Trattati internazionali: effetti, emendamenti, recesso, sospensione ed estinzione

I trattati internazionali sono accordi formali tra soggetti di diritto internazionale e producono effetti giuridici. Per gli Stati, creano un quadro prevedibile di cooperazione in materie come commercio, sicurezza, tutela ambientale e diritti umani. Dopo la ratifica e l’entrata in vigore, un trattato può imporre obblighi che le parti devono rispettare in buona fede. Il diritto dei trattati disciplina emendamenti, recesso, sospensione ed estinzione soprattutto a partire dal testo convenzionale e dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 (CVDT).

Ciò non significa che ogni trattato sia permanente o sottratto a modifiche. Il diritto dei trattati combina stabilità e flessibilità controllata: gli Stati devono eseguire gli accordi vincolanti in buona fede, ma possono modificare o far cessare obblighi quando il trattato, un accordo successivo o la CVDT offrono una base giuridica. Per questo l’effetto giuridico di un trattato dipende anche da consenso, notifica, depositari, procedure di emendamento e conseguenze dell’inadempimento. Uno Stato che invoca un trattato deve sapere quando esso vincola le altre parti; se vuole cambiare posizione, deve usare la via giuridica applicabile a quell’accordo.

Effetti di un trattato

Dopo la ratifica e l’entrata in vigore, un trattato vincola ciascuna parte sul piano del diritto internazionale. Gli effetti interni dipendono dal sistema costituzionale di ogni Stato, ma il diritto interno non giustifica l’inadempimento internazionale. Se una legge contrasta con obblighi convenzionali, lo Stato può incorrere in responsabilità internazionale. Quando i trattati fanno parte del diritto interno, spetta ai tribunali nazionali applicarli e interpretare la legislazione in modo coerente con gli impegni internazionali dello Stato. Il mancato rispetto di tali obblighi può costituire una violazione del diritto internazionale ed esporre lo Stato a sanzioni o contromisure.

I trattati possono anche creare diritti e obblighi per terze parti, cioè per Stati o entità che non sono parte del trattato. Questi effetti si manifestano in vari modi:

• Il trattato può stabilire una situazione di fatto, come l’apertura di un fiume o di un lago alla navigazione internazionale, che può o meno essere riconosciuta da altri Stati.
• Il trattato può avere conseguenze dirette per uno Stato terzo. Ad esempio, i trattati che includono clausole della nazione più favorita possono beneficiare gli Stati anche se non sono parte di un altro trattato. Ciò significa che se il paese A firma un trattato commerciale preferenziale con il paese B, deve automaticamente estendere lo stesso trattamento preferenziale a tutti i paesi con cui ha accordi che includono clausole NPF.
• Il trattato può stabilire diritti per terze parti. Ad esempio, i trattati aperti all’adesione consentono agli Stati che non hanno partecipato al loro processo di conclusione di aderire a tali accordi.
• Il trattato può stabilire obblighi o aspettative di conformità per terze parti. Gli Stati depositari, per esempio, possono assumere funzioni di custodia e amministrazione di un trattato, mentre i sistemi di garanzia possono coinvolgere Stati terzi incaricati di assicurarne l’esecuzione. La Carta delle Nazioni Unite è un caso speciale: l’articolo 2, paragrafo 6, richiede all’Organizzazione di fare in modo che gli Stati non membri agiscano secondo i suoi principi quando ciò è necessario per mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

La regola generale resta che un trattato non crea obblighi né diritti per uno Stato terzo senza il consenso di quello Stato. La CVDT tratta gli effetti verso terzi con cautela: gli obblighi richiedono l’intenzione delle parti e l’accettazione scritta espressa dello Stato terzo. Un diritto attribuito a uno Stato terzo dipende normalmente dal suo assenso e dai termini del trattato. Queste regole proteggono il principio del consenso, ma lasciano spazio ad accordi pratici con terzi quando le condizioni giuridiche sono soddisfatte.

Emendamenti di un trattato

Gli emendamenti di un trattato modificano il testo di un accordo già esistente. Possono ampliare, cambiare o eliminare diritti e obblighi previsti dal trattato originale. I cambiamenti puntuali sono di solito definiti emendamenti. Le modifiche più profonde sono spesso descritte come revisioni o riforme, a seconda del loro impatto sull’accordo.

Sul piano giuridico, gli emendamenti possono riguardare qualsiasi parte del trattato, ma devono seguire un processo simile alla conclusione di un nuovo trattato, inclusa l’eventuale necessità di un’autorizzazione parlamentare. L’approvazione degli emendamenti richiede generalmente il consenso di tutti gli Stati parte o di una maggioranza qualificata, tipicamente non inferiore ai due terzi degli Stati parte. Questa procedura garantisce che le modifiche riflettano un ampio consenso e bilancia la necessità di adattamento del trattato con la stabilità giuridica.

