Cooperação Sul-Sul: significado, princípios e exemplos

Cooperação Sul-Sul é a cooperação entre países em desenvolvimento para ampliar capacidades, trocar conhecimentos, coordenar posições políticas e enfrentar problemas comuns. A expressão cobre dois planos que se cruzam. No plano técnico, aparece em missões de capacitação e adaptação de políticas públicas. No plano diplomático, sustenta coalizões de geometria variável, do IBAS ao BRICS. O ponto central é transformar experiências de desenvolvimento, vulnerabilidade externa e inserção periférica em instrumentos de ação coletiva.

Em sentido estrito, a cooperação Sul-Sul costuma aparecer como cooperação técnica para o desenvolvimento. Especialistas públicos trocam métodos, instituições adaptam programas e governos transformam experiências nacionais em soluções transferíveis. Em sentido amplo, ela inclui concertação política entre Estados do Sul Global. A mesma expressão liga uma prática operacional de desenvolvimento a uma linguagem diplomática sobre autonomia, solidariedade e reforma da ordem internacional.

Resumo

• Cooperação Sul-Sul é a cooperação entre países em desenvolvimento, orientada por soberania, apropriação nacional, igualdade, não condicionalidade, não intervenção e benefício mútuo.
• A Conferência de Bandung, a descolonização e a atuação do Sul na ONU deram base política à ideia, enquanto o Plano de Ação de Buenos Aires de 1978 institucionalizou a cooperação técnica entre países em desenvolvimento.
• O sistema das Nações Unidas, especialmente o PNUD e o Escritório das Nações Unidas para a Cooperação Sul-Sul, ajudou a transformar a cooperação técnica em agenda permanente.
• O Documento Final de Nairóbi, de 2009, consolidou a definição contemporânea e reforçou que a cooperação Sul-Sul complementa a cooperação Norte-Sul.
• Fóruns como IBAS, BRICS e G20 financeiro mostram que a cooperação Sul-Sul pode ser técnica, econômica e política, embora esses formatos não sejam idênticos entre si.
• O principal debate opõe a defesa de princípios próprios do Sul à pressão para enquadrar essas iniciativas nas métricas e obrigações da ajuda tradicional dos países desenvolvidos.

O que significa cooperação Sul-Sul?

A definição mais útil parte de uma distinção simples. A ajuda externa tradicional, especialmente na forma de Assistência Oficial ao Desenvolvimento, costuma partir de países desenvolvidos para países em desenvolvimento e é medida por critérios estabelecidos em organismos como a OCDE. A cooperação Sul-Sul se apresenta de outro modo: países que compartilham desafios de desenvolvimento buscam soluções adaptáveis, com menor ênfase na hierarquia formal entre doador e receptor. A diferença está no enquadramento político da relação, não apenas na origem dos recursos.

Essa diferença convive com desigualdades internas ao próprio Sul Global. Grandes emergentes têm escala financeira, tecnológica e diplomática muito maior que pequenos Estados insulares ou países africanos de baixa renda. Ainda assim, a linguagem Sul-Sul tenta evitar a imagem vertical de assistência. Ela descreve a cooperação como troca entre parceiros, com aprendizado situado em ambos os lados da relação.

Na prática, essa troca assume a forma de capacidades colocadas em circulação. Um país pode transformar uma política agrícola, sanitária ou educacional em treinamento para outro. Em outra frente, governos usam a cooperação para coordenar votos e defender reformas financeiras internacionais. O elemento comum é a tentativa de usar experiências produzidas no próprio mundo em desenvolvimento como recurso diplomático e técnico.

Origens: Bandung, ONU e desenvolvimento

As raízes políticas da cooperação Sul-Sul estão na descolonização do pós-Segunda Guerra Mundial. A Conferência Afro-Asiática de Bandung, realizada na Indonésia em 1955, reuniu países recém-independentes ou em luta contra o colonialismo. A conferência deu linguagem política a uma ideia duradoura: países da Ásia e da África podiam discutir desenvolvimento, soberania e autonomia sem depender integralmente das potências coloniais ou dos blocos da Guerra Fria.

