Chefes de delegação na COP21 em Paris, onde governos negociaram o Acordo de Paris. Foto de Presidencia de la República Mexicana, CC BY 2.0 via Wikimedia Commons.
O regime internacional do clima é o sistema de tratados por meio do qual os Estados tentam coordenar a resposta à mudança do clima. Ele nasceu dentro da Organização das Nações Unidas como uma estrutura de negociação entre Estados soberanos. Os deveres de informação e as regras comuns tornam a política climática nacional visível para outros governos, criando pressão diplomática sobre quem paga pela transição para economias menos intensivas em carbono.
O regime ganhou forma jurídica com a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), aberta à assinatura na Rio-92 e em vigor desde 1994. A Convenção definiu o objetivo de estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa em níveis que evitem interferência humana perigosa no sistema climático. A partir desse marco, o regime passou a operar por conferências anuais das partes, conhecidas como COPs, e por instrumentos complementares. O Protocolo de Quioto tentou transformar a obrigação climática em metas quantificadas para países industrializados. O Acordo de Paris, adotado em 2015, mudou o centro do regime ao exigir que todas as partes apresentem contribuições nacionalmente determinadas, sem abandonar a diferenciação entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento.
Essa arquitetura reflete uma tensão permanente. A atmosfera é comum, mas a responsabilidade histórica pelas emissões e a capacidade financeira dos países são desiguais. Por isso, o regime combina obrigações gerais para todos com deveres mais fortes de apoio financeiro e tecnológico para os países desenvolvidos. A disputa climática internacional liga metas de temperatura a escolhas de desenvolvimento e confiança entre Norte e Sul.
Resumo
- A UNFCCC criou a base jurídica do regime climático e estabeleceu o objetivo de evitar interferência humana perigosa no sistema climático.
- Responsabilidades comuns, porém diferenciadas, permitem exigir ação de todos sem tratar países desiguais como se tivessem a mesma trajetória histórica.
- O Protocolo de Quioto definiu metas obrigatórias para partes industrializadas e criou mecanismos de flexibilidade, como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
- O Acordo de Paris substituiu metas impostas a um grupo limitado por um ciclo universal de NDCs, apoiado em promessas nacionais, transparência e progressão.
- A transparência tornou-se central no regime: Estados devem comunicar metas, políticas, emissões e apoio financeiro para que outros possam avaliar a implementação.
- O financiamento climático transforma responsabilidade em negociação orçamentária porque os canais de recursos e as metas financeiras das COPs definem quem paga, em que termos e em que prazo.
- A principal controvérsia é a distância entre necessidades dos países em desenvolvimento e recursos prometidos, sobretudo em volume, previsibilidade e qualidade.
Por que existe um regime climático internacional
A mudança do clima cria um problema que nenhum Estado consegue resolver sozinho: as emissões se misturam globalmente, com impactos distribuídos de forma desigual. Uma tonelada de dióxido de carbono emitida em um país entra na atmosfera comum. Eventos extremos e elevação do nível do mar podem então atingir populações que pouco contribuíram para o acúmulo histórico de emissões. Essa característica torna a cooperação indispensável. No plano doméstico, os cortes de emissões exigem mudanças em sistemas de energia, uso da terra e infraestrutura.
A diplomacia climática surgiu quando ciência, política ambiental e agenda de desenvolvimento passaram a se encontrar. O Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC), criado em 1988, organizou a avaliação científica que ajudou a dar legitimidade às negociações. A Rio-92 reuniu essa preocupação com o legado dos debates sobre desenvolvimento sustentável. A UNFCCC ligou controle de emissões a equidade no desenvolvimento ao reconhecer que países pobres precisavam crescer, adaptar-se e receber apoio para um problema produzido em grande medida pela industrialização anterior.
Essa origem explica o tratamento conjunto de mitigação, adaptação e financiamento no regime. Mitigação significa reduzir emissões ou aumentar sumidouros, como florestas capazes de absorver carbono. Adaptação significa reduzir a vulnerabilidade aos impactos que já ocorrem ou que se tornaram prováveis. O financiamento liga as duas dimensões ao oferecer capital e capacidade administrativa de que muitos países em desenvolvimento precisam para construir energia limpa, proteger populações vulneráveis e adaptar o uso da terra.
