Une conférence diplomatique internationale est un cadre dans lequel les États peuvent négocier et conclure des traités internationaux. © CS Media.
Les étapes de conclusion d’un traité international sont les démarches juridiques et diplomatiques qui transforment un texte négocié en obligations contraignantes. La négociation produit le texte. L’adoption et l’authentification rendent ce texte définitif, tandis que le consentement à être lié le transforme en engagement juridique. La publication et l’entrée en vigueur déterminent ensuite comment le traité devient public et opératoire.
Résumé
- La négociation fixe le texte ; l’adoption et l’authentification confirment que ce texte est définitif.
- La signature peut exprimer un soutien politique, mais la ratification ou un autre acte accepté crée souvent le consentement contraignant.
- L’entrée en vigueur dépend des règles du traité lui-même, comme une date ou un nombre minimal de ratifications.
Négociation d’un traité
La négociation est la phase préparatoire pendant laquelle les États discutent et définissent les termes du traité. Le droit international n’exige pas une phase de négociation dans tous les cas, mais la plupart des traités en dépendent. Selon la CVDT/69, les « États négociateurs » sont ceux qui participent à l’élaboration et à l’adoption du texte.
Les négociations peuvent se dérouler par échange de notes diplomatiques ou par conférence diplomatique internationale. L’échange de notes convient surtout aux sujets plus délimités ou aux discussions entre peu d’États. Les conférences diplomatiques sont utilisées lorsque de nombreux États doivent débattre en personne d’un texte plus complexe. Dans les deux formats, les États négociateurs cherchent une rédaction capable d’exprimer leur intention juridique commune.
La négociation exige aussi d’identifier qui peut parler et agir au nom de l’État. La CVDT/69 emploie la notion de pleins pouvoirs : un représentant peut devoir produire un document émanant de l’autorité compétente de l’État et montrant qu’il peut négocier, adopter, authentifier ou signer le traité. Les chefs d’État, chefs de gouvernement et ministres des affaires étrangères sont traités différemment, car leur fonction les autorise normalement à accomplir des actes conventionnels pour l’État. Les pleins pouvoirs protègent les autres États négociateurs en montrant que la personne présente à la table peut engager procéduralement l’État. Si une personne non autorisée accomplit un acte relatif au traité, cet acte est sans effet juridique, sauf confirmation ultérieure par l’État. La conclusion des traités associe ainsi négociation politique et chaîne d’autorité représentative.
Adoption d’un traité
Une fois la négociation terminée, les États négociateurs adoptent le texte. L’adoption signifie qu’ils acceptent la rédaction du traité, sans créer encore d’obligations contraignantes. Selon la CVDT/69, l’adoption exige normalement l’unanimité entre les États négociateurs. Les conférences diplomatiques suivent une règle par défaut différente : les deux tiers des États présents et votants peuvent adopter le texte. Les États négociateurs peuvent aussi modifier ce quorum d’adoption selon la même règle des deux tiers. L’adoption fixe le consentement au texte, non le consentement juridique à être lié par lui.
Dans les conférences multilatérales modernes, l’adoption peut aussi intervenir après de longs efforts de consensus. Le consensus peut exister malgré un soutien inégal des États à chaque phrase. Il signifie souvent que les délégations ont suffisamment épuisé leurs objections pour laisser le texte avancer sans vote formel. Cette pratique compte parce que les grandes conférences réunissent de nombreuses traditions juridiques, priorités politiques et préférences rédactionnelles. La méthode du consensus peut préserver une large participation tout en laissant un texte final assez précis pour l’authentification ultérieure. Lorsque le consensus échoue, la règle de vote fournit une solution de repli. L’adoption marque le moment où la négociation cesse d’être un exercice ouvert de rédaction et devient un instrument finalisé, en attente d’authentification et de consentement.
Authentification d’un traité
L’authentification est l’acte subséquent qui « verrouille » le texte d’un traité, le rendant définitif, officiel et fermé à de futures modifications. Elle peut se dérouler en même temps que l’adoption ou à un moment ultérieur. L’authentification assure que le texte convenu devient la référence officielle et finale pour toutes les parties.
À ce moment, les versions authentiques du traité sont établies dans les langues choisies par les États négociateurs. Chaque version authentique a normalement la même valeur juridique internationale. Une version linguistique ne prévaut que si les États ont expressément choisi ce résultat. Les versions authentiques doivent être distinguées des versions officielles. Les versions officielles sont des traductions internes préparées séparément par les parties. Malgré leur nom, elles ne produisent pas d’effets juridiques internationaux et servent à des usages internes, par exemple à transmettre le texte au parlement.