Esse contexto alterou a ONU. Com mais países em desenvolvimento na Assembleia Geral, a pauta econômica deixou de girar apenas em torno de ajuda e segurança. Comércio, industrialização, financiamento e soberania produtiva passaram a aparecer como dimensões de um mesmo problema. A noção de “assistência técnica” passou a parecer inadequada para muitos governos do Sul: ela sugeria uma relação desigual entre quem sabe e quem recebe. Em 1959, a Assembleia Geral preferiu a expressão “cooperação técnica”, enfatizando interesses e benefícios mútuos.

Nos anos 1970, a agenda avançou. A Assembleia Geral criou um grupo de trabalho sobre cooperação técnica entre países em desenvolvimento e adotou resoluções que pediam ao sistema das Nações Unidas apoio a esse tipo de intercâmbio. O PNUD tornou-se uma plataforma operacional recorrente ao conectar governos, recursos técnicos e projetos de desenvolvimento sem transformar toda iniciativa em ajuda bilateral convencional. A institucionalização começou quando a solidariedade política da descolonização foi traduzida em mecanismos técnicos de capacitação e implementação.

O Plano de Ação de Buenos Aires

O marco principal foi a Conferência das Nações Unidas sobre Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento, realizada em Buenos Aires em 1978. Dela saiu o Plano de Ação de Buenos Aires, conhecido como PABA ou BAPA. O documento organizou a cooperação técnica como uma agenda capaz de operar em várias escalas. Projetos bilaterais, arranjos regionais e iniciativas inter-regionais passaram a compor um mesmo repertório de fortalecimento institucional e resolução de problemas de desenvolvimento.

O PABA foi importante por duas razões. Primeiro, afirmou que a cooperação entre países em desenvolvimento deveria fortalecer capacidades nacionais e coletivas, em vez de funcionar como gesto diplomático vazio. Segundo, deixou claro que a cooperação Sul-Sul complementava a cooperação Norte-Sul. A mensagem política era precisa: países do Sul queriam cooperar entre si e recusavam usar essa cooperação como pretexto para reduzir responsabilidades de países desenvolvidos em financiamento e tecnologia.

O plano fixou princípios que continuam centrais. A linguagem “horizontal” combina soberania, igualdade e respeito às prioridades nacionais com adaptação às necessidades locais. O termo convive com assimetrias materiais e define uma regra de desenho: o projeto deve evitar condicionalidades políticas, imposição de modelos prontos e gestão externa das prioridades nacionais. A horizontalidade é uma norma de governança, não uma fotografia perfeita do poder material dos parceiros.

Nairóbi e os princípios contemporâneos

Em 2009, a Conferência de Alto Nível das Nações Unidas sobre Cooperação Sul-Sul, realizada em Nairóbi, atualizou o vocabulário. O documento final definiu a cooperação Sul-Sul como esforço comum de povos e países do Sul, baseado em experiências compartilhadas, objetivos comuns e solidariedade. A definição operacional deslocou o foco para a circulação de capacidades: conhecimento aplicado, recursos institucionais e coordenação regional deveriam servir a objetivos definidos pelos próprios parceiros.

Os princípios reforçados em Nairóbi são a base do conceito atual. Soberania nacional, apropriação local, independência decisória e benefício mútuo sustentam a resistência de muitos países do Sul a métricas copiadas da ajuda oficial tradicional. A cooperação Sul-Sul pode e deve ser avaliada por critérios sensíveis à demanda local, à troca técnica e à ausência de condicionalidades.

Nairóbi consolidou a cooperação triangular. Nela, países em desenvolvimento conduzem a parceria e recebem apoio de um país desenvolvido ou de uma organização multilateral. Esse formato amplia escala e recursos quando a demanda, a liderança e a apropriação permanecem com os atores do Sul.

BAPA+40 e Agenda 2030

Em 2019, Buenos Aires recebeu a segunda Conferência de Alto Nível das Nações Unidas sobre Cooperação Sul-Sul, conhecida como BAPA+40. O encontro celebrou os quarenta anos do Plano de Ação de Buenos Aires e vinculou a cooperação Sul-Sul à Agenda 2030. Essa conexão refletia uma exigência prática: os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável dependem de capacidades públicas articuladas com financiamento, tecnologia e parcerias internacionais. Sem capacidade estatal e coordenação regional, a Agenda 2030 vira uma lista de metas sem meios de implementação suficientes.

