Regulamento Sanitário Internacional: OMS, PHEICs e pandemias

O Regulamento Sanitário Internacional (RSI) é o instrumento jurídico que organiza a cooperação sanitária quando um evento de saúde pública deixa de caber dentro das fronteiras de um só país. A execução continua nos governos nacionais, responsáveis por hospitais, quarentenas, laboratórios e fronteiras. O papel do RSI é mais específico: fazer da vigilância e da notificação à Organização Mundial da Saúde (OMS) parte de um circuito jurídico comum, enquanto recomendações técnicas ajudam governos a avaliar e coordenar respostas a riscos internacionais.

Esse desenho explica por que o RSI aparece em quase toda discussão sobre governança internacional de pandemias. A emergência de COVID-19 mostrou que uma regra de notificação funciona quando detecção, dados, escrutínio técnico e incentivos políticos apontam na mesma direção. As emendas aprovadas em 2024 tentaram responder a essa fratura com uma nova categoria de "emergência pandêmica", mais atenção a equidade e financiamento, e autoridades nacionais encarregadas de coordenar a aplicação interna do regulamento.

Resumo

• O RSI vincula os Estados Partes a responder à propagação internacional de doenças com medidas proporcionais ao risco de saúde pública.
• A OMS pode declarar uma Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional, conhecida pela sigla inglesa PHEIC, embora suas recomendações temporárias não substituam decisões nacionais.
• As obrigações centrais do RSI conectam vigilância epidemiológica, notificação à OMS, verificação oficial e capacidades básicas nos sistemas de saúde e nos pontos de entrada.
• As emendas de 2024, em vigor para a maioria dos Estados Partes desde 19 de setembro de 2025, criaram a categoria de emergência pandêmica e reforçaram linguagem sobre equidade, financiamento e autoridades nacionais.
• O Acordo sobre Pandemias de 2025 é separado do RSI. Ele trata de prevenção, produção, acesso e compartilhamento de benefícios, e sua abertura plena à assinatura e ratificação ainda dependia da conclusão do anexo PABS.

De regulamentos sanitários a regime global

A cooperação sanitária internacional nasceu antes da OMS. No século XIX, surtos de cólera, peste e febre amarela atravessavam rotas marítimas e forçavam governos a escolher entre proteção sanitária e interrupção do comércio. A Conferência Sanitária Internacional de Paris, em 1851, já lidava com esse problema: quarentenas protegiam portos e, sem critério comum, podiam travar o tráfego internacional. A tensão entre controle de doenças e circulação de pessoas e mercadorias acompanha o regime até hoje.

No século XX, a cooperação se institucionalizou. Órgãos sanitários nas Américas, em Paris e na Liga das Nações criaram rotinas para que informações epidemiológicas e medidas de fronteira circulassem em formato comparável. Após a Segunda Guerra Mundial, a OMS reuniu esse campo em uma agência especializada universal. As primeiras regras sanitárias internacionais de 1951 foram mais tarde transformadas no Regulamento Sanitário Internacional, inicialmente centrado em poucas doenças quarentenárias clássicas.

A revisão de 2005 mudou a lógica. Em vez de listar apenas doenças específicas, o RSI passou a cobrir "eventos" capazes de representar risco de propagação internacional, qualquer que fosse sua causa ou origem. O regulamento trocou uma lista fechada por uma pergunta operacional: o evento pode afetar outros Estados e exigir coordenação? Essa mudança deu flexibilidade para novos patógenos, acidentes laboratoriais, eventos químicos e situações em que a informação inicial é incompleta.

O regulamento de 2005 entrou em vigor em 15 de junho de 2007. Ele se aplica a 196 Estados Partes, incluindo todos os membros da OMS, e vincula esses governos salvo rejeições ou reservas previstas no próprio sistema. Sua função declarada é conter a propagação internacional de doenças de modo proporcional ao risco de saúde pública e evitando interferência desnecessária no tráfego e no comércio internacionais. A fórmula limita os dois desvios clássicos do regime: omissão diante do risco e excesso restritivo sem base sanitária suficiente.

