Tratados internacionais: efeitos, emendas, denúncia, suspensão e extinção

Tratados internacionais são acordos formais entre sujeitos de direito internacional e produzem efeitos jurídicos. Para os Estados, eles criam um quadro previsível de cooperação em temas como comércio, segurança, proteção ambiental e direitos humanos. Depois da ratificação e da entrada em vigor, um tratado pode impor obrigações que as partes devem respeitar de boa-fé. O direito dos tratados disciplina emendas, denúncia, suspensão e extinção principalmente a partir do próprio texto convencional e da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 (CVDT).

Isso não significa que todo tratado seja permanente ou imune a alterações. O direito dos tratados combina estabilidade com flexibilidade controlada: os Estados devem cumprir acordos vinculantes de boa-fé, mas podem alterar ou encerrar obrigações quando o tratado, um acordo posterior ou a CVDT oferecem fundamento para isso. Por essa razão, os efeitos jurídicos de um tratado dependem de questões como consentimento, notificação, depositários, procedimentos de emenda e consequências do descumprimento. Um Estado que invoca um tratado precisa saber quando ele vincula as demais partes; se quiser mudar sua posição, deve seguir a via jurídica aplicável àquele acordo.

Efeitos de um tratado

Depois da ratificação e da entrada em vigor, um tratado vincula cada parte no plano do direito internacional. Os efeitos internos variam conforme o sistema constitucional de cada Estado, mas o direito interno não serve de justificativa para o inadimplemento internacional. Se uma lei contrariar obrigações convencionais, o Estado pode incorrer em responsabilidade internacional. Quando os tratados integram o direito interno, cabe aos tribunais nacionais aplicá-los e interpretar a legislação de modo compatível com os compromissos internacionais do Estado. O descumprimento pode configurar violação do direito internacional e expor o Estado a sanções ou contramedidas.

Os tratados também podem criar direitos e obrigações para terceiros, isto é, para Estados ou entidades que não são partes do tratado. A produção de efeitos sobre terceiros ocorre de algumas formas:

• O tratado pode estabelecer uma situação de fato, como a abertura de um rio ou lago à navegação internacional, que pode ser reconhecida ou não por outros Estados.
• O tratado pode ter consequências diretas para um terceiro Estado. Por exemplo, tratados que incluem cláusulas de nação mais favorecida podem beneficiar Estados mesmo quando eles não são parte de outro tratado. Se o país A celebra um tratado comercial preferencial com o país B, deve estender automaticamente esse mesmo tratamento a todos os países com os quais mantém acordos que incluem cláusulas NMF.
• O tratado pode estabelecer direitos para terceiros. Por exemplo, os tratados abertos à adesão permitem que Estados que não participaram de seu processo de celebração adiram a esses acordos.
• O tratado pode estabelecer obrigações ou expectativas de cumprimento para terceiros. Estados depositários, por exemplo, podem assumir funções de custódia e administração de um tratado, e sistemas de garantia podem envolver Estados terceiros responsáveis por assegurar sua execução. A Carta da ONU é um caso especial: seu artigo 2.6 exige que a Organização faça com que Estados não membros atuem de acordo com seus princípios quando isso for necessário para manter a paz e a segurança internacionais.

A regra geral continua sendo que um tratado não cria obrigações nem direitos para um terceiro Estado sem o consentimento desse Estado. A CVDT trata os efeitos sobre terceiros com cautela: obrigações exigem intenção das partes e aceitação escrita expressa do terceiro Estado. Já um direito concedido a terceiro normalmente depende de seu assentimento e dos termos do tratado. Essas regras protegem o princípio do consentimento, mas preservam espaço para arranjos práticos com terceiros quando as condições jurídicas são satisfeitas.

Emendas de um tratado

As emendas de um tratado modificam o texto de um acordo já existente. Elas podem ampliar, alterar ou eliminar direitos e obrigações previstos no tratado original. Alterações pontuais costumam ser chamadas de emendas. Mudanças mais profundas são descritas como revisões ou reformas, conforme o impacto sobre o acordo.

No plano jurídico, as emendas podem atingir qualquer parte do tratado, mas devem seguir um processo similar ao da celebração de um novo tratado, incluindo a possível necessidade de autorização parlamentar. A aprovação de emendas geralmente requer o consentimento de todos os Estados partes ou de uma maioria qualificada, tipicamente não menor que dois terços dos Estados partes. Esse procedimento assegura que as modificações reflitam um consenso amplo e equilibra a necessidade de adaptação do tratado com a estabilidade jurídica.

