Etapas de celebração dos tratados internacionais: da negociação à entrada em vigor

As etapas de celebração de um tratado internacional são os passos jurídicos e diplomáticos que transformam um texto negociado em obrigações vinculantes. A negociação produz o texto. A adoção e a autenticação tornam esse texto definitivo, enquanto o consentimento em obrigar-se o transforma em compromisso jurídico. A publicação e a entrada em vigor, então, definem como o tratado se torna público e operativo.

Resumo

• A negociação define o texto; a adoção e a autenticação confirmam que o texto é definitivo.
• A assinatura pode expressar apoio político, mas a ratificação ou outro ato aceito costuma criar o consentimento vinculante.
• A entrada em vigor depende das regras do próprio tratado, como uma data ou um número mínimo de ratificações.

Negociação de um tratado

A negociação é a fase preparatória em que os Estados discutem e definem os termos do tratado. O direito internacional não exige uma fase de negociação em todos os casos, mas a maior parte da prática convencional depende dela. Segundo a CVDT/69, são “Estados negociadores” aqueles que participam da elaboração e da adoção do texto.

As negociações podem ocorrer por troca de notas diplomáticas ou por conferência diplomática internacional. A troca de notas funciona melhor para assuntos mais delimitados ou para conversas com poucos Estados. As conferências diplomáticas são usadas quando muitos Estados precisam debater presencialmente um texto mais complexo. Em ambos os formatos, os Estados negociadores tentam produzir uma redação capaz de expressar sua intenção jurídica comum.

Adoção de um tratado

Concluída a negociação, os Estados negociadores adotam o texto. A adoção significa que eles concordam com a redação do tratado, sem ainda criar obrigações vinculantes. Segundo a CVDT/69, a adoção normalmente requer unanimidade entre os Estados negociadores. Conferências diplomáticas seguem uma regra padrão diferente: dois terços dos Estados presentes e votantes podem adotar o texto. Os Estados negociadores também podem alterar esse quórum de adoção pela mesma regra de dois terços. A adoção fixa o consentimento ao texto, não o consentimento em obrigar-se juridicamente por ele.

Autenticação de um tratado

A autenticação é o ato subsequente que “congela” o texto de um tratado, tornando-o definitivo e fechado a futuras modificações. Este processo pode ocorrer simultaneamente com a adoção ou em um momento posterior. A autenticação assegura que o texto acordado seja o referencial oficial e final para todas as partes envolvidas.

Nesse momento, elaboram-se as versões autênticas do tratado nos idiomas escolhidos pelos Estados negociadores. Cada versão autêntica normalmente tem o mesmo valor jurídico internacional. Uma versão linguística só prevalece se os Estados tiverem escolhido expressamente esse resultado. As versões autênticas devem ser distinguidas das versões oficiais. As versões oficiais são traduções domésticas preparadas separadamente pelas partes. Apesar do nome, elas não produzem efeitos jurídicos internacionais e servem para uso interno, como o envio do texto ao parlamento.

Consentimento em obrigar-se por um tratado

Após a autenticação, os Estados negociadores passam à manifestação do consentimento em obrigar-se juridicamente. O método disponível depende do texto do tratado e do procedimento escolhido durante a negociação.

Nos tratados de procedimento simplificado, a própria assinatura manifesta o consentimento definitivo em obrigar-se. Depois da assinatura, o tratado pode gerar obrigações internacionais sem ratificação posterior. O texto do tratado registra se as partes escolheram esse procedimento simplificado.

Nos tratados de procedimento mais completo, a assinatura sinaliza intenção futura, não consentimento final. A ratificação, então, dá força jurídica definitiva ao consentimento do Estado. A aceitação e a aprovação podem cumprir a mesma função, enquanto a adesão permite que um Estado ingresse em um tratado já em vigor. A ratificação também dá aos Estados tempo para concluir procedimentos internos antes de assumirem formalmente as obrigações do tratado.

Entretanto, uma vez assinado um tratado de procedimento longo, os Estados signatários devem abster-se de atos que contrariem o objeto ou a finalidade do tratado, mesmo antes da sua entrada em vigor. Isso está previsto no artigo 18 da CVDT/69.

Por meio da adesão, um Estado assume as obrigações do tratado em igualdade de condições com os Estados originalmente negociadores. A adesão geralmente tem uma única fase: o termo só deve ser usado quando o Estado está pronto para se obrigar definitivamente. Esse mecanismo permite ao sistema de tratados incorporar novos membros a acordos já existentes.

Publicação e entrada em vigor de um tratado

Antigamente, tratados internacionais podiam ser secretos ou conter cláusulas ocultas. A diplomacia secreta foi muito criticada porque facilitou alianças militares reservadas e compromissos negociados que contribuíram para as condições da Primeira Guerra Mundial. Após esse conflito, o Pacto da Sociedade das Nações exigiu que os tratados fossem públicos por meio do registro no Secretariado da organização. A mudança buscava reforçar a transparência nas relações internacionais, e a Organização das Nações Unidas (ONU) manteve e ampliou esse modelo.

O artigo 102 da Carta da ONU exige que tratados e acordos internacionais celebrados por seus Estados membros sejam registrados e publicados pelo Secretariado das Nações Unidas. Além disso, o regulamento que rege o artigo 102, aprovado pela Assembleia Geral da ONU em 1946, especifica que os tratados que envolvam a ONU devem ser registrados de ofício pelo Secretário-Geral.

Além do registro no Secretariado das Nações Unidas, os tratados também podem ser registrados em sistemas de publicação de organizações regionais ou temáticas. Esse nível adicional de registro permite que os acordos sejam mais conhecidos dentro de contextos específicos.

Em alguns casos, os Estados optam por não registrar tratados que consideram menos relevantes. Segundo o princípio da “inoponibilidade relativa”, um tratado não registrado junto ao Secretariado das Nações Unidas não pode ser invocado perante os órgãos da ONU. O tratado, ainda assim, pode manter sua validade entre as partes pelo princípio de pacta sunt servanda: os acordos devem ser respeitados.

Após sua publicação, conforme o artigo 24 da CVDT/69, os tratados entram em vigor da maneira e na data que nele se disponha ou que acordem os Estados negociadores.

A entrada em vigor pode ser imediata quando as partes manifestam consentimento final nos termos do tratado. Também pode ser diferida por um período de espera. Tratados multilaterais costumam usar o modelo diferido porque exigem um número mínimo de Estados consentindo antes que o tratado se torne operativo. As negociações definem esse limiar e o procedimento de entrada em vigor.

Quando a entrada em vigor é diferida, o tratado pode estabelecer um período de vacatio legis. O termo se refere ao intervalo entre a assinatura ou ratificação e a efetiva operação jurídica do tratado. Esse intervalo tem duas funções:

• Em primeiro lugar, permite que os Estados se preparem para implementar as disposições do tratado, adaptando seus ordenamentos jurídicos internos quando necessário.
• Em segundo lugar, reduz a incerteza ao garantir que todas as partes conheçam as normas antes de sua aplicação, facilitando uma transição ordenada para as novas obrigações e direitos criados pelo tratado.

Conclusão

Os tratados permitem que Estados transformem compromissos negociados em obrigações jurídicas. A Convenção de Viena de 1969 organiza esse movimento da formação do texto aos efeitos jurídicos. Primeiro, os Estados negociam, adotam e autenticam o texto. Depois, manifestam consentimento, publicam o tratado e definem sua entrada em vigor. Essas etapas tornam as obrigações convencionais rastreáveis e previsíveis. Também explicam por que um texto assinado, um texto autenticado e um tratado em vigor nem sempre correspondem ao mesmo momento jurídico.