Como o RSI funciona

O RSI opera por uma cadeia de obrigações nacionais e decisões internacionais. Cada Estado Parte deve desenvolver capacidades básicas para detectar, avaliar, notificar e responder a eventos de saúde pública. Essas capacidades unem vigilância epidemiológica, laboratório, comunicação de risco e coordenação nos pontos de entrada por uma mesma finalidade: fazer o sinal inicial chegar ao governo e à OMS antes que a propagação internacional esteja consolidada.

O ponto focal nacional do RSI é o canal permanente entre o governo e a OMS. Ele deve estar disponível todos os dias e permitir comunicação rápida quando um evento possa ter relevância internacional. Com as emendas de 2024, o texto passou a exigir uma Autoridade Nacional do RSI, encarregada de coordenar a implementação doméstica do regulamento. A diferença importa: o ponto focal comunica, e a autoridade nacional organiza o sistema interno que torna essa comunicação crível.

A notificação à OMS começa antes da certeza científica completa. O anexo decisório do RSI orienta os Estados a pesar gravidade, caráter incomum, propagação internacional provável e efeitos sobre viagens ou comércio. Se esses critérios apontam para possível impacto internacional, o evento deve ser comunicado. O desenho reduz o atraso político que aparece quando governos esperam confirmação perfeita antes de reconhecer um risco.

A OMS pode pedir verificação quando recebe informações de fontes externas ao canal oficial, como redes científicas, imprensa ou outros governos. Essa possibilidade foi uma inovação importante da revisão de 2005. Ela reconhece que a informação epidemiológica circula por redes técnicas e públicas antes de chegar à diplomacia formal. O Estado afetado continua central: ele deve validar os dados recebidos e acelerar uma avaliação comum do risco, inclusive quando precisa corrigir ou contextualizar a informação inicial.

PHEIC: o alerta máximo do RSI

A Emergência de Saúde Pública de Importância Internacional, frequentemente chamada de PHEIC pela sigla inglesa, é o principal gatilho político do RSI. Ela é definida como um evento extraordinário que constitui risco de saúde pública para outros Estados por meio de propagação internacional e que pode exigir uma resposta internacional coordenada. A declaração cabe ao diretor-geral da OMS, após avaliar os dados disponíveis à luz de princípios científicos e do parecer de um Comitê de Emergência.

O Comitê de Emergência atua como órgão consultivo. Ele aconselha o diretor-geral sobre a existência da PHEIC e sobre recomendações temporárias. Essas recomendações conectam vigilância, medidas sanitárias e circulação internacional em torno de um teste comum: a resposta deve ser proporcional ao risco e sustentada por justificativa epidemiológica robusta. Essa função ajuda a harmonizar respostas e desestimula restrições de viagem ou comércio adotadas por reflexo político.

O limite jurídico é decisivo. As recomendações temporárias orientam governos. Decisões sobre lockdowns, vacinação obrigatória, fronteiras, leis nacionais e hospitais continuam sob autoridade doméstica. O RSI cria deveres de cooperação, informação e capacidade, e a execução concreta continua nas autoridades nacionais que aplicam medidas de saúde pública. Essa distinção ficou mais visível após a COVID-19, quando controvérsias domésticas passaram a confundir coordenação internacional com autoridade executiva supranacional.

A PHEIC tem peso real mesmo com execução nacional. Ela muda prioridades ministeriais, afeta fluxos de financiamento, orienta agências humanitárias e sinaliza risco a autoridades de transporte e saúde. A força do instrumento está menos na coerção formal e mais na capacidade de alinhar atenção política, conhecimento técnico e ação administrativa.

Zika, COVID-19 e o problema da confiança

As PHEICs anteriores mostram como o RSI combina ciência incompleta e decisão política urgente. No surto de zika associado a malformações congênitas em 2016, o Brasil estava no centro da emergência. A OMS convocou comitê, declarou a PHEIC e trabalhou com autoridades brasileiras e instituições como a Fiocruz para investigar a relação entre infecção e danos neurológicos. O episódio mostrou que incertezas graves sobre consequências sanitárias também podem sustentar uma emergência internacional, além da letalidade imediata.

