Traités internationaux : effets, amendements, dénonciation, suspension et extinction

Les traités internationaux sont des accords formels entre sujets du droit international qui produisent des effets juridiques. Ils donnent aux États un cadre juridique prévisible pour coopérer dans des domaines comme le commerce, la sécurité, la protection de l’environnement et les droits humains. Après ratification et entrée en vigueur, un traité peut imposer aux parties des obligations qu’elles doivent respecter et exécuter de bonne foi. Le droit des traités régit aussi les procédures d’amendement et de dénonciation. Il encadre la suspension et l’extinction principalement par le texte du traité lui-même et par la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 (CVDT).

La logique de base n’est pas que tout traité serait permanent ou impossible à modifier. Le droit des traités combine plutôt stabilité et flexibilité contrôlée. Les États doivent exécuter de bonne foi les accords obligatoires. Ils ne peuvent modifier ou faire cesser des obligations que par les règles du traité, un accord ultérieur ou des motifs reconnus par la CVDT. C’est pourquoi l’effet juridique d’un traité ne peut pas être séparé des questions de consentement, de notification, de dépositaire, de procédure d’amendement et de conséquences de l’inexécution. Un État qui veut invoquer un traité doit savoir quand il lie les autres parties. Un État qui veut changer de position doit utiliser la voie juridique disponible pour cet accord.

Effets d’un traité

Après ratification et entrée en vigueur, un traité lie chaque partie en droit international. Ses effets internes dépendent du système constitutionnel de chaque État, mais le droit interne n’excuse pas l’inexécution sur le plan international. Une loi contraire aux obligations conventionnelles peut engager la responsabilité internationale de l’État. Lorsque les traités font partie du droit interne, les juridictions nationales doivent les appliquer et interpréter la législation de manière compatible avec les obligations internationales de l’État. Le non-respect de ces obligations peut constituer une violation du droit international et exposer l’État à des sanctions ou à des contre-mesures.

Les traités peuvent également créer des droits et obligations pour des tiers, c’est-à-dire pour des États ou des entités qui ne sont pas parties au traité. La production d’effets à l’égard des tiers prend plusieurs formes :

• Le traité peut établir une situation de fait, comme l’ouverture d’une rivière ou d’un lac à la navigation internationale, qui peut être reconnue ou non par d’autres États.
• Le traité peut avoir des conséquences directes pour un État tiers. Par exemple, les traités qui incluent des clauses de la nation la plus favorisée peuvent bénéficier à des États même s’ils ne sont pas parties à un autre traité. Si le pays A conclut un traité commercial préférentiel avec le pays B, il doit étendre automatiquement ce même traitement à tous les pays avec lesquels il a conclu des accords incluant des clauses NPF.
• Le traité peut établir des droits pour des tiers. Par exemple, les traités ouverts à l’adhésion permettent à des États qui n’ont pas participé à leur processus de conclusion d’adhérer à ces accords.
• Le traité peut établir des obligations ou des attentes de conformité pour des tiers. Les États dépositaires, par exemple, peuvent assumer des fonctions de garde et d’administration d’un traité, tandis que les systèmes de garantie peuvent associer des États tiers chargés d’en sécuriser l’exécution. La Charte de l’ONU constitue un cas particulier : son article 2, paragraphe 6, exige que l’Organisation fasse en sorte que les États non membres agissent conformément à ses principes lorsque cela est nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité internationales.

La règle générale demeure qu’un traité ne crée ni obligations ni droits pour un État tiers sans le consentement de cet État. La CVDT traite les effets à l’égard des tiers avec prudence. Une obligation imposée à un État tiers suppose l’intention des parties et l’acceptation écrite expresse de l’État tiers. Un droit accordé à un État tiers dépend normalement de son assentiment et des termes du traité. Ces règles protègent le principe du consentement tout en permettant des arrangements pratiques avec des tiers lorsque les conditions juridiques sont réunies.

Amendements d’un traité

Les amendements d’un traité modifient le texte d’un accord déjà existant. Ils peuvent élargir, changer ou supprimer des droits et obligations prévus par le traité original. Les changements ponctuels sont généralement appelés amendements. Les modifications plus profondes sont souvent décrites comme des révisions ou des réformes, selon leur impact sur l’accord.

En principe, les amendements suivent un processus proche de la conclusion d’un nouveau traité, avec une éventuelle autorisation parlementaire. Leur approbation requiert généralement le consentement de tous les États parties ou d’une majorité qualifiée, souvent au moins deux tiers des États parties. Cette procédure assure que les modifications reflètent un large consensus et équilibre l’adaptation du traité avec la stabilité juridique.