Secondo l’articolo 40 della CVDT/69, gli emendamenti vincolano generalmente solo gli Stati che li hanno accettati. Gli Stati che non accettano l’emendamento rimangono vincolati dal testo originale del trattato. Pertanto, è possibile che due regimi giuridici coesistano all’interno dello stesso quadro convenzionale. Uno vale per gli Stati che hanno accettato l’emendamento; l’altro vale per quelli che non lo hanno fatto.

Un emendamento può modificare l’equilibrio di diritti e obblighi nel sistema convenzionale. In alcuni trattati, un emendamento approvato tramite procedura collettiva entra in vigore per tutte le parti. In altri, il nuovo testo obbliga soltanto gli Stati che lo hanno accettato. La CVDT ammette anche modifiche inter se limitate, con cui solo alcune parti adeguano il trattato nei loro rapporti reciproci. Anche in questo caso, la modifica non deve incidere sui diritti delle altre parti né risultare incompatibile con l’oggetto e lo scopo del trattato.

Tuttavia, alcuni trattati stabiliscono procedure particolari per la validità dei loro emendamenti, come nel caso del Patto della Società delle Nazioni e della Carta delle Nazioni Unite:

• Nella Società delle Nazioni, tutti gli Stati che rifiutavano gli emendamenti venivano automaticamente ritirati da tale organizzazione.
• Nelle Nazioni Unite, affinché un emendamento alla sua carta entri in vigore, è richiesta solo l’approvazione e la ratifica da parte dei due terzi dei membri dell’ONU, inclusi tutti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. Ciò significa che un singolo Stato non può rifiutare un emendamento se questo è già stato approvato. Infatti, tale Stato sarà vincolato dall’emendamento indipendentemente dal suo consenso, e non potrà nemmeno ritirarsi dall’ONU a causa di ciò.

Recesso da un trattato

Il recesso da un trattato è la decisione unilaterale di uno Stato di ritirarsi da un accordo internazionale e porre fine agli obblighi futuri senza incorrere in responsabilità internazionale. La CVDT tratta il recesso come un’opzione giuridica limitata. Consente a uno Stato di adeguare impegni futuri quando il testo del trattato, l’intenzione delle parti o la natura dell’accordo autorizza l’uscita.

Secondo la CVDT/69, il recesso da trattati privi di una clausola di recesso non è generalmente consentito. Esistono trattati, come la Carta delle Nazioni Unite, che non contemplano questa possibilità perché mirano a creare obblighi duraturi tra le parti. Altri accordi, per loro natura, come i trattati di cessione territoriale, sono anch’essi resistenti al recesso.

Tuttavia, la CVDT/69 stabilisce situazioni eccezionali in cui il recesso da un trattato è possibile:

• Se il trattato contiene disposizioni esplicite che consentono il recesso. Ad esempio, i trattati dell’Unione Europea non prevedevano la possibilità di recesso fino al Trattato di Lisbona (2007), che ha introdotto questa opzione tramite il suo Articolo 50, che sarebbe stato invocato dal Regno Unito nel 2017.
• Se si può dimostrare che gli Stati parte intendevano ammettere la possibilità di recesso.
• Se la natura del trattato dipende da specifiche circostanze politiche per la sua esecuzione. Ad esempio, i trattati di alleanza militare possono essere denunciati anche senza una clausola esplicita che lo consenta. È opportuno notare che i trattati commerciali non rientrano in questa eccezione.
• Se, in assenza di una disposizione esplicita che consenta il recesso, uno Stato parte lo richiede e tutti gli altri lo accettano.

Quando il recesso è consentito in un trattato bilaterale, lo Stato recedente deve notificarlo all’altra parte. In un accordo multilaterale, la notifica è diretta al depositario del trattato. Generalmente, è richiesto un periodo di preavviso di almeno 12 mesi prima che il recesso abbia effetto, durante il quale lo Stato può ritirare la sua decisione.

Gli effetti del recesso sono ex nunc, il che significa che non intaccano gli obblighi già adempiuti in base al trattato, ma si applicano dal momento in cui il recesso diventa effettivo. Inoltre, il recesso parziale è possibile solo se il trattato lo consente espressamente o se vi è un accordo tra le parti.

Il recesso ha quindi una dimensione sostanziale e una procedurale. Lo Stato deve avere una base giuridica per uscire e deve comunicare questa pretesa attraverso la notifica richiesta. Secondo la CVDT, la parte che invoca un motivo di recesso o estinzione notifica le altre parti, indica la misura proposta e consente la presentazione di obiezioni. Se emerge un’obiezione, le parti devono cercare un mezzo adeguato di soluzione. Questa disciplina impedisce alle clausole di recesso e ai motivi eccezionali di diventare scorciatoie informali per sottrarsi a obblighi scomodi.

