Etapas de celebração dos tratados internacionais: da negociação à entrada em vigor

As etapas de celebração de um tratado internacional são os passos jurídicos e diplomáticos que transformam um texto negociado em obrigações vinculantes. A negociação produz o texto. A adoção e a autenticação tornam esse texto definitivo, enquanto o consentimento em obrigar-se o transforma em compromisso jurídico. A publicação e a entrada em vigor, então, definem como o tratado se torna público e operativo.

Resumo

• A negociação define o texto; a adoção e a autenticação confirmam que o texto é definitivo.
• A assinatura pode expressar apoio político, mas a ratificação ou outro ato aceito costuma criar o consentimento vinculante.
• A entrada em vigor depende das regras do próprio tratado, como uma data ou um número mínimo de ratificações.

Negociação de um tratado

A negociação é a fase preparatória em que os Estados discutem e definem os termos do tratado. O direito internacional às vezes avança sem uma fase de negociação, mas a maior parte da prática convencional depende dela. Segundo a CVDT/69, são “Estados negociadores” aqueles que participam da elaboração e da adoção do texto.

As negociações podem ocorrer por troca de notas diplomáticas ou por conferência diplomática internacional. A troca de notas funciona melhor para assuntos mais delimitados ou para conversas com poucos Estados. As conferências diplomáticas são usadas quando muitos Estados precisam debater presencialmente um texto mais complexo. Em ambos os formatos, os Estados negociadores tentam produzir uma redação capaz de expressar sua intenção jurídica comum.

A negociação também exige atenção a quem pode falar e agir em nome do Estado. A CVDT/69 usa o conceito de plenos poderes: um representante pode precisar de documento emitido pela autoridade estatal competente que demonstre sua capacidade de negociar, adotar, autenticar ou assinar o tratado. Chefes de Estado, chefes de governo e ministros das relações exteriores recebem tratamento diferente porque seus cargos normalmente os autorizam a praticar atos convencionais pelo Estado. Os plenos poderes protegem os demais Estados negociadores ao mostrar que a pessoa à mesa pode vincular procedimentalmente o Estado e confirmar a cadeia de autoridade representativa. Se uma pessoa não autorizada pratica um ato relativo ao tratado, esse ato não produz efeito jurídico, salvo confirmação posterior pelo Estado. Por isso, a celebração de tratados combina barganha política com autoridade representativa.

Adoção de um tratado

Concluída a negociação, os Estados negociadores adotam o texto. A adoção significa que eles concordam com a redação do tratado, sem ainda criar obrigações vinculantes. Segundo a CVDT/69, a adoção normalmente requer unanimidade entre os Estados negociadores. Conferências diplomáticas seguem uma regra padrão diferente: dois terços dos Estados presentes e votantes podem adotar o texto. Os Estados negociadores também podem alterar esse quórum de adoção pela mesma regra de dois terços. A adoção fixa o consentimento ao texto, não o consentimento em obrigar-se juridicamente por ele.

Nas conferências multilaterais modernas, a adoção também pode ocorrer depois de longos esforços de consenso. Consenso nem sempre significa que todos os Estados apoiam com entusiasmo cada frase. Muitas vezes significa que as delegações esgotaram suficientemente suas objeções para permitir que o texto avance sem votação formal. Essa prática importa porque grandes conferências reúnem muitas tradições jurídicas, prioridades políticas e preferências de redação. O método de consenso pode preservar participação ampla e, ao mesmo tempo, deixar um texto final suficientemente preciso para a autenticação posterior. Quando o consenso fracassa, a regra de votação oferece uma alternativa. O resultado prático é que a adoção marca o ponto em que a negociação deixa de ser um exercício aberto de redação e se torna um instrumento finalizado, pendente de autenticação e consentimento.

Autenticação de um tratado

A autenticação é o ato subsequente que “congela” o texto de um tratado, tornando-o definitivo e fechado a futuras modificações. Este processo pode ocorrer simultaneamente com a adoção ou em um momento posterior. A autenticação assegura que o texto acordado seja o referencial oficial e final para todas as partes envolvidas.

Nesse momento, elaboram-se as versões autênticas do tratado nos idiomas escolhidos pelos Estados negociadores. Cada versão autêntica normalmente tem o mesmo valor jurídico internacional. Uma versão linguística só prevalece se os Estados tiverem escolhido expressamente esse resultado. As versões autênticas devem ser distinguidas das versões oficiais. As versões oficiais são traduções domésticas preparadas separadamente pelas partes. Apesar do nome, elas não produzem efeitos jurídicos internacionais e servem para uso interno, como o envio do texto ao parlamento.