A COVID-19 expôs um problema mais amplo. A OMS declarou PHEIC em 30 de janeiro de 2020 e caracterizou a situação como pandemia em março. Muitos governos demoraram a ajustar vigilância, hospitais, estoques, comunicação pública e regras de mobilidade. Outros adotaram restrições amplas e pouco coordenadas. O RSI oferecia o vocabulário jurídico para aviso e resposta, e a eficácia do alerta dependia de capacidade material, confiança política e acesso equitativo a produtos médicos.

Essa lacuna explica por que a reforma posterior combinou duas frentes. A revisão do RSI clarificou categorias, fortaleceu autoridades nacionais e tornou a equidade mais explícita. A negociação do Acordo sobre Pandemias levou a discussão para prevenção, preparação e acesso a produtos médicos. O RSI trata do circuito de alerta e resposta. O acordo tenta reorganizar parte da economia política que decide quem recebe tecnologia, insumos e produtos em uma crise.

O aprendizado institucional foi duro. Quando o primeiro país a reportar recebe apenas custo reputacional, o silêncio vira incentivo racional. Quando a solidariedade chega sem financiamento, a promessa perde densidade administrativa. Quando o alerta encontra hospitais frágeis e cadeias de suprimento concentradas, a informação correta vira frustração operacional. Por isso, a diplomacia da saúde passou a tratar vigilância, soberania, propriedade intelectual, capacidade produtiva e financiamento como partes do mesmo problema.

As emendas de 2024

A 77ª Assembleia Mundial da Saúde aprovou, em 1º de junho de 2024, um pacote de emendas ao RSI. Para a maioria dos Estados Partes, elas entraram em vigor em 19 de setembro de 2025. A reforma preservou o regulamento de 2005 e ajustou o que havia falhado em emergências recentes: categorias de alerta, obrigações nacionais e mecanismos institucionais de acompanhamento.

A mudança mais visível foi a criação da "emergência pandêmica". Ela funciona como um nível de alarme dentro do universo das PHEICs. A categoria é reservada para eventos transmissíveis com risco de ampla propagação geográfica e impacto capaz de pressionar sistemas de saúde, economias e sociedades. A intenção é dar nome jurídico ao tipo de crise que exige mobilização internacional rápida, equitativa e coordenada, acima de uma emergência localizada.

As emendas reforçaram a linguagem sobre equidade. O texto passou a ligar capacidades básicas a financiamento e acesso a produtos de saúde relevantes. Isso responde a uma crítica central da COVID-19: o mesmo alerta produz respostas desiguais quando poucos países concentram laboratórios, contratos de compra, fábricas e recursos fiscais.

Outro elemento institucional foi a criação de um Comitê de Estados Partes para facilitar a implementação do regulamento e promover cooperação. Sua função é acompanhar a aplicação do RSI, estimular diálogo e ajudar governos a aplicar obrigações gerais na prática administrativa. A reforma formalizou a Autoridade Nacional do RSI pelo mesmo motivo: coordenação interna exige comando administrativo capaz de ligar o canal técnico de comunicação à execução doméstica.

A entrada em vigor das emendas seguiu calendários diferentes em alguns casos. A OMS informou que 11 Estados rejeitaram as emendas de 2024. Além disso, Estados que haviam rejeitado uma alteração anterior sobre prazos teriam calendário próprio para entrada em vigor. Esse detalhe confirma que o RSI é vinculante e, ao mesmo tempo, continua sendo um tratado-operacional de base interestatal: governos aceitam regras comuns, preservam procedimentos de rejeição e mantêm responsabilidade pela execução.

Relação com o Acordo sobre Pandemias

O Acordo sobre Pandemias, adotado pela Assembleia Mundial da Saúde em 20 de maio de 2025, é um instrumento separado do RSI. Ele foi negociado após a COVID-19 porque a preparação para uma pandemia depende de uma base material que o alerta jurídico, sozinho, não fornece. A prevenção de surtos precisa ser acompanhada por sistemas nacionais mais fortes, tecnologia compartilhada e acesso mais previsível a vacinas, diagnósticos e terapêuticos.

O ponto mais sensível é o sistema PABS, sigla em inglês para acesso a patógenos e repartição de benefícios. A lógica é ligar o compartilhamento de amostras e sequências genéticas ao acesso a produtos desenvolvidos a partir desse compartilhamento. A ponte busca evitar uma assimetria recorrente: países enviam informação rapidamente sem receber vacinas ou tratamentos a tempo. Em maio de 2025, a OMS indicou que o acordo seria aberto para assinatura após a adoção do anexo PABS, com entrada em vigor após 60 ratificações.