UNFCCC, COPs e o princípio da diferenciação
A UNFCCC funciona como convenção-quadro: estabelece a arquitetura básica que instrumentos posteriores transformam em compromissos mais específicos. A Convenção dividiu as partes em grupos que expressavam a geografia política do início dos anos 1990. As partes do Anexo I incluíam países industrializados e economias em transição. O Anexo II reunia os países desenvolvidos com deveres de apoio financeiro e tecnológico. Os países fora do Anexo I eram, em linhas gerais, países em desenvolvimento.
O princípio central é o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas e respectivas capacidades. A expressão reconhece duas ideias ao mesmo tempo. A responsabilidade é comum: todos os Estados precisam proteger o sistema climático. A diferenciação decorre das emissões históricas, da riqueza acumulada e da maior capacidade tecnológica e fiscal dos países industrializados. Na prática, esse princípio dá aos países em desenvolvimento uma base jurídica e política para cobrar cortes antecipados, financiamento e tecnologia dos países desenvolvidos.
As COPs são o espaço político em que essa tensão é renegociada continuamente. Elas reúnem as partes da UNFCCC e uma comunidade mais ampla de observadores, de organizações internacionais à sociedade civil. O encontro anual cria pressão sobre a política doméstica ao atualizar regras, organizar financiamento e manter um calendário diplomático que força os governos a apresentar alguma resposta.
O Protocolo de Quioto e a tentativa de metas obrigatórias
O Protocolo de Quioto foi adotado na COP3, em 1997, e entrou em vigor em 2005, depois da ratificação da Rússia. Ele traduziu a diferenciação da UNFCCC em um modelo com metas quantificadas de redução ou limitação de emissões para partes listadas no Anexo B, em grande medida correspondentes aos países industrializados. O primeiro período de compromisso cobriu 2008 a 2012 e buscou reduzir emissões agregadas em relação aos níveis de 1990. A Emenda de Doha prorrogou o sistema para um segundo período, de 2013 a 2020, mas com participação política mais frágil.
Quioto criou mecanismos de flexibilidade para reduzir custos de cumprimento e canalizar investimento para tecnologias mais limpas:
- O comércio internacional de emissões permitia transações entre partes com metas.
- A Implementação Conjunta envolvia projetos de redução de emissões entre partes do Anexo I.
- O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) permitia que projetos em países em desenvolvimento gerassem Reduções Certificadas de Emissões, compradas por países industrializados para ajudar no cumprimento de suas metas.
O MDL teve significado especial para o Brasil, pois nasceu de uma proposta brasileira de Fundo de Desenvolvimento Limpo. A proposta original previa penalizar países desenvolvidos que não cumprissem metas e usar os recursos para apoiar países em desenvolvimento. A negociação transformou essa ideia em um mecanismo de créditos. O compromisso tornou-se politicamente mais aceitável para países industrializados e mais vulnerável a críticas. Os projetos precisavam provar reduções adicionais, e os créditos podiam baratear o cumprimento externo sem garantir transformação doméstica profunda. A demanda dependia da vontade política dos compradores.
Quioto mostrou a força e o limite de um modelo centrado em metas para países desenvolvidos. Ele criou contabilidade, mercados e procedimentos de cumprimento. Sua base política permaneceu estreita. Os Estados Unidos assinaram e nunca ratificaram o protocolo, o Canadá retirou-se e grandes emissores em desenvolvimento não tinham metas obrigatórias. Com a mudança do peso econômico de países como China, Índia e Brasil, muitos governos passaram a considerar insuficiente um regime em que apenas um grupo limitado assumia metas quantificadas.
O Acordo de Paris e o ciclo das NDCs
O Acordo de Paris reorganizou o regime climático ao tornar a participação universal e deixar o desenho das metas no plano nacional. Ele manteve a base da UNFCCC e a diferenciação, ao mesmo tempo em que adotou uma forma mais flexível de participação. Cada parte deve apresentar uma contribuição nacionalmente determinada, ou NDC, indicando suas metas e políticas. A obrigação internacional é processual e iterativa: cada Estado precisa manter uma contribuição nacional em vigor e fortalecê-la ao longo do tempo.