Sospensione o estinzione di un trattato

La sospensione e l’estinzione sono meccanismi attraverso i quali un accordo internazionale può cessare di applicarsi, temporaneamente o definitivamente. Questi processi sono anch’essi regolati dalla CVDT/69 e hanno effetti ex nunc, il che significa che non sono retroattivi.

Un trattato può essere sospeso o estinto in quattro situazioni principali:

• Un trattato può contenere clausole che specificano il suo termine di validità o le condizioni in base alle quali cesserà di applicarsi. Ad esempio, un trattato può estinguersi quando tutto ciò che prevedeva è stato eseguito, situazione nota come esaurimento operativo. Può anche estinguersi quando il numero delle parti scende sotto una soglia fissata dal trattato stesso. Se il trattato non dice nulla in merito, la mera riduzione del numero delle parti non porta alla sua estinzione. Il Trattato di Parigi, che istituì la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio, prevedeva una durata di 50 anni e terminò allo scadere di quel periodo.
• Un trattato può essere sospeso o estinto se gli Stati parte sono d’accordo — sia all’unanimità che a maggioranza qualificata.
• Un trattato può essere sospeso o estinto a seguito della sua violazione. La violazione deve essere sostanziale. Può consistere nel rifiuto del trattato nel suo complesso o nella violazione di una clausola essenziale rispetto al suo oggetto o al suo scopo. Nei trattati bilaterali, lo Stato leso può adottare tali misure. Nei trattati multilaterali, ogni parte non violante può agire nei confronti dello Stato violante, e tutte le parti non violanti possono agire nei confronti dello Stato violante o di tutti gli Stati parte. Il mancato rispetto delle norme dei trattati sui diritti umani non può, in nessuna circostanza, portare alla loro sospensione o estinzione.
• Un trattato può essere sospeso o estinto nel caso di un cambiamento profondo e imprevedibile delle circostanze. Questa possibilità è nota come clausola rebus sic stantibus. Se cambiano le circostanze essenziali per il consenso di uno Stato al trattato, tale cambiamento può giustificare denuncia, sospensione o estinzione. Lo scoppio di una guerra, ad esempio, può portare all’estinzione dei trattati bilaterali tra i belligeranti e alla sospensione dei trattati multilaterali che li obbligano. Tuttavia, i trattati sui diritti umani, il diritto di guerra o la delimitazione territoriale conservano la loro validità durante i conflitti armati. Per alcuni autori, l’invocazione della clausola rebus sic stantibus richiede un accordo tra le parti coinvolte — cioè, non può essere unilaterale.

In linea con l’articolo 63 della CVDT/69, l’interruzione delle relazioni diplomatiche o consolari tra gli Stati non pregiudica i diritti e gli obblighi derivanti dai trattati conclusi tra loro, salvo se tali relazioni sono indispensabili per l’applicazione del trattato.

La CVDT separa inoltre il conflitto politico ordinario dall’estinzione giuridica di un trattato. Consenso delle parti, clausola valida, violazione sostanziale, impossibilità sopravvenuta e cambiamento fondamentale delle circostanze possono aprire vie giuridiche verso sospensione o estinzione, ma nessuno di questi motivi opera senza limiti. Una violazione sostanziale deve riguardare il trattato nel suo complesso o una disposizione essenziale rispetto al suo oggetto o scopo. Un cambiamento fondamentale delle circostanze deve invece essere imprevisto e trasformare radicalmente la portata degli obblighi ancora da eseguire. Per questo il diritto dei trattati non considera tensione diplomatica, dissenso interno o cambio di governo sufficienti a porre fine a impegni vincolanti.

Conclusione

Le regole su entrata in vigore ed emendamento definiscono come gli Stati assumono e rivedono impegni giuridici internazionali. Le regole su recesso, sospensione ed estinzione indicano invece quando quegli impegni possono terminare o restare sospesi. La CVDT permette di modificare o chiudere obblighi convenzionali senza trasformare ogni mutamento politico in una rottura giuridica. Le sue procedure proteggono la stabilità perché richiedono consenso, notifica o eccezioni definite. Allo stesso tempo, preservano spazio di adattamento quando il testo del trattato, l’accordo tra le parti o un cambiamento fondamentale delle circostanze autorizza un’altra soluzione. In pratica, questo sistema mantiene la continuità dei vincoli giuridici senza congelare obblighi divenuti politicamente ingestibili. Chiarisce anche quando le controversie devono essere affrontate con una procedura, invece che con una rottura unilaterale.