Cette distinction devient pratique lorsqu’un traité comporte plusieurs langues authentiques. La CVDT/69 demande aux interprètes de lire les termes du traité de bonne foi, selon leur sens ordinaire, dans leur contexte et à la lumière de l’objet et du but du traité. Si les versions linguistiques authentiques divergent et que les outils ordinaires d’interprétation ne résolvent pas le problème, le sens privilégié est celui qui concilie le mieux les textes avec l’objet et le but du traité. L’authentification laisse certaines questions d’interprétation ouvertes tout en identifiant les textes juridiquement autorisés que les interprètes doivent concilier entre eux. Les traductions internes peuvent aider les responsables et les législateurs à comprendre l’accord, mais elles ne remplacent pas les versions authentifiées dans l’argumentation juridique internationale.
Consentement à être lié par un traité
Après l’authentification, les États négociateurs passent à la manifestation du consentement à être juridiquement liés. La méthode disponible dépend du texte du traité et de la procédure choisie pendant la négociation.
Dans les traités à procédure simplifiée, la signature exprime elle-même le consentement définitif à être lié. Après la signature, le traité peut produire des obligations internationales sans ratification ultérieure. Le texte du traité indique si les parties ont choisi cette procédure simplifiée.
Dans les traités à procédure plus complète, la signature signale une intention future, non un consentement final. La ratification donne ensuite une force juridique définitive au consentement de l’État. L’acceptation et l’approbation peuvent remplir la même fonction, tandis que l’adhésion permet à un État de rejoindre un traité déjà en vigueur. La ratification donne aussi aux États le temps d’achever leurs procédures internes avant d’assumer formellement les obligations du traité.
La ratification est particulièrement importante parce que le droit international et le droit interne séparent l’acte externe de consentement des procédures constitutionnelles internes. Un parlement, un sénat, un monarque, un président ou un cabinet peut jouer un rôle selon le droit interne de l’État. Le droit international laisse généralement cette répartition interne à l’État lui-même, tout en vérifiant si l’État a exprimé son consentement sur le plan international. L’étape de ratification donne aux institutions internes le temps d’examiner le traité avant que l’État ne dépose ou n’échange l’instrument formel de consentement. Dans les traités bilatéraux, la ratification s’achève souvent par l’échange d’instruments. Dans les traités multilatéraux, un dépositaire reçoit généralement les instruments, les enregistre et informe les autres parties.
Cependant, une fois un traité à procédure longue signé, les États signataires doivent s’abstenir d’actes qui contreviendraient à l’objet ou au but du traité, même avant son entrée en vigueur. L’article 18 de la CVDT/69 énonce cette règle.
Par l’adhésion, un État assume les obligations du traité dans les mêmes conditions que les États négociateurs d’origine. L’adhésion comporte généralement une seule phase : le terme ne doit être employé que lorsque l’État est prêt à être définitivement lié. Ce mécanisme permet au système conventionnel d’intégrer de nouveaux membres à des accords déjà existants.
Le consentement peut aussi s’accompagner de réserves, surtout dans les traités multilatéraux. Une réserve est une déclaration unilatérale faite lors de la signature, de la ratification, de l’acceptation, de l’approbation ou de l’adhésion, par laquelle un État cherche à exclure ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions du traité pour cet État. La CVDT/69 autorise les réserves sauf si le traité les interdit, n’autorise que certaines réserves qui n’incluent pas celle qui est proposée, ou si la réserve est incompatible avec l’objet et le but du traité. Les réserves peuvent élargir la participation, mais elles mettent aussi à l’épreuve l’équilibre entre universalité et intégrité du texte conventionnel. Les autres États peuvent accepter une réserve ou y faire objection, et la relation juridique entre ces États dépend alors du traité et des règles relatives aux réserves.
Publication et entrée en vigueur d’un traité
Autrefois, les traités internationaux pouvaient être secrets ou contenir des clauses cachées. La diplomatie secrète a été largement critiquée parce qu’elle a facilité des alliances militaires réservées et des engagements de négociation qui ont contribué aux conditions de la Première Guerre mondiale. Après ce conflit, le Pacte de la Société des Nations a exigé que les traités soient publics par enregistrement auprès du Secrétariat de l’organisation. Ce changement visait à renforcer la transparence dans les relations internationales, et l’Organisation des Nations Unies (ONU) a ensuite maintenu et élargi ce modèle.