Selon l’article 40 de la CVDT/69, les amendements obligent généralement seulement les États qui les ont acceptés. Les États qui n’acceptent pas l’amendement restent liés par le texte original du traité. Ainsi, deux régimes juridiques peuvent coexister au sein du même traité. L’un vaut pour les États ayant accepté l’amendement; l’autre vaut pour ceux qui ne l’ont pas accepté.

Cette distinction importe parce qu’un amendement peut modifier l’équilibre des droits et obligations dans le système du traité. Certains traités permettent aux amendements d’entrer en vigueur pour toutes les parties après une procédure collective déterminée. D’autres ne rendent le nouveau texte obligatoire qu’entre les États qui l’acceptent. La CVDT laisse aussi une place aux modifications inter se limitées. Dans ces cas, certaines parties seulement ajustent le traité entre elles. La modification ne doit pas porter atteinte aux droits des autres parties ni être incompatible avec l’objet et le but du traité.

Toutefois, certains traités établissent des procédures particulières pour l’entrée en vigueur de leurs amendements, comme le Pacte de la Société des Nations et la Charte des Nations Unies :

• Dans la Société des Nations, tous les États qui rejetaient les amendements étaient automatiquement retirés de cette organisation.
• Aux Nations Unies, l’entrée en vigueur d’un amendement à la Charte exige l’approbation et la ratification des deux tiers des membres de l’ONU, y compris tous les membres permanents du Conseil de sécurité. Un État individuel ne peut pas rejeter un amendement déjà approuvé selon cette procédure. Cet État est lié par l’amendement indépendamment de son consentement et ne peut pas se retirer de l’ONU pour cette raison.

Dénonciation d’un traité

La dénonciation d’un traité est la décision unilatérale d’un État de se retirer d’un accord international et de mettre fin à des obligations futures sans engager sa responsabilité internationale. La CVDT traite la dénonciation comme une option juridique limitée. Elle permet à un État d’ajuster ses engagements futurs lorsque le texte du traité, l’intention des parties ou la nature de l’accord autorise la sortie.

Selon la CVDT/69, la dénonciation d’un traité dépourvu de clause de dénonciation n’est généralement pas autorisée. Certains traités, comme la Charte des Nations Unies, ne prévoient pas cette possibilité parce qu’ils visent à créer des obligations durables entre les parties. D’autres accords, en raison de leur nature, comme les traités de cession territoriale, sont également résistants à la dénonciation.

Cependant, la CVDT/69 établit des situations exceptionnelles dans lesquelles la dénonciation d’un traité est possible :

• Si le traité contient des dispositions explicites autorisant la dénonciation. Par exemple, les traités de l’Union européenne ne prévoyaient pas la possibilité de dénonciation jusqu’au traité de Lisbonne (2007), qui a introduit cette option par son article 50, invoqué par le Royaume-Uni en 2017.
• Si on peut démontrer que les États parties avaient l’intention d’admettre la possibilité de dénonciation.
• Si la nature du traité dépend de circonstances politiques spécifiques pour son exécution. Par exemple, des traités d’alliance militaire peuvent être dénoncés même sans clause explicite en ce sens. Les traités commerciaux ne relèvent pas de cette exception.
• Si, en l’absence de disposition explicite autorisant la dénonciation, un État partie la demande et tous les autres l’acceptent.

Lorsqu’une dénonciation est autorisée dans un traité bilatéral, l’État dénonçant doit notifier l’autre partie. Dans un accord multilatéral, la notification est adressée au dépositaire du traité. En général, un préavis d’au moins 12 mois est requis avant que la dénonciation ne prenne effet, période pendant laquelle l’État peut se rétracter.

Les effets de la dénonciation sont ex nunc, c’est-à-dire qu’ils n’affectent pas les obligations déjà exécutées au titre du traité et s’appliquent à partir du moment où la dénonciation devient effective. De plus, la dénonciation partielle n’est possible que si le traité le permet expressément ou si les parties y consentent.

La dénonciation a donc une dimension substantielle et une dimension procédurale. L’État doit disposer d’un fondement juridique pour sortir du traité et communiquer cette prétention par la procédure de notification requise. Selon la CVDT, la partie qui invoque un motif de dénonciation ou d’extinction doit notifier les autres parties. Elle doit indiquer la mesure proposée et permettre la formulation d’objections. Si une objection est soulevée, les parties doivent rechercher un moyen approprié de règlement. Cette discipline procédurale empêche les clauses de dénonciation et les motifs exceptionnels de devenir des voies informelles pour échapper à des obligations devenues gênantes.