O debate de 2019 retomou tensões antigas. O G77 e a China defenderam a manutenção dos princípios próprios da cooperação Sul-Sul. Países desenvolvidos buscaram aproximar essa cooperação dos critérios da Assistência Oficial ao Desenvolvimento e da agenda de eficácia da ajuda. O texto final preservou a identidade própria da cooperação Sul-Sul e abriu espaço para arranjos mais complexos, nos quais triangulação, organizações regionais, sustentabilidade da dívida e sistema da ONU entram como meios de implementação.

Essa atualização manteve ambiguidades. A Agenda 2030 valoriza parcerias, e os projetos atuais reúnem atores públicos, financeiros, empresariais e multilaterais com incentivos diferentes. O desafio contemporâneo é preservar apropriação nacional e benefício mútuo em arranjos cada vez mais híbridos, nos quais recursos privados e multilaterais entram em iniciativas apresentadas como Sul-Sul.

Brasil e os parâmetros da cooperação Sul-Sul

O Brasil costuma apresentar sua cooperação Sul-Sul como horizontal, demand-driven e não condicionada. Na prática diplomática brasileira, o ponto decisivo é a demanda do país parceiro. A partir dela, o projeto deve ser adaptado ao contexto local, ter governança conjunta e evitar a venda de pacotes comerciais como se fossem cooperação pública. A Agência Brasileira de Cooperação atua como articuladora, enquanto órgãos setoriais e instituições técnicas fornecem a experiência aplicada.

Essa postura tem raízes políticas. Nos governos Lula, a cooperação com África, América Latina e países de língua portuguesa ganhou destaque como parte de uma política externa voltada à diversificação de parcerias e à valorização do Sul Global. Projetos agrícolas, políticas de combate à fome, saúde pública e formação técnica foram apresentados como exemplos de transferência de experiências brasileiras, não como imposição de modelos universais.

O Brasil defendeu parâmetros próprios em debates sobre eficácia da ajuda. A Declaração de Paris, a Agenda de Ação de Accra e a Parceria de Busan, ligadas à agenda OCDE de eficácia da cooperação para o desenvolvimento, buscavam melhorar a coordenação entre financiadores, governos parceiros e resultados mensuráveis. Para países como o Brasil, esses fóruns nasceram de uma lógica centrada nos doadores tradicionais. A diplomacia brasileira aceitou dialogar com a agenda de eficácia e resistiu a transformar a cooperação Sul-Sul em simples subcategoria da ajuda Norte-Sul.

Exemplos: IBAS, BRICS, China e cooperação técnica

O IBAS é um exemplo claro de sobreposição entre concertação política e cooperação para o desenvolvimento. Criado pela Índia, pelo Brasil e pela África do Sul, o fórum combina coordenação em temas multilaterais, cooperação trilateral entre os três membros e projetos voltados a outros países em desenvolvimento. O Fundo IBAS para o Alívio da Pobreza e da Fome, administrado pelo Escritório das Nações Unidas para a Cooperação Sul-Sul, financia projetos sociais definidos por demanda local e sem condicionalidades tradicionais. O fórum mostra como uma coalizão diplomática pode gerar instrumentos concretos de cooperação técnica.

Os BRICS mostram outra dimensão. O grupo funciona como plataforma político-diplomática de economias emergentes que buscam mais voz em governança global, finanças, comércio e tecnologia. O Novo Banco de Desenvolvimento, criado pelos BRICS, expressa a tentativa de ampliar opções de financiamento para infraestrutura e desenvolvimento sustentável. O BRICS representa uma forma específica de coordenação Sul-Sul: poderosa, institucionalizada em alguns pontos e atravessada por interesses nacionais próprios.

A China ampliou enormemente o peso material da cooperação Sul-Sul. Seus projetos de infraestrutura, financiamento, comércio e capacitação dão escala ao tema e geram debate. Para alguns países, a China oferece alternativas a bancos e doadores tradicionais. Para outros, há riscos de dependência financeira, assimetria contratual e influência política. A expansão chinesa evidencia que a etiqueta “Sul-Sul” precisa ser avaliada pelo desenho do projeto, pelas condições financeiras e pela margem de decisão do parceiro.