L’article 102 de la Charte des Nations Unies impose l’enregistrement et la publication par le Secrétariat des traités et accords internationaux conclus par les États membres de l’ONU. De plus, le règlement régissant l’article 102, approuvé par l’Assemblée générale de l’ONU en 1946, spécifie que les traités impliquant l’ONU doivent être enregistrés d’office par le Secrétaire général.
Outre l’enregistrement auprès du Secrétariat des Nations Unies, les traités peuvent également être enregistrés dans des systèmes de publication d’organisations régionales ou thématiques. Ce niveau supplémentaire d’enregistrement permet aux accords d’être plus connus dans des contextes spécifiques.
Dans certains cas, les États choisissent de ne pas enregistrer des traités qu’ils jugent moins déterminants. Selon le principe d’« inopposabilité relative », un traité non enregistré auprès du Secrétariat des Nations Unies ne peut pas être invoqué devant les organes de l’ONU. Le traité peut néanmoins rester valable entre ses parties au titre de pacta sunt servanda : les accords doivent être respectés.
Après leur publication, selon l’article 24 de la CVDT/69, les traités entrent en vigueur de la manière et à la date qui y sont disposées ou que conviennent les États négociateurs. Cette règle a une portée pratique, car les autorités ont besoin d’un déclencheur clair pour les avis internes, les bases de données de traités et le début de l’exécution.
L’entrée en vigueur peut être immédiate lorsque les parties expriment leur consentement final selon les termes du traité. Elle peut aussi être différée par une période d’attente. Les traités multilatéraux utilisent souvent ce modèle différé parce qu’ils exigent le consentement d’un nombre minimal d’États avant de devenir opératoires. Les négociations définissent ce seuil et la procédure d’entrée en vigueur.
Même après l’entrée en vigueur d’un traité multilatéral, celui-ci ne lie que les États qui sont effectivement devenus parties, sauf si la règle pertinente existe aussi comme droit international coutumier ou si une autre base spéciale s’applique. Un État qui a seulement signé un traité soumis à ratification n’est généralement pas lié par l’ensemble des obligations tant qu’il n’a pas accompli l’étape de consentement requise. Le traité peut aussi déterminer s’il s’applique immédiatement, pour l’avenir, territorialement ou seulement après une date procédurale particulière. L’entrée en vigueur répond donc à la question du moment où le traité opère, tandis que la qualité de partie répond à celle de savoir qui est lié par lui. Cette distinction est centrale dans les bases de données de traités, la pratique diplomatique et les différends sur la possibilité pour un État d’invoquer ou de devoir exécuter une obligation conventionnelle.
Lorsque l’entrée en vigueur est différée, le traité peut prévoir une période de vacatio legis. Cet intervalle entre la signature ou la ratification et l’opération juridique effective du traité sert d’abord à laisser aux États le temps de préparer la mise en œuvre des dispositions, notamment en adaptant leurs ordres juridiques internes. Il réduit aussi l’incertitude : les parties connaissent les normes avant leur application, ce qui rend plus ordonnée la transition vers les nouvelles obligations et les nouveaux droits créés par le traité.
Une fois le traité opératoire, des questions juridiques ultérieures peuvent encore apparaître. Les parties peuvent amender le traité pour toutes les parties, modifier certaines dispositions seulement entre certaines parties lorsque le traité le permet, ou terminer ou suspendre le traité selon les règles reconnues par la CVDT/69. Ces questions ultérieures sont distinctes de la conclusion, mais elles montrent pourquoi les étapes de conclusion doivent être claires. Un parcours bien documenté de la négociation à l’entrée en vigueur facilite la résolution des différends ultérieurs d’interprétation, d’amendement et de terminaison. Il identifie le texte authentique, les parties qui ont consenti, la date à partir de laquelle les obligations opèrent et le registre public où l’accord peut être retrouvé.
Conclusion
Les traités permettent aux États de transformer des engagements négociés en obligations juridiques. La Convention de Vienne de 1969 organise ce passage de la formation du texte à ses effets juridiques. Les États négocient d’abord le texte, puis l’adoptent et l’authentifient. Ils expriment ensuite leur consentement, publient le traité et fixent son entrée en vigueur. Ces étapes rendent les obligations conventionnelles traçables et prévisibles. Elles expliquent aussi pourquoi un texte signé, un texte authentifié et un traité en vigueur ne correspondent pas toujours au même moment juridique.