Suspension ou extinction d’un traité

La suspension et l’extinction d’un traité sont des mécanismes par lesquels un accord international peut cesser de s’appliquer, temporairement ou définitivement. La CVDT/69 régit également ces procédures, qui produisent des effets ex nunc, donc non rétroactifs.

La suspension ou l’extinction peut intervenir dans plusieurs circonstances :

• Un traité peut contenir des clauses précisant sa durée de validité ou les conditions dans lesquelles il cessera de s’appliquer. Par exemple, un traité s’éteint lorsque tout ce qu’il prévoyait a été exécuté, ce que l’on appelle l’épuisement opérationnel. Il peut aussi s’éteindre lorsque le nombre de parties passe sous un seuil fixé par le traité lui-même. Si le traité ne dit rien à ce sujet, la simple réduction du nombre de parties ne conduit pas à son extinction. Le traité de Paris, qui a créé la Communauté européenne du charbon et de l’acier, prévoyait une durée de 50 ans et a pris fin à l’expiration de ce délai.
• Un traité peut être suspendu ou éteint si les États parties en décident ainsi — que ce soit à l’unanimité ou par une majorité qualifiée.
• Un traité peut être suspendu ou éteint en raison de sa violation. La violation doit être substantielle pour justifier ces mesures. Elle peut consister en un rejet du traité dans son ensemble ou en la violation d’une clause essentielle à son objet ou à son but. Dans un traité bilatéral, l’État lésé peut prendre ces mesures. Dans un traité multilatéral, chaque partie non fautive peut agir à l’égard de l’État fautif. Toutes les parties non fautives peuvent aussi agir à l’égard de l’État fautif ou de tous les États parties. Le non-respect de normes issues de traités relatifs aux droits humains ne peut, en aucun cas, entraîner leur suspension ou leur extinction.
• Un traité peut être suspendu ou éteint en cas de changement profond et imprévisible des circonstances. Cette possibilité est connue sous le nom de clause rebus sic stantibus. Si les circonstances essentielles au consentement d’un État changent, ce changement peut justifier la dénonciation, la suspension ou l’extinction du traité. L’éclatement d’une guerre, par exemple, peut entraîner l’extinction de traités bilatéraux entre belligérants et la suspension de traités multilatéraux qui les obligent. Cependant, les traités relatifs aux droits humains, au droit de la guerre ou à la délimitation territoriale conservent leur validité pendant les conflits armés. Pour certains auteurs, l’invocation de la clause rebus sic stantibus exige un accord entre les parties concernées ; elle ne peut pas être unilatérale.

Conformément à l’article 63 de la CVDT/69, la rupture des relations diplomatiques ou consulaires entre États n’affecte pas les droits et obligations issus des traités conclus entre eux, sauf si ces relations sont indispensables à l’application du traité.

La CVDT sépare aussi le conflit politique ordinaire de l’extinction juridique d’un traité. Plusieurs motifs peuvent ouvrir une voie juridique vers la suspension ou l’extinction, mais ils ne jouent pas le même rôle. Le consentement des parties et une clause valide reposent sur l’accord, tandis que la violation substantielle, l’impossibilité survenante et le changement fondamental de circonstances répondent à des perturbations ultérieures de la relation conventionnelle. Chaque motif a toutefois des limites. Une violation substantielle doit concerner le traité dans son ensemble ou une disposition essentielle à son objet ou à son but. Un changement fondamental de circonstances doit être imprévu et transformer radicalement la portée des obligations restant à exécuter. Ces limites expliquent pourquoi le droit des traités ne considère pas que la tension diplomatique, le désaccord interne ou un changement de gouvernement suffisent à mettre fin à des engagements obligatoires.

Conclusion

Les règles sur l’entrée en vigueur et l’amendement définissent la manière dont les États assument et révisent leurs engagements juridiques internationaux. Les règles sur la dénonciation, la suspension et l’extinction indiquent quand ces engagements peuvent prendre fin ou être interrompus. La CVDT offre un cadre pour modifier ou mettre fin à des obligations conventionnelles sans transformer chaque changement politique en rupture juridique. Ses procédures protègent la stabilité en exigeant consentement, notification ou exceptions définies. En même temps, elles laissent aux États une marge d’adaptation lorsque le texte du traité, l’accord entre les parties ou un changement fondamental de circonstances l’autorise. En pratique, ce cadre préserve la continuité et évite que les obligations conventionnelles deviennent juridiquement figées ou politiquement ingérables. Il clarifie aussi quand les différends doivent être traités par une procédure plutôt que par une rupture unilatérale.