Essa distinção se torna importante quando um tratado tem várias línguas autênticas. A CVDT/69 orienta os intérpretes a ler os termos do tratado de boa-fé, conforme seu sentido comum, no contexto e à luz do objeto e da finalidade do tratado. Se versões linguísticas autênticas divergem e as ferramentas ordinárias de interpretação não resolvem o problema, prefere-se o sentido que melhor concilie os textos com o objeto e a finalidade do tratado. A autenticação, portanto, não elimina toda questão interpretativa, mas identifica os textos juridicamente autorizados que os intérpretes devem conciliar. Traduções domésticas podem ajudar autoridades e legisladores a compreender o acordo, mas não substituem as versões autenticadas na argumentação jurídica internacional.

Consentimento em obrigar-se por um tratado

Após a autenticação, os Estados negociadores passam à manifestação do consentimento em obrigar-se juridicamente. O método disponível depende do texto do tratado e do procedimento escolhido durante a negociação.

Nos tratados de procedimento simplificado, a própria assinatura manifesta o consentimento definitivo em obrigar-se. Depois da assinatura, o tratado pode gerar obrigações internacionais sem ratificação posterior. O texto do tratado registra se as partes escolheram esse procedimento simplificado.

Nos tratados de procedimento mais completo, a assinatura sinaliza intenção futura, não consentimento final. A ratificação, então, dá força jurídica definitiva ao consentimento do Estado. A aceitação e a aprovação podem cumprir a mesma função, enquanto a adesão permite que um Estado ingresse em um tratado já em vigor. A ratificação também dá aos Estados tempo para concluir procedimentos internos antes de assumirem formalmente as obrigações do tratado.

A ratificação tem força prática porque o direito internacional e o direito interno separam o ato externo de consentimento dos procedimentos constitucionais internos. Um parlamento, senado, monarca, presidente ou gabinete pode ter papel relevante conforme o direito interno de cada Estado. O direito internacional geralmente deixa essa distribuição interna ao próprio Estado, concentrando-se em saber se o Estado manifestou consentimento no plano internacional. A etapa de ratificação dá às instituições internas tempo para revisar o tratado antes que o Estado deposite ou troque o instrumento formal de consentimento. Em tratados bilaterais, a ratificação costuma ser concluída pela troca de instrumentos. Em tratados multilaterais, um depositário normalmente recebe os instrumentos, registra-os e informa as demais partes.

Entretanto, uma vez assinado um tratado de procedimento longo, os Estados signatários devem abster-se de atos que contrariem o objeto ou a finalidade do tratado, mesmo antes da sua entrada em vigor. Isso está previsto no artigo 18 da CVDT/69.

Por meio da adesão, um Estado assume as obrigações do tratado em igualdade de condições com os Estados originalmente negociadores. A adesão geralmente tem uma única fase: o termo só deve ser usado quando o Estado está pronto para se obrigar definitivamente. Esse mecanismo permite ao sistema de tratados incorporar novos membros a acordos já existentes.

O consentimento também pode vir acompanhado de reservas, especialmente em tratados multilaterais. Uma reserva é uma declaração unilateral feita ao assinar, ratificar, aceitar, aprovar ou aderir, pela qual um Estado busca excluir ou modificar o efeito jurídico de certas disposições do tratado para esse Estado. A CVDT/69 permite reservas salvo quando o tratado as proíbe, permite apenas reservas específicas que não incluem a proposta, ou quando a reserva é incompatível com o objeto e a finalidade do tratado. As reservas podem ampliar a participação, mas também testam o equilíbrio entre universalidade e integridade do texto convencional. Outros Estados podem aceitar ou objetar a reserva, e a relação jurídica entre esses Estados passa a depender do tratado e das regras sobre reservas.

Publicação e entrada em vigor de um tratado

Antigamente, tratados internacionais podiam ser secretos ou conter cláusulas ocultas. A diplomacia secreta foi muito criticada porque facilitou alianças militares reservadas e compromissos negociados que contribuíram para as condições da Primeira Guerra Mundial. Após esse conflito, o Pacto da Sociedade das Nações exigiu que os tratados fossem públicos por meio do registro no Secretariado da organização. A mudança buscava reforçar a transparência nas relações internacionais, e a Organização das Nações Unidas (ONU) manteve e ampliou esse modelo.