De acordo com o artigo 40 da CVDT/69, as emendas geralmente só obrigam os Estados que concordaram com elas. Os Estados que não aceitam a emenda permanecem vinculados pelo texto original do tratado. Assim, dois regimes jurídicos podem coexistir dentro do mesmo tratado. Um se aplica aos Estados que aceitaram a emenda; outro se aplica àqueles que não a aceitaram.

Essa distinção importa porque uma emenda pode alterar o equilíbrio de direitos e obrigações dentro do sistema do tratado. Em alguns tratados, uma emenda aprovada por procedimento coletivo passa a valer para todas as partes. Em outros, o novo texto obriga apenas os Estados que o aceitaram. A CVDT também admite modificações inter se limitadas, pelas quais apenas algumas partes ajustam o tratado entre si. Mesmo nesses casos, a mudança não pode afetar direitos das demais partes nem contrariar o objeto e a finalidade do tratado.

No entanto, alguns tratados estabelecem procedimentos particulares para a vigência de suas emendas, como é o caso do Pacto da Liga das Nações e da Carta das Nações Unidas:

• Na Liga das Nações, todos os Estados que rejeitavam as emendas eram automaticamente retirados dessa organização.
• Nas Nações Unidas, para que uma emenda de sua carta entre em vigor, é necessária somente a aprovação e ratificação por dois terços dos membros da ONU, incluindo todos os membros permanentes do Conselho de Segurança. Isso significa que um Estado, individualmente, não pode rejeitar uma emenda caso ela já tenha sido aprovada. Na verdade, esse Estado estará obrigado pela emenda independentemente de seu consentimento, e não poderá sequer retirar-se da ONU por causa disso.

Denúncia de um tratado

A denúncia de um tratado é a decisão unilateral de um Estado de se retirar de um acordo internacional e encerrar obrigações futuras sem incorrer em responsabilidade internacional. A CVDT trata a denúncia como uma opção jurídica limitada. Ela permite que um Estado ajuste compromissos futuros quando o texto do tratado, a intenção das partes ou a natureza do acordo autoriza a saída.

De acordo com a CVDT/69, a denúncia de tratados sem cláusula de denúncia geralmente não é permitida. Existem tratados, como a Carta das Nações Unidas, que não contemplam essa possibilidade porque buscam criar obrigações duradouras entre as partes. Outros acordos, devido à sua natureza, como os tratados de cessão territorial, também são resistentes à denúncia.

Todavia, a CVDT/69 estabelece situações excepcionais sob as quais a denúncia de um tratado é possível:

• Se o tratado contiver disposições explícitas que permitam a denúncia. Por exemplo, os tratados da União Europeia não previam a possibilidade de denúncia até o Tratado de Lisboa (2007), que introduziu essa opção por meio do artigo 50, invocado pelo Reino Unido em 2017.
• Se puder ser demonstrado que os Estados partes tinham a intenção de admitir a possibilidade de denúncia.
• Se a natureza do tratado depender de circunstâncias políticas específicas para que ele seja executado. Por exemplo, tratados de aliança militar podem ser denunciados mesmo sem uma cláusula explícita que o permita. Vale destacar que tratados de comércio não estão incluídos nessa exceção.
• Se, na ausência de previsão explícita que permita a denúncia, um Estado parte a requerer e todos os demais a aceitarem.

Quando a denúncia é permitida em um tratado bilateral, o Estado denunciante deve notificar a outra parte. Em um acordo multilateral, a notificação é dirigida ao depositário do tratado. Em geral, exige-se aviso prévio de pelo menos 12 meses antes que a denúncia produza efeitos, período durante o qual o Estado pode se retratar de sua decisão.

Os efeitos da denúncia são ex nunc, ou seja, não afetam as obrigações já cumpridas sob o tratado, mas aplicam-se a partir do momento em que a denúncia se torna efetiva. Além disso, a denúncia parcial só é possível se o tratado especificamente o permitir ou se houver um acordo entre as partes.

A denúncia, portanto, envolve uma dimensão substantiva e outra procedimental. O Estado precisa de fundamento jurídico para sair e deve comunicar essa pretensão pelo procedimento de notificação exigido. Pela CVDT, a parte que invoca causa de denúncia ou extinção notifica as demais partes, indica a medida proposta e abre espaço para objeções. Se houver objeção, as partes devem buscar um meio adequado de solução. Essa disciplina procedimental impede que cláusulas de denúncia e causas excepcionais virem atalhos informais para escapar de obrigações inconvenientes.