Diferenças em relação à ajuda Norte-Sul

A diferença entre cooperação Sul-Sul e ajuda Norte-Sul não está apenas em quem participa. Ela está no enquadramento político. A ajuda Norte-Sul costuma enfatizar transferência de recursos financeiros de doadores ricos para países em desenvolvimento, com métricas de volume, transparência e resultados. A cooperação Sul-Sul enfatiza compartilhamento de experiências, capacidades técnicas, soluções adaptadas e solidariedade entre países que enfrentam problemas semelhantes.

Essas fronteiras são móveis. Países do Sul podem financiar grandes projetos, oferecer crédito, exportar empresas e buscar influência. Países desenvolvidos podem apoiar projetos úteis sem condicionalidades abusivas. A distinção serve melhor como tipo ideal do que como rótulo moral. A avaliação decisiva pergunta quem define a demanda, quem controla a implementação, quais condições acompanham os recursos e se o projeto fortalece capacidades locais.

Essa pergunta é especialmente importante na cooperação triangular. Quando uma agência europeia ou multilateral financia um projeto conduzido pelo Brasil, pela Índia ou pela África do Sul em um terceiro país, o arranjo pode combinar recursos do Norte com experiência do Sul. Ele se aproxima da lógica Sul-Sul quando o país beneficiário tem voz real, o parceiro do Sul atua como coprotagonista e o desenho evita condicionalidades externas.

Debates e limites

A cooperação Sul-Sul tem força porque oferece alternativas simbólicas e práticas. Ela permite que países em desenvolvimento aprendam com políticas aplicadas em contextos de restrição fiscal, desigualdade social e capacidade estatal incompleta. Esse repertório amplia a margem diplomática: um país com mais parceiros técnicos e políticos negocia melhor em relação ao Norte, a bancos multilaterais e a empresas transnacionais.

Ao mesmo tempo, há limites. A solidariedade não elimina interesses nacionais. Governos usam cooperação para abrir mercados, ganhar prestígio, disputar liderança regional, apoiar empresas nacionais ou formar coalizões em votações internacionais. Isso não torna a cooperação falsa; torna necessária uma análise menos romântica. A cooperação Sul-Sul é simultaneamente instrumento de solidariedade, política externa e desenvolvimento nacional.

Outro limite é a mensuração. Muitos países do Sul registram seus projetos por horas técnicas, bolsas, treinamento, perdão de dívida, financiamento público ou missões institucionais, em vez de usar a contabilidade da Assistência Oficial ao Desenvolvimento. Isso dificulta comparação com a ajuda tradicional. A solução é melhorar a transparência sem apagar a diferença conceitual entre parceria horizontal e relação doador-receptor.

Sentido atual

Hoje, a cooperação Sul-Sul aparece onde desenvolvimento depende de capacidade pública e adaptação técnica. Isso vale para a implementação dos ODS, para políticas de saúde e agricultura, para transição energética, infraestrutura digital, dívida e governança tecnológica. Sua dimensão política surge nas disputas por representação: países do Sul reivindicam mais voz no Conselho de Segurança, no FMI, no Banco Mundial, na OMC e em fóruns climáticos. Cooperação técnica e reforma da ordem internacional continuam conectadas porque capacidade nacional e voz institucional se reforçam mutuamente.

O conceito deve ser usado com precisão. Nem todo projeto entre países em desenvolvimento é automaticamente benéfico, e nem toda cooperação com países desenvolvidos é incompatível com autonomia. Ainda assim, a cooperação Sul-Sul nomeia uma mudança histórica importante: países antes tratados como receptores passivos passaram a oferecer conhecimento, financiamento, coalizões e modelos próprios. Seu significado diplomático está em transformar experiência periférica em capacidade coletiva de ação.

Em síntese, cooperação Sul-Sul é mais do que ajuda entre países pobres. Ela é um campo de práticas técnicas, uma linguagem política e uma estratégia de autonomia. Sua promessa está no benefício mútuo e na adaptação local. Seu risco está na desigualdade que pode existir dentro do próprio Sul. Entender os dois lados é essencial para avaliar seus exemplos, seus princípios e seus efeitos reais sobre o desenvolvimento.