Em 2026, a negociação do anexo PABS ainda era o passo crítico. Relatórios da Assembleia Mundial da Saúde de maio de 2026 indicavam continuidade do trabalho por meio de um grupo intergovernamental e apontavam o objetivo de concluir o anexo para consideração posterior. Por isso, a distinção institucional é importante: o RSI já estava em vigor. O Acordo sobre Pandemias, por sua vez, dependia de etapas adicionais antes de operar plenamente.

A fronteira de soberania foi explicitada novamente nesse acordo. Leis nacionais, mandatos de vacinação, lockdowns e restrições de viagem permanecem sob decisão doméstica. A cláusula cumpre função política e jurídica: separa cooperação internacional de comando interno e reduz espaço para desinformação sobre poderes da OMS.

Implementação nacional e diplomacia da saúde

A implementação nacional dá força concreta ao RSI. Cada Estado Parte precisa ligar o canal internacional de alerta à sua própria administração sanitária. Territórios grandes, estruturas federativas e pontos de entrada importantes tornam essa tarefa mais difícil quando a informação precisa circular rapidamente de clínicas e laboratórios para autoridades políticas e para a OMS. O mesmo marco jurídico produz testes administrativos distintos conforme cada país organiza autoridade sanitária e resposta emergencial.

A emergência de zika ilustra uma versão desse problema. O alerta de PHEIC exigiu que instituições nacionais ligassem investigação científica, comunicação pública e cooperação com a OMS. O episódio foi um teste de governança global da saúde: dados clínicos sobre danos congênitos precisavam circular pela coordenação federativa e pela pesquisa sobre vetores enquanto a atenção materno-infantil já estava sob pressão.

Outros Estados encontram a mesma arquitetura jurídica por gargalos diferentes. Um governo pode ter dificuldade nos pontos de entrada, outro na capacidade laboratorial ou no acesso a produtos médicos, mas todos precisam decidir como a orientação internacional se encaixa na autoridade doméstica sobre medidas restritivas. No ciclo pós-COVID, os debates sobre o RSI e o instrumento pandêmico ligaram administração nacional a equidade, financiamento e acesso a produtos de saúde.

O ponto essencial é administrativo. Primeiro, vigilância e laboratórios precisam alimentar fluxos internos de informação. Em seguida, portos, aeroportos e diplomacia técnica conectam esses fluxos aos compromissos internacionais. A confiança pública fecha essa cadeia, porque afeta a passagem da orientação para a prática. Quando um desses elementos falha, a obrigação continua existindo, mas a resposta concreta perde velocidade.

Alcance e limites

Embora o RSI seja uma peça central das pandemias como tema de segurança internacional, sua lógica é sanitária, administrativa e diplomática. Ele busca antecipar riscos, compartilhar informação, orientar medidas proporcionais e evitar reações nacionais que agravem a crise. A segurança que ele oferece consiste em reduzir surpresa, encurtar atraso e tornar respostas nacionais minimamente compatíveis.

Seu limite principal é depender dos mesmos governos que pretende coordenar. O problema aparece quando Estados atrasam notificações, subestimam riscos ou carecem de laboratórios. A disputa por produtos médicos cria o mesmo obstáculo quando governos competem por insumos em vez de coordenar respostas. A OMS alerta, recomenda e convoca. Orçamento, capacidade produtiva, confiança social e comando administrativo continuam nacionais. O RSI funciona melhor quando há capacidade doméstica e quando a transparência vem acompanhada de apoio, sem se reduzir a punição reputacional.

As emendas de 2024 indicam a direção da reforma. Elas dão mais precisão às emergências pandêmicas, reforçam a coordenação nacional e tornam a equidade parte explícita da implementação. Com isso, a reforma abre mais espaço institucional para acompanhar se as obrigações saem do texto e chegam à administração pública. Doenças podem atravessar fronteiras rapidamente, por isso a informação deve atravessá-las mais rápido ainda. A resposta só será legítima se combinar urgência, proporcionalidade e acesso justo aos meios de proteção.