O artigo 102 da Carta da ONU exige que tratados e acordos internacionais celebrados por seus Estados membros sejam registrados e publicados pelo Secretariado das Nações Unidas. Além disso, o regulamento que rege o artigo 102, aprovado pela Assembleia Geral da ONU em 1946, especifica que os tratados que envolvam a ONU devem ser registrados de ofício pelo Secretário-Geral.

O registro no Secretariado das Nações Unidas não esgota a publicidade dos tratados: organizações regionais ou temáticas mantêm sistemas próprios, que tornam os acordos mais visíveis nos contextos em que serão aplicados.

Em alguns casos, os Estados optam por não registrar tratados que consideram menos relevantes. Segundo o princípio da “inoponibilidade relativa”, um tratado não registrado junto ao Secretariado das Nações Unidas não pode ser invocado perante os órgãos da ONU. O tratado, ainda assim, pode manter sua validade entre as partes pelo princípio de pacta sunt servanda: os acordos devem ser respeitados.

Após sua publicação, conforme o artigo 24 da CVDT/69, os tratados entram em vigor da maneira e na data que nele se disponha ou que acordem os Estados negociadores; essa regra tem importância prática porque autoridades e depositários precisam de um marco claro para avisos internos, bases de dados de tratados e início da execução.

A entrada em vigor pode ser imediata quando as partes manifestam consentimento final nos termos do tratado, mas pode ser diferida por um período de espera. Tratados multilaterais costumam usar o modelo diferido porque exigem um número mínimo de Estados consentindo antes que o tratado se torne operativo. As negociações definem esse limiar e o procedimento de entrada em vigor.

Mesmo depois que um tratado multilateral entra em vigor, ele vincula apenas os Estados que efetivamente se tornaram partes, salvo quando a regra pertinente também existe como costume internacional ou quando outra base especial se aplica. Um Estado que apenas assinou tratado sujeito a ratificação normalmente não fica vinculado por todas as obrigações convencionais até completar a etapa exigida de consentimento. O tratado também pode definir se sua aplicação é imediata, prospectiva, territorial ou dependente de uma data procedimental específica. A entrada em vigor responde quando o tratado opera, mas a condição de parte responde quem está vinculado por ele. Essa distinção é central em bases de dados de tratados, na prática diplomática e em disputas sobre se um Estado pode invocar ou deve cumprir uma obrigação convencional.

Quando a entrada em vigor é diferida, o tratado pode estabelecer um período de vacatio legis. O termo se refere ao intervalo entre a assinatura ou ratificação e a efetiva operação jurídica do tratado. Esse intervalo tem duas funções:

• Em primeiro lugar, permite que os Estados se preparem para implementar as disposições do tratado, adaptando seus ordenamentos jurídicos internos quando necessário.
• Em segundo lugar, reduz a incerteza ao garantir que todas as partes conheçam as normas antes de sua aplicação, facilitando uma transição ordenada para as novas obrigações e direitos criados pelo tratado.

Depois que o tratado passa a operar, questões jurídicas posteriores ainda podem surgir. As partes podem emendar o tratado para todas as partes, modificar algumas disposições apenas entre certas partes quando o tratado permite, ou terminar ou suspender o tratado segundo regras reconhecidas pela CVDT/69. Essas questões posteriores são diferentes da celebração, mas mostram por que as etapas de conclusão precisam ser claras. Um percurso bem documentado da negociação à entrada em vigor facilita resolver disputas posteriores de interpretação, emenda e terminação. Ele identifica o texto autêntico, as partes que consentiram, a data a partir da qual as obrigações operam e o registro público onde o acordo pode ser encontrado.

Conclusão

Os tratados permitem que Estados transformem compromissos negociados em obrigações jurídicas. A Convenção de Viena de 1969 organiza esse movimento da formação do texto aos efeitos jurídicos. Primeiro, os Estados negociam, adotam e autenticam o texto. Depois, manifestam consentimento, publicam o tratado e definem sua entrada em vigor. Essas etapas tornam as obrigações convencionais rastreáveis e previsíveis, além de explicar por que um texto assinado, um texto autenticado e um tratado em vigor nem sempre correspondem ao mesmo momento jurídico.