte relie désormais plus directement les capacités de base au financement et à l’accès aux produits de santé pertinents. Il répond ainsi à une critique centrale de la COVID-19 : la même alerte produit des réponses inégales si quelques pays concentrent les laboratoires, les contrats d’achat, les usines et les ressources budgétaires.

Un autre élément institutionnel a été la création d’un Comité des États Parties chargé de faciliter la mise en œuvre du règlement et de promouvoir la coopération. Son rôle est de suivre l’application du RSI, d’encourager le dialogue et d’aider les gouvernements à appliquer des obligations générales dans la pratique administrative. La réforme a formalisé l’Autorité nationale RSI pour la même raison : la coordination interne exige un commandement administratif capable de relier le canal technique de communication à l’exécution domestique.

L’entrée en vigueur des amendements a suivi des calendriers différents dans certains cas. L’OMS a indiqué que 11 États avaient rejeté les amendements de 2024. En outre, les États qui avaient rejeté un amendement antérieur sur les délais disposaient de leur propre calendrier d’entrée en vigueur. Ce détail confirme que le RSI est contraignant tout en restant un traité opérationnel de base interétatique : les gouvernements acceptent des règles communes, conservent des procédures de rejet et gardent la responsabilité de l’exécution.

Relation avec l’Accord sur les pandémies

L’Accord sur les pandémies, adopté par l’Assemblée mondiale de la Santé le 20 mai 2025, est un instrument séparé du RSI. Il a été négocié après la COVID-19 parce que la préparation à une pandémie dépend d’une base matérielle qu’une alerte juridique ne fournit pas à elle seule. La prévention des foyers doit s’appuyer sur des systèmes nationaux plus solides, des technologies partagées et un accès plus prévisible aux vaccins, diagnostics et traitements.

Le point le plus sensible est le système PABS, sigle anglais pour l’accès aux agents pathogènes et le partage des avantages. Sa logique consiste à relier le partage des échantillons et des séquences génétiques à l’accès aux produits développés à partir de ce partage. Ce pont cherche à éviter une asymétrie récurrente : des pays transmettent rapidement des informations sans recevoir à temps vaccins ou traitements. En mai 2025, l’OMS a indiqué que l’accord serait ouvert à la signature après l’adoption de l’annexe PABS, avec une entrée en vigueur après 60 ratifications.

En 2026, la négociation de l’annexe PABS restait l’étape critique. Les informations de l’Assemblée mondiale de la Santé de mai 2026 signalaient la poursuite du travail par un groupe intergouvernemental et l’objectif de conclure l’annexe pour un examen ultérieur. La distinction institutionnelle est donc essentielle : le RSI était déjà en vigueur. L’Accord sur les pandémies, lui, dépendait encore d’étapes supplémentaires avant de fonctionner pleinement.

La frontière de souveraineté a de nouveau été explicitée dans cet accord. Les lois nationales, les obligations vaccinales, les confinements et les restrictions de voyage restent des décisions internes. La clause remplit une fonction politique et juridique : elle sépare la coopération internationale du commandement intérieur et réduit l’espace laissé à la désinformation sur les pouvoirs de l’OMS.

Mise en œuvre nationale et diplomatie de la santé

La mise en œuvre nationale donne au RSI sa force concrète. Chaque État Partie doit relier le canal international d’alerte à sa propre administration sanitaire. Les grands territoires, les structures fédérales et les points d’entrée importants rendent cette tâche plus difficile si l’information doit circuler rapidement des cliniques et laboratoires vers les autorités politiques et vers l’OMS. Le même cadre juridique produit des épreuves administratives différentes selon la manière dont chaque pays organise l’autorité sanitaire et la réponse d’urgence.

L’urgence zika illustre une version de ce problème. L’alerte USPPI a obligé les institutions nationales à relier enquête scientifique, communication publique et coopération avec l’OMS. L’épisode a été une épreuve de gouvernance mondiale de la santé : les données cliniques sur les dommages congénitaux devaient passer par la coordination fédérale et la recherche sur les vecteurs alors que les soins maternels et infantiles étaient déjà sous pression.

D’autres États rencontrent la même architecture juridique par des goulets d’étranglement différents. Un gouvernement peut avoir des difficultés aux points d’entrée, un autre dans la capacité de laboratoire ou l’accès aux produits médicaux, mais tous doivent décider comment les orientations internationales s’insèrent dans l’autorité domestique sur les mesures restrictives. Dans le cycle post-COVID, les débats sur le RSI et l’instrument pandémique ont relié l’administration nationale à l’équité, au financement et à l’accès aux produits de santé.

Le point essentiel est administratif. D’abord, surveillance et laboratoires doivent alimenter les flux internes d’information. Ensuite, ports, aéroports et diplomatie technique relient ces flux aux engagements internationaux. La confiance publique ferme cette chaîne, car elle affecte le passage de l’orientation à la pratique. Lorsqu’un de ces éléments échoue, l’obligation subsiste, mais la réponse concrète perd de la vitesse.

Portée et limites

Même si le RSI est un élément central des pandémies comme question de sécurité internationale, sa logique est sanitaire, administrative et diplomatique. Il cherche à anticiper les risques, partager l’information, orienter des mesures proportionnées et éviter des réactions nationales qui aggravent la crise. La sécurité qu’il offre consiste à réduire la surprise, raccourcir le retard et rendre les réponses nationales minimalement compatibles.

Sa limite principale tient au fait qu’il dépend des gouvernements mêmes qu’il cherche à coordonner. Le problème apparaît si des États retardent les notifications, sous-estiment les risques ou manquent de laboratoires. La dispute autour des produits médicaux crée le même obstacle si les gouvernements rivalisent pour obtenir des intrants au lieu de coordonner leurs réponses. L’OMS alerte, recommande et convoque. Budget, capacité productive, confiance sociale et commandement administratif restent nationaux. Le RSI fonctionne mieux avec des capacités domestiques réelles et avec une transparence accompagnée d’un soutien, sans être réduite à une punition réputationnelle.

Les amendements de 2024 indiquent la direction de la réforme. Ils donnent plus de précision aux urgences pandémiques, renforcent la coordination nationale et font de l’équité une partie explicite de la mise en œuvre. La réforme ouvre ainsi plus d’espace institutionnel pour suivre le passage des obligations du texte vers l’administration publique. Les maladies peuvent franchir rapidement les frontières. L’information doit donc les franchir encore plus vite. La réponse ne sera légitime que si elle combine urgence, proportionnalité et accès juste aux moyens de protection.