Suspensão ou extinção de um tratado

A suspensão e a extinção são mecanismos pelos quais um acordo internacional pode deixar de ser aplicável, de forma temporária ou definitiva. Esses processos também são regulados pela CVDT/69 e têm efeitos ex nunc, ou seja, não retroativos.

Um tratado pode ser suspenso ou extinto em quatro situações principais:

• Um tratado pode conter cláusulas que especifiquem seu término de vigência ou as condições sob as quais deixará de aplicar-se. Por exemplo, um tratado pode ser extinto quando tudo o que ele previa já foi executado, situação conhecida como esgotamento operacional. Ele também pode ser extinto quando o número de partes cai abaixo de um limite fixado pelo próprio tratado. Se o tratado nada disser a respeito, a mera redução do número de partes não leva à sua extinção. O Tratado de Paris, que criou a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, previa vigência por 50 anos e terminou ao fim desse período.
• Um tratado pode ser suspenso ou extinto se os Estados partes assim o acordarem — seja por unanimidade ou por uma maioria qualificada.
• Um tratado pode ser suspenso ou extinto em razão de sua violação. A violação precisa ser substancial. Ela pode consistir na rejeição do tratado como um todo ou na violação de uma cláusula essencial ao seu objeto ou à sua finalidade. Em tratados bilaterais, o Estado lesado pode adotar essas medidas. Em tratados multilaterais, cada parte não violadora pode agir em relação ao Estado violador, e todas as partes não violadoras podem agir em relação ao Estado violador ou a todos os Estados partes. A não observância de normas de tratados de direitos humanos não pode, em nenhum caso, levar à sua suspensão ou extinção.
• Um tratado pode ser suspenso ou extinto no caso de uma mudança profunda e imprevisível nas circunstâncias. Essa possibilidade é conhecida como a cláusula rebus sic stantibus. Se as circunstâncias essenciais para o consentimento de um Estado mudarem, essa mudança pode justificar a denúncia, suspensão ou extinção do tratado. O início de uma guerra, por exemplo, pode levar à extinção de tratados bilaterais entre os beligerantes e à suspensão de tratados multilaterais que os obrigam. Contudo, tratados de direitos humanos, de direito da guerra ou de delimitação territorial preservam sua validade durante conflitos armados. Para alguns autores, a invocação da cláusula rebus sic stantibus exige um acordo entre as partes envolvidas — isto é, não pode ser unilateral.

De acordo com o artigo 63 da CVDT/69, a ruptura de relações diplomáticas ou consulares entre Estados não afeta os direitos e obrigações decorrentes dos tratados celebrados entre eles, salvo se essas relações forem indispensáveis para a aplicação do tratado.

A CVDT também separa o conflito político ordinário da extinção jurídica de um tratado. Consentimento das partes, cláusula válida, violação substancial, impossibilidade superveniente e mudança fundamental de circunstâncias podem abrir caminhos jurídicos para suspensão ou extinção, mas nenhum deles opera sem limites. A violação substancial deve atingir o tratado como um todo ou uma disposição essencial ao seu objeto ou à sua finalidade. Já a mudança fundamental de circunstâncias precisa ser imprevisível e transformar radicalmente o alcance das obrigações ainda pendentes. Por isso, o direito dos tratados não trata tensão diplomática, desacordo interno ou mudança de governo como motivos suficientes para encerrar compromissos vinculantes.

Conclusão

As regras sobre entrada em vigor e emenda definem como os Estados assumem e revisam compromissos jurídicos internacionais. Já as regras sobre denúncia, suspensão e extinção indicam quando esses compromissos podem terminar ou ficar paralisados. A CVDT permite alterar ou encerrar obrigações convencionais sem transformar toda mudança política em ruptura jurídica. Seus procedimentos protegem a estabilidade porque exigem consentimento, notificação ou exceções definidas. Ao mesmo tempo, preservam espaço para adaptação quando o texto do tratado, o acordo entre as partes ou uma mudança fundamental de circunstâncias autoriza outro caminho. Na prática, esse sistema mantém a continuidade dos vínculos jurídicos sem congelar obrigações que se tornaram politicamente ingovernáveis. Com isso, também esclarece quando controvérsias devem ser tratadas por procedimento, e não por ruptura unilateral.