Essa solução aproximou universalidade e soberania. Todos os países participam, e cada um define sua rota conforme circunstâncias nacionais. O acordo busca manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais e prosseguir esforços para limitar o aumento a 1,5°C. Para aproximar promessas nacionais desse objetivo coletivo, Paris criou um ciclo de cinco anos em torno de NDCs, transparência e balanços globais. O primeiro Balanço Global, concluído na COP28, reconheceu avanços e apontou lacunas importantes de implementação e financiamento.
Paris fortaleceu a arquitetura de transparência. A partir de 2024, o regime passou a exigir relatórios bienais de transparência sobre emissões, implementação das NDCs e apoio fornecido ou recebido. Esse sistema não é um tribunal climático. Sua força vem da comparação, da pressão diplomática e da produção de informação pública. Quando um país comunica uma meta e depois precisa explicar suas emissões, a avaliação externa consegue verificar se a promessa tem política real por trás dela.
Mercados de carbono, Artigo 6 e REDD+
O Artigo 6 do Acordo de Paris regula a cooperação voluntária, incluindo transferências de mercado e abordagens não mercantis. O Artigo 6.2 trata de transferências de resultados de mitigação entre países, os ITMOs, com ajustes correspondentes para evitar que o mesmo resultado seja contado duas vezes. O Artigo 6.4 cria o Mecanismo de Crédito do Acordo de Paris, supervisionado no âmbito da UNFCCC. O Artigo 6.8 abre espaço para abordagens não relacionadas ao mercado, como cooperação técnica, financiamento e capacitação.
Muitos governos veem esses mecanismos como forma de reduzir o custo da implementação das NDCs. Um país ou empresa pode financiar uma redução verificável em outro lugar, desde que as regras de autorização, registro e contabilidade evitem crédito fictício ou dupla contagem. A COP29, em Baku, concluiu blocos essenciais de regras sobre mercados de carbono, com elementos para transações entre países e para o mecanismo de créditos. O desafio posterior é transformar regras em integridade: um mercado barato e mal fiscalizado enfraquece a ambição, ao passo que um mercado confiável pode atrair recursos para reduções que não ocorreriam sem financiamento.
O REDD+ segue uma lógica próxima, com finalidade distinta. Ele remunera países em desenvolvimento por resultados verificados na redução de emissões decorrentes de desmatamento e degradação florestal, além de conservação, manejo sustentável e aumento de estoques de carbono florestal. Para países florestais, o mecanismo conecta proteção das florestas a objetivos climáticos e desenvolvimento local. Exige salvaguardas, medição robusta e regras nacionais de repartição de benefícios para que o pagamento por resultados alcance quem protege a floresta e não substitua direitos territoriais por uma simples mercadoria de carbono.
Financiamento climático e a política do custo
O financiamento climático é o eixo mais sensível do regime porque transforma responsabilidade em orçamento. A UNFCCC criou um mecanismo financeiro operado inicialmente pelo Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF). Depois, a COP designou o Fundo Verde para o Clima (GCF) como entidade operacional. Outros fundos cumprem funções mais estreitas:
- O fundo dos países de menor desenvolvimento relativo apoia planejamento e implementação de adaptação em países com menor capacidade fiscal e administrativa.
- O Fundo Especial para Mudança do Clima e o Fundo de Adaptação financiam projetos de adaptação, transferência de tecnologia, capacitação e lacunas de implementação.
- O Fundo de Perdas e Danos responde a impactos climáticos que ultrapassam a adaptação ordinária.
O GCF é o principal símbolo institucional dessa arquitetura. Ele foi estabelecido em 2010, após o compromisso político de Copenhague, para apoiar países em desenvolvimento em caminhos de baixa emissão e resiliência climática. Sua carteira usa doações e financiamento concessional quando o capital comum é caro demais. Garantias e participação de capital ajudam, em seguida, a atrair outros investidores para projetos de mitigação e adaptação. Na prática, muitos países criticam a burocracia e a demora de aprovação. A dificuldade de acesso direto e os instrumentos que podem aumentar endividamento também pesam nessa avaliação.
A antiga meta coletiva de mobilizar 100 bilhões de dólares anuais até 2020 tornou-se uma fonte recorrente de desconfiança. Para países em desenvolvimento, a promessa fazia parte do equilíbrio político que tornou possível aceitar compromissos climáticos crescentes. Na COP29, as partes aprovaram o Novo Objetivo Quantificado Coletivo, com meta de pelo menos 300 bilhões de dólares anuais para países em desenvolvimento até 2035. O Roteiro Baku-Belém busca ampliar financiamento público e privado a 1,3 trilhão de dólares anuais até 2035. Muitos países em desenvolvimento consideraram o resultado insuficiente, pois suas necessidades de transição, adaptação e perdas já superam a capacidade dos canais atuais.
Essa disputa tem duas camadas. A primeira é quantitativa: governos discutem o montante, o prazo e a previsibilidade dos recursos prometidos. A segunda é qualitativa: o mesmo dólar produz efeitos políticos diferentes quando chega como doação, empréstimo concessional, garantia, investimento privado, alívio de dívida ou instrumento misto. Para países vulneráveis, um empréstimo pode financiar uma obra de adaptação e, ao mesmo tempo, agravar a restrição fiscal. Por isso, a qualidade do financiamento é parte da justiça climática.
Limites e disputas do regime
O regime internacional do clima deu aos governos uma linguagem comum de negociação e instituições que exigem metas nacionais, relatórios de transparência e discussões sobre financiamento. Esses resultados não são pequenos. Antes da UNFCCC, não havia um fórum universal permanente para transformar ciência climática em negociação política. Antes de Paris, não havia um ciclo universal de NDCs capaz de obrigar todos os governos a declarar sua contribuição nacional. Mesmo assim, a soma das políticas atuais continua distante da trajetória necessária para limitar o aquecimento a 1,5°C.
O primeiro limite é a diferença entre promessa e implementação. Um Estado pode anunciar uma NDC ambiciosa e não aprovar leis, orçamento ou infraestrutura suficientes para cumpri-la. O segundo limite é distributivo. Países ricos cobram mais ambição de grandes emissores emergentes. Já países em desenvolvimento cobram financiamento, tecnologia e espaço para combater pobreza e desigualdade. O terceiro limite é econômico: muitos governos ainda dependem de combustíveis fósseis para receita, emprego, segurança energética ou influência geopolítica.
O regime enfrenta disputas institucionais. Alguns Estados tentam levar clima ao Conselho de Segurança, argumentando que secas, deslocamentos e choques ambientais podem agravar conflitos. Outros resistem por temor a securitização, seletividade e interferência em temas que, para eles, devem permanecer na UNFCCC. Essa resistência mostra que o regime climático é também uma defesa de foro: para muitos países em desenvolvimento, a UNFCCC é o espaço em que a diferenciação e o financiamento estão juridicamente inscritos.
O que o regime pode e não pode fazer
O regime climático não consegue, por si só, substituir usinas, financiar toda adaptação ou obrigar cada governo a abandonar combustíveis fósseis em uma data única. Sua capacidade depende de políticas nacionais, bancos públicos, empresas, tribunais, movimentos sociais, tecnologia e disputas eleitorais. Ainda assim, ele altera o ambiente em que essas decisões ocorrem. Quando um país apresenta uma NDC, informa emissões e negocia financiamento, sua política doméstica passa a ter consequências diplomáticas.
O regime altera a política climática ao tornar as escolhas nacionais recorrentes e comparáveis. A UNFCCC definiu o problema comum. Quioto testou metas obrigatórias para países industrializados e criou os primeiros mercados regulados. Paris universalizou a participação e organizou um ciclo em que cada governo precisa atualizar e justificar sua contribuição. O financiamento climático, por sua vez, decide se esse ciclo será viável para países que enfrentam simultaneamente pobreza, dívida, vulnerabilidade climática e necessidade de crescer. A eficácia do regime dependerá menos da existência de mais declarações e mais da capacidade de transformar metas em investimento, transparência em confiança e diferenciação em